行政執法與刑事司法的銜接

黎 群

（廣西民族大學 法學院，廣西 南寧530006）

一、行政執法與刑事司法的銜接

行政執法主要是行政機關通過運用行政手段進行行政處罰等方式來保障行政權的實現，而刑事司法則主要是司法機關履行法律監督職能，通過刑事追訴來打擊犯罪，保障刑事司法權的實施。這兩種權能在國家社會生活中的作用和運作方式是不一樣的。行政執法與刑事司法的銜接（以下簡稱“兩法銜接”），是指有行政執法職能的政府主管部門或市場監管機構，在依法查處違法行為過程中，發現涉嫌犯罪的案件或線索，及時移送公安機關、人民檢察院進行查處的一種工作方式。［1］

二、行政執法與刑事司法銜接的必要性

實現行政執法與刑事司法有效銜接，是正確行使行政機關與司法機關各自職能，準確適用行政與刑事法律規定，恰當追究違法者法律責任，切實維護社會主義市場經濟秩序，保護公民合法權益，保護社會公共利益的必然要求，也是實現良法之治，建設社會主義法治國家的題中應有之義。銜接得好，法律的實施就能進入正確的軌道，否則就容易出現放縱犯罪，滋生腐敗等較為嚴重的社會問題。［2］

（一）對行政不作為的救濟

我國的行政處罰法第七條第二款規定：違法行為構成犯罪的，應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰。國務院頒布的“行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定”也規定：對于行政違法行為涉及犯罪的，應該向公安司法機關移送。這些法律法規的有效實施，可以一定程度上對行政機關消極不作為、拒絕移送涉罪案件的行為進行有效的制約。

（二）追溯犯罪的需要

雖然近年來行政機關向公安司法機關移送的涉罪行政案件量呈上升趨勢，但其所占行政案件總量和公安司法機關查辦的涉罪行政案件總量的比重卻是極其微小的，有些地區占比甚至呈現下降趨勢。行政機關移送行政案件的主動性不強，有著多方面的原因。一是部分行政機關人員法律意識淡薄、業務素質不高。一些行政機關工作人員對于案件移送的重要性和相應的程序、方法和法律后果缺乏應有的認知，于是本著“多一事不如少一事”的原則，消極不作為。二是出于自身利益考量。一些行政機關和個人出于個人利益考慮，往往不愿主動移送涉罪行政案件，比如涉及個人私交等感情，則愿意“息事寧人”；出于經濟利益考慮，則選擇“以罰代罪”。

（三）權力制衡的需要

權力制衡是法治和憲政中的一條重要原則，是權力依法有序運行的重要保障。行政執法權是指行政機關根據憲法和法律的規定，對政治、經濟和社會文化事務進行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的一項國家權力。行政權涉及面極廣，且是與公民的切身利益聯系最為緊密的一種國家權力。“權力一旦得不到制約就容易被濫用”，是法治領域一條極為重要的理念，因此，若要行政權在法治框架下依法有序運行，就必須通過司法監督等手段對其進行有效的監督。行政執法與刑事司法銜接機制，即是通過涉罪案件移送對行政執法權進行有效監督的一種方式，可以更好地保障法律的準確適用和法制的統一。

三、行政執法與刑事司法的銜接路徑選擇

（一）完善行政執法與刑事司法銜接的協調、監督工作機構

為了使資源共享機制更加健全，在行政執法機關、公安機關、檢察機關三者中，設立監督聯絡員網絡，即派遣工作人員專門負責溝通信息、協調案例。配合行政執法和刑事司法部門的溝通交流，淡化機關間的觀念上的隔閡，解決并處理在處查案件時的問題，三者要定期經常召開聯席會議。

兩法銜接工作聯席會議指由行政執法機關與公安機關、人民檢察院等機關共同參與的，旨在探討、研究兩法銜接過程中出現的各種問題，擬定有效解決方案，形成兩法銜接良好工作格局而召開的定期會議。兩法銜接工作聯席會議至少應當每半年召開一次，由參與各方相互通報兩法銜接工作的有關情況，交流和分享重要執法辦案信息，探討、研究銜接工作中存在的現實問題，提出加強兩法銜接工作的措施、對策，并可以結合各地實際，制定切實可行的銜接工作規程。對重大、復雜、疑難，性質難以認定的案件，行政執法機關可以就刑事案件立案追訴標準、證據的固定和保全等問題咨詢公安機關、人民檢察院。與此同時，公安機關、人民檢察院可以就案件辦理中的專業性問題咨詢行政執法機關，接收請求咨詢的相應機關應當認真研究、及時答復。對請求咨詢問題的答復也應設定一個明確的時限。另外，筆者認為在每一個具備行政執法權的行政管理部門都設立一個行政監察專員，受理對該領域的行政管理事務提出的申訴，如對該行政監察專員作出的處理不服，再向專門的機關申訴或釆用其他司法救濟途徑。［3］（P638）此制度的優勢在于：其一，增加了監督力量，使得監督結構配置更加科學，向前置于執法和后置于執法并重的監督程序模式進步。其二，可彌補司法權對于行政權制約中的不足，第一時間進行監督以及以相對專業的身份進行監督。其三，降低司法救濟成本，避免高昂的司法救濟花費。

（二）建立涉刑行政案件檢察機關分流機制

涉刑行政案件檢察機關分流機制是指，在行政執法過程中發現的涉嫌犯罪的案件，從一般行政執法案件中分流出來，通過公安機關立案，最后匯集到檢察機關進行審查，決定是否對案件啟動刑事訴訟程序的關鍵。該機制有幾個特點：其一，該機制的關鍵是檢察權向行政權的適度滲透，由檢察權對行政權進行監督，防止和阻止各個部門各自存在利益訴求，如防止行政機關不履行主動向公安機關移交案件的職責，公安機關過多介入行政活動等，只有通過檢察權向其他行政權的適度滲透，由檢察機關來負責，行政執法和刑事司法銜接機制的啟動、運行、終止才更有效率；其二，該機制的結構中心是檢察機關，所以在現象上表現為案件由行政機關向檢察機關流動；其三，該機制的目的是為了發揮行政機關在發現犯罪、打擊犯罪方面的積極作用，將應當被追究刑事犯罪的案件納入國家的刑事司法程序中來，避免有罪不究；其四，該機制包括行政機關及行使行政權的組織、公安機關、檢察機關、審判機關等參與主體，存在于各主體的職能前后相繼的環節上。［4］

（三）行政執法與刑事司法銜接證據轉化制度

無論是刑事訴訟法還是行政訴訟法中規定的證據形式都基本包括了書證、物證、證人證言、視聽資料、當事人的陳述、鑒定結論和勘驗筆錄、現場筆錄等幾類法定證據。長期以來，證據的應用和轉化問題一直是困擾行政執法與刑事司法銜接的實務界難題，在修訂的《刑事訴訟法》出臺前，證據合法性要求證據收集的主體必須合法（偵查人員），因此，行政執法人員收集的證據往往無法直接作為刑訴證據加以使用，而必須經過證據轉化，重新收集固定。言詞證據尚可重新收集，但物證、書證等實物證據往往難以達到這一要求。而新的“刑事訴訟法”第五十二條第二款規定：“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子證據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”這一規定明確了涉罪案件移送后的證據銜接，對于提升行政機關案件移送動力、規范案件移送程序，都將起到極大的作用。行政犯罪與行政違法間的區分雖然不明確，但大量的行政違法與行政犯罪是以基礎事實的一致為銜接點的，能夠證明基礎事實是一致的。

要解決行政執法證據在刑事訴訟中的法律障礙問題，應該著重解決取證主體的合法性問題、取證程序的合法性問題和證據形式的合法性問題。從行政犯罪的特征看，行政犯罪由行政違法產生，而行政違法行為涉及面廣、專業領域多樣，所以，固有的刑事司法證據搜集技術人員未必能夠對于所有行政犯罪的證據搜集比行政執法人員更有優勢，而反而某些行政執法機關的工作人員能夠通過專門執法的專業技術和執法經驗獲得第一手準備證據，對刑事司法的定罪和量刑都具有不可替代的作用。行政執法機關依據執法及查辦案件過程中所收集的有關證據，難以確定是否達到刑事案件立案追訴標準之時，但的確存有重大犯罪嫌疑的，公安機關應當予以必要的支持、積極會同相關行政機關開展進一步調查工作，徹查案件事實。行政機關在執法辦案時發現涉嫌犯罪的嫌疑人可能存在逃匿、銷毀證據或者轉移、隱匿涉案財物等行為，要立即向公安機關通報，公安機關應當迅速派員介入，對于其中涉嫌犯罪的要依法立案偵查。對于以暴力、脅迫等方式阻礙工商等行政執法機關依法執行公務構成違法犯罪的，公安機關應當嚴格依法處理。對于其中情節嚴重、性質惡劣或者疑難復雜的重大涉嫌犯罪案件，公安機關與工商等行政執法機關可以采取組成聯合工作組等形式，商定工作策略和步驟，共同應對。

（四）行政執法與刑事司法銜接的信息共享機制

行政執法與刑事司法相銜接的各種程序機制要真正得以良性運作，必須保障相互之間信息交流的暢通。［5］首先，應該建立通報制度。在整個行政執法的程序中，行政執法機關都要充分扮演好自己的角色：其一，在立案后，要及時做好備案工作，把立案決定告知公安機關檢察機關；其二，調查處理中，把資料同各職能部門共享；其三，作出處罰決定后，結果在檢察機關備案；其四，若案件涉嫌犯罪將案件移送至公安機關調查的同時，到檢察機關備案；其五，公安機關對案件作出審査決定后告知行政執法機關，在檢察機關備案，公安機關、檢察機關要將處理結果及時告知行政執法機關。其次，要建立和完善信息平臺共享機制。要充分利用網絡技術等先進手段，實現行政執法機關與公安、檢察等刑事司法機關進行網絡平臺信息共享，實現二者在案件信息管理方面的聯通和互享。

（五）行政執法與刑事司法銜接的程序規范

行政執法和刑事司法銜接的程序問題，是指涉嫌犯罪的行政違法行為通過何種渠道、步驟劃入刑事司法范疇，解決二者在程序層面的銜接問題。行政執法機關移送的程序，也是行政執法機關在與刑事司法機關銜接的首要環節以及行政執法機關的首要任務。筆者認為，對于行政執法機關與刑事司法機關之間的銜接程序的設計，以下四個方面的內容應當予以考慮：

第一，行政執法機關對涉嫌刑事犯罪案件收集到的證據應該要妥善保管好以防丟失，那些涉及案件處理的非法物品，行政執法機關應該交由法定的機構進行檢驗和鑒定，并對檢驗的結果出示檢驗報告。

第二，檢察機關對行政執法機關和公安機關都負有監督的權力和義務，對于公安機關不予立案的情形，檢察機關可以依法對其進行監督，同時密切關注移交案件的審理結果，必要的時候可以派檢察機關的工作人員參與到該案件的審理討論之中，加強對公安機關立案不決的監督。對于行政執法機關的立案審理，檢察機關可以對其展開調查，對那些徇私枉法和利用職權貪污受賄的行為展開調查，依法審理并追究相關工作人員的法律責任。

第三，對于需要移送給公安機關的涉嫌犯罪的案件，行政執法機關在移送之前要認真審查好案件移送的條件，該條件指的是什么樣的標準才能將案件進行移送。達到該標準之后，行政執法機關應第一時間考慮將案件移交，在標準規定的時間內將案件移交出去后，等待司法機關對于移交案件的反饋。對于那些符合移交標準卻不予移交的，要規定相應的責任和處罰，對于移送的超期的法律責任問題，以及其他相關責任問題都應該有全面的規范。

第四，刑事司法機關將案件移交給行政執法機關需要辦理一定的手續，在移交的期限內展開案件的調查工作，對于案件構成犯罪的應該要上報給行政執法機關。行政執法機關如果要移送案件的話，也要辦理相關的手續，并將其保管好。行政執法機關將案件交由公安機關后，公安機關對案件做出不予追究刑事責任的或是不予立案的，都應該要說明理由，然后在案件審理規定的時間內，將案件移交給檢察機關并做好備案工作。

四、結語

行政執法與刑事司法的銜接問題一直是法學理論界與司法實務界探討的難點問題，筆者認為為在行政執法過程中，要設置合理的銜接路徑，應當重點建設若干制度，如完善行政執法與刑事司法銜接的協調、監督工作機構；建立涉刑行政案件檢察機關分流機制；行政執法與刑事司法銜接證據轉化制度；行政執法與刑事司法銜接的信息共享機制；行政執法與刑事司法銜接的程序規范。

［1］杜建國.論行政執法與刑事執法的銜接［J］.中國檢察官，2011，（11）.

［2］姜明安.行政執法的功能與作用［J］.行政法論叢，2004，（1）.

［3］張越.英國行政法［M］.北京：中國政法大學出版社，2004.

［4］劉遠.行政執法與刑事執法銜接機制改革初探——以檢察權的性質為理論基點［J］.法學論壇，2006，（1）.

［5］元明.行政執法與刑事司法相銜接的理論和實踐［J］.人民檢察，2011，（12）.