論基層治理善治與政府購買公共服務——以Y縣為例

廖志明 陳明添

（1.福州大學 法學院，福建 福州350108；福建江夏學院 法學院，福建 福州350108）

黨的十八屆三中全會公報將治理提升到前所未有的高度，提出推進國家治理體系和治理能力現代化，強調社會治理體制，認為財政是國家治理的基礎和重要支柱。綜合來看，國家治理體系的基礎在基層，基層是治理能力現代化的根源。在當前財稅體制下，政府購買服務是財政參與治理的有力杠桿，是實現基層善治的一種可行性途徑。

一、善治——基層治理的發展方向和政府購買服務的理論淵源

當前改革的重點和方向是政府職能的轉變，政府的治理應當在一定高度上發生轉變，走向善治，這符合國際趨勢和我國改革局面。所謂善治，就是對政府權力的使命、對政府現實功能的新的闡述和要求。

俞可平教授在《治理與善治》一書中指出，善治就是使公共利益最大化的公共管理過程。善治是政府與公民對社會公共生活的共同管理，是國家與公民社會的良好合作，是兩者關系的最佳狀態。善治有以下10個要素：合法性、法治、透明性、責任、回應、有效、參與、穩定、廉潔、公正。

國家治理體系和治理能力現代化是改革的目標，其內在蘊含國家權力的重新布局。當前我國治理的格局從革命時代魅力型權威步入現代化的法理型權威，并以自身的特色逐步演進，而善治是在這一過程中，不斷簡化政權，國家權力開始在社會和國家、民眾之間形成新的格局和平衡。基層的治理最需要以善治進行完善，以新的能動性、積極性，在基層治理中實現民眾的參與，回歸執政為民、以人為本的要義，把維護人民群眾的根本利益放在首位，實現公共利益為目標，社會協調運作的綜合治理，這是當前破除基層治理難題的最佳途徑。善治也是基層治理走向法治軌道的指引，日新月異的基層社會格局，不斷面臨矛盾和變遷，公權應以法治軌道提升自身的權威，在利益沖突中貫徹法治精神，提升自身執政能力。

所謂“政府購買公共服務”，是政府為了履行服務公眾的職責，通過財政向各類社會服務機構支付費用，用以購買其通常以契約方式確定提供、由政府鑒定種類和品質的全部或部分公共服務。基層治理中開展政府購買服務，即是重塑基層政權合法性，履行政府管理責任，實現公共管理對民眾訴求回應，增加民眾參與，增強基層穩定的有效渠道。

二、基層治理的困境與公共服務新特征

我國封建王朝的傳統是封建王朝延伸不下縣級，就當前而言縣級層面及其以下扮演了直接管理大部分受眾的角色，是國家政治權力格局的最基礎，其治理格局也正吻合“郡縣治則天下安”的傳統政治慣性。社會基層治理其實就是協調基層社會不同利益之間以及不同利益主體之間的矛盾、沖突，使社會基層各組成要素共同處理公共事務的一個系統過程。

（一）基層治理的困境——以Y縣為例

1.社會管理困境。Y縣地處中部貧困地區，雖然改革開放以來其經濟水平和地方發展取得一定進步，但作為落后省份，其治理格局仍然滯后，發展水平慢于全省和全國水平。在這樣的欠發達區域，地方治理的水平依舊較差，仍舊依靠傳統的公權力和管理思維，在面臨新情況和城鎮化、工業化的新問題時，十分滯后，如該縣的治安管理體系就在公安局之下疊加了應急管理大隊的非正式組織，而該組織卻又行使一定管理權；基層社區的動員能力和水平較差，特別是在農村地區，大量勞動力外出，使得鄉村級地區空心化嚴重，治理存在許多隱患。

2.公共服務困境。Y縣是人口大縣，人口總量對基層公共服務提出了數量上的要求，囿于經濟和財政力度的滯后，公共服務的數量和質量在面對縣城迅速擴展、鄉村點線面需求的局面之時顯得十分乏力，其發展思路依舊停留在招商引資和鄉鎮公共服務示范點建設的層面上，特別是教育公共服務及醫療公共服務，大量農村人口涌入縣城，造成城區教育與醫療服務供求失衡，而鄉鎮區域形成空心化格局，其范圍和均衡性問題嚴重。

3.政府改革困境。基層政府受制于經濟結構問題，依附于體制內的人員過多，造成人浮于事、權責推諉等問題，導致行政管理水平低下，財政供養成本較大。基層治理的提升空間和方法，受制于人員素質問題，改革難度較大。Y縣近年來出現的若干群體性事件便是管理不當的體現。同時，基層行政執法人員的管理模式與政策法規不配套，嚴重影響基層民眾對政府管理的信賴。

4.公眾參與困境。就Y縣而言，公眾話語權較弱，除了傳統的人大與政協的自選動作，公民參與的機會較少，其他發達地區開展的聽證、征求意見等公眾參與較為鮮見，社會參與的力度和廣度失衡。

（二）公共服務新特征——以Y縣為例

1.政府主導的三種模式。城鄉基本公共服務嚴重失衡的現狀下，具體而言主要有三種模式：縱向上“以條為主”的模式，行政各歸口下從中央到地方的科層，如Y縣教育、衛生、科技部門。橫向上“以塊為主”模式，是以Y縣政府為主的公共服務體系，由其承擔公益性服務，經營性服務則通過市場化方式運作，如農機、供銷公司、農技部門。新型“以錢養事”的模式，將原有職能部門改革后推向市場，面向社會，這便是政府購買公共服務需要拓展和開展的空間與模式。

2.多元化未來趨勢。基層政府主導下的民間力量和資本廣泛參與是發展趨勢，政府以行政指導和行政合同等方式進行引導，社會組織逐步參與公共服務，如Y縣的環衛工作以公司化運營，這在基層是一種緩慢而有效的公共服務改革。

三、政府購買公共服務對基層治理的善治作用

（一）Y縣購買公共服務的基本情況

目前Y縣向社會力量購買服務主要涉及文化活動、環衛作業、綠化養護、學校保衛及公車維修方面，主要通過政府參與，以文件意見形式下發，分管單位具體落實的模式，資金來源主要由財政撥付。具體表現在：

一是關于對農村文化三項活動方面。出臺《關于進一步加強對農村文化三項活動管理工作的意見》，購買電影發行放映及相關文藝演出單位服務，進一步加強政府出資的農村文藝演出、電影放映、鄉鎮及林場組織的群眾文化活動的管理，規范文化活動服務行為，提升管理水平，充分發揮專項資金使用效益。2012年財政撥付資金122萬元，極大豐富了農村文化活動形式，得到群眾廣泛好評。

二是學校安全保障方面。統一向公安部門保安公司招標商定保安人員相關經費，公辦學校所聘請的專職保安人員費用經縣財政審核后，在政府購買公益性崗位的再就業資金中按每名保安人員每月補助700元的標準安排，據實撥付，差額部分由被服務學校負擔。

三是城區環衛作業和綠化管護市場化。于2013年9月1日起，Y縣城區環衛作業和綠化管護市場化運作，2012年預算安排環衛作業和綠化養護資金1077萬元，通過市場化運作，專業團隊管理，極大改善Y縣城區環境衛生。另外，縣博物館物業管理及園區綠化養護政府通過采購森合物業管理有限公司服務，為Y縣博物館物業管理及園林綠化養護方面提供專業服務，2012年財政撥付資金20萬元。

四是外包物業保潔、門衛保安管理等服務。為提高縣人民醫院就醫環境，通過政府采購確定由江西燕業物業管理有限公司向縣人民醫院提供衛生保潔、保安管理等服務，極大提高了縣人民醫院就醫環境。

五是推行全縣公務用車定點維修。為貫徹落實省紀委關于公務用車管理“一停一定一降低”的要求，加強全縣公務用車維修管理，規范公務用車維修行為，節約行政成本。Y縣公務用車實行定點維修，定點維修企業的選定，按“一年一定”的原則招標確定，實行優勝劣汰。對各單位公務用車維修費實行據實撥付，維修費用得到有效控制。

六是購買公共服務公益性崗位安置在鄉參戰退役軍人。向Y縣參加過抗美援越、抗美援朝和對越自衛反擊戰的軍隊退役在鄉人員購買公共服務公益性崗位241個，落實到各鄉鎮，購買的崗位主要為各鄉鎮所屬行政事業單位的保安、保潔、保綠和圩鎮協管、村級勞動保障協管、治安協管、學校門衛、保安等基層公共服務公益性崗位。解決此類人員就業問題，維護社會穩定。

政策上，Y縣需要完善規章制度，購買服務的行業需要拓展，不能僅限于環衛作業、保潔保衛、綠化養護等，囿于Y縣社會組織動員能力較差，財政上公共資金應當顧及更多的點線面，，進一步明確購買服務項目，將更多服務事項交給有資質的社會組織來完成，基層的改革最需要爭取社會的廣泛認同和支持，以獲得輿論支持，增強政府公共職能的動力，完善檢查評估機制和責任追究機制。

（二）政府購買公共服務的善治功用

1.實現善治的責任性——滿足公共服務多元化。政府包辦一切的年代隨著時代變遷和民眾需求迅速的瓦解，市場經濟下，公共服務是政府執政的基本責任，保障民生是其基本運作職能。當前政府管理的強勢地位在面對公共服務多元化之時面臨許多考驗，科層制的行政體系難以對公共服務問題作出迅速反應。基層善治主要依靠基層政府滿足人民的公共服務，政府購買公共服務可以使得主導權在基層政府，而將實際的運營和操作面向社會主體，形成協調與權衡，以市場的力量實現善治的責任性。就Y縣而言，農村文化三項活動滿足了鄉村農民的文化服務，城區環衛作業和綠化管護市場化滿足了基本的城市衛生，使得基層善治的服務和利益惠及民眾。

2.實現善治的合法性——政治秩序和公共權威。基層治理面臨十分復雜的局面和龐雜的內容，如基層的社區，有的為了應對檢查和窗口要求，加掛幾十塊牌子，這便是一種傳統治理的無奈。社會發展需要社會組織的聲音，壟斷的公共服務往往在基層治理中是權力尋租的代名詞。開展政府購買社會服務，將社會可以承擔的職能從政府的科層中轉移出來，這是改良惡性的基層政治生態，褪去庸人之治的可行性途徑。采取行政指導和行政合同的模式，實現以資金的監管和項目化運作，讓基層民眾感受到改革開放的發展成果，使得公共權力惠及大眾，將政治統治職能降低，提升社會事務管理和科技文化等職能。Y縣的農村文化三項活動，學校安全保障，城區環衛作業和綠化管護市場化這些都是最基層民眾可以感知的服務，民眾感官對于公共權威的實現會以輿論和口碑的模式傳遞，Y縣購買公共服務公益性崗位安置在鄉參戰退役軍人，減少特殊群體的矛盾源泉，最終有益于基層治理的推行，實現善治的合法性。

3.善治的回應性——回應人民對服務型政府的訴求。人民日益增長的文化需求，是行政要面對的大難題。大量的農村人口轉移和城鎮化進程，挑戰著Y縣的治理水平，購買社會服務是提高政府行政效率和服務質量的選擇。向社會放開公共服務，積極回應民眾的需求，是一種政府和社會的良性互動。基層民眾的文化、醫療和教育是最突出的問題，Y縣雖然只是在起步中，對農村的三項文化進行購買扶持，對民眾關心的學校安全問題予以支持，城區環衛作業和綠化管護市場化，外包物業保潔、門衛保安管理等服務，這些最基礎而能看到的服務，是政府職能對民眾訴求的回應，能夠一定程度上化解社會矛盾。隨著更多購買服務的開展，基層治理善治的回應性應當大有所為。

4.實現善治的有效性——提高公共服務的質量和效率。社會組織由于其靈活多變、貼近群眾及專業化強等特點，可以滿足各類人群對公共服務的差異化需求。整合社會閑散力量參與公共產品的提供，改變了過去單一的社會管理模式，有利于提高公共服務的質量和效率，如加強政府出資的農村文藝演出、電影放映、鄉鎮及林場組織的群眾文化活動，豐富農村文化活動形式，城區環衛作業和綠化管護市場化開展，全縣公務用車定點維修，“接地氣”的服務，社會化的參與，是善治有效性的保障。

5.實現善治的穩定性——發展社會組織，推進管理創新。對于社會組織而言，接受政府合同委托提供公共服務，是使其專業化水平得到充分發揮的重要契機，同時也是自身得以不斷發展壯大的機遇期。社會組織通過和政府的對話協商，獲得相應的財力、物力和人力等方面支持，使其自身得到政府政策的扶持，有利于擴大自身影響力。Y縣各類政府購買服務的開展，使得相應組織有發展的空間，有利于促進社會管理創新，以政府主導、社會參與的新格局，構建多中心治理模式，增強公民自主意識和自立精神。

四、結論

創新社會治理，是未來實現我國長治久安的有力保障，基層治理實現善治是基礎，傳統的政府主導公共服務局面，應當在政府購買服務的發展下不斷拓展，使得民眾和社會能夠參與社會的建設，治理的水平和質量逐步提升。從Y縣的起步來看，政府購買服務需要不斷發展，最終促進基層治理實現善治，使得基層社會權力架構得以平衡，以公共服務的逐步優化形式顯現出來。我國基層治理需要重點關注政府購買公共服務的細化和深入，增強民眾的認同感，以期實現十八屆三中全會提出的最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，最終以基層治理善治帶動國家治理水平提高和現代化的實現。

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［2］俞可平.治理與善治引論［J］.馬克思主義與現實，1999，（5）.

［3］賈康，蘇京春.創新與優化：健全社保經辦服務體系［J］.地方財政研究，2014，（4）.

［4］楊愛杰，李強.包容性發展理念下社會基層治理的創新策略［J］.學術論壇，2012，（9）.