我國(guó)大氣污染防治的跨區(qū)域協(xié)調(diào)法治探討

陳玥竹

（云南大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明650091）

一、大氣污染現(xiàn)狀

按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）的定義：“大氣污染通常是指由于人類活動(dòng)或自然過(guò)程引起某些物質(zhì)進(jìn)入大氣中，呈現(xiàn)出足夠的濃度，達(dá)到足夠的時(shí)間，并因此危害了人體的舒適、健康和福利或環(huán)境污染的現(xiàn)象。”［1］大氣污染物是由天然污染物與人為污染物兩類組成的，任何生物圈都有自我凈化的功能，但是由于人為污染物的過(guò)量排放，從而超出了大氣的自我凈化能力，導(dǎo)致了大氣環(huán)境的逐漸惡化。而這些人為污染物主要包括：大氣中的懸浮顆粒物污染導(dǎo)致霧霾天氣的產(chǎn)生，對(duì)居民的日常生活產(chǎn)生很大的影響；私家車、各種機(jī)動(dòng)車輛的暢銷，以及汽油含量的不達(dá)標(biāo)也導(dǎo)致了大氣中汽車尾氣排放污染物的增加；大氣中的各種氮氧化物，如二氧化碳、二氧化硫是酸雨形成的重要原因之一。除此之外，居民生產(chǎn)和生活用煤、煙花爆竹的過(guò)度燃放以及企業(yè)所排放的工業(yè)污染物也是大氣污染的人為成因之一。

不置可否的是，數(shù)年來(lái)，我們以犧牲環(huán)境為代價(jià)片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式導(dǎo)致了大氣質(zhì)量的急劇下降，但若真正的從經(jīng)濟(jì)角度考慮，恢復(fù)良好的大氣環(huán)境所需要的治理成本遠(yuǎn)比大氣污染的防治高的多，我們不能只考慮局部的、近期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而破壞了美好的家園。因此，采取大氣污染的防治措施刻不容緩。在我國(guó)《大氣污染防治法》的第十五條中確定了我國(guó)目前以防治工業(yè)源頭大氣污染為重點(diǎn)，同時(shí)以煤煙型大氣污染為主的防治基本方針，與此同時(shí)，也規(guī)定了排污總量控制制度，但多年以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，傳統(tǒng)的總量控制模式雖然在控制污染、保護(hù)環(huán)境、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面做出了積極的貢獻(xiàn)，［2］但是隨著科技以及社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的總量控制模式已經(jīng)不能滿足實(shí)際的需求，應(yīng)當(dāng)有更加細(xì)致的分配與防治政策來(lái)保護(hù)大氣環(huán)境。

二、我國(guó)大氣污染跨區(qū)域協(xié)調(diào)的必要性

（一）理論基礎(chǔ)

一方面，基于空氣流域（Airshed或Air Basin）的理論，大氣是一個(gè)整體，并沒(méi)有阻止空氣流通的邊界。但是，從某地污染源排向大氣的污染物，并不會(huì)立刻在全球均勻混合，一般只污染局部地區(qū)的空氣。類似于空氣中存在“空氣分水嶺（shed）”，將大氣分割為多個(gè)彼此相對(duì)孤立的氣團(tuán)，這些氣團(tuán)籠罩下的地理區(qū)域，就叫“空氣流域”。［3］但是，“空氣流域”是依照自然規(guī)律天然形成的，和我國(guó)所劃分的行政區(qū)域是不同的，行政區(qū)域是國(guó)家為了更方便的進(jìn)行管理與服務(wù)人民而人為進(jìn)行劃分的。兩者不會(huì)隨著對(duì)方的變化而進(jìn)行自我調(diào)整，都具有相對(duì)的穩(wěn)定性。很可能是同一空氣流域的污染物橫跨幾個(gè)行政區(qū)域或者一個(gè)行政區(qū)域單純的扮演污染者，而另外一個(gè)行政區(qū)域單純的扮演污染接收者；或者兩個(gè)行政區(qū)域同時(shí)扮演兩個(gè)角色；更為多的則是，隨著風(fēng)向的行政區(qū)域污染，上風(fēng)向的大氣污染物污染下風(fēng)向的行政區(qū)域，致使下風(fēng)口的居民生活受到影響。結(jié)合上述所說(shuō)的大氣污染的流動(dòng)性以及擴(kuò)散性的特性以及極易跨區(qū)域污染的問(wèn)題，如果僅僅從單個(gè)城市角度出發(fā)進(jìn)行大氣污染防治，難以反映上述問(wèn)題，不能與大氣污染的管理相適應(yīng)。

另一方面，基于區(qū)域公共品理論。公共品是指在消費(fèi)上同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品，大氣環(huán)境的容量資源即具有這些特點(diǎn)。本國(guó)區(qū)域內(nèi)的所有行政區(qū)劃都可以使用消費(fèi)整個(gè)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境容量資源，由此而產(chǎn)生的收益以及效用并不能具體的分配到某個(gè)具體的城市。由于我國(guó)行政區(qū)劃在地里位置上的相互聯(lián)系，因此本意用于某個(gè)城市的大氣資源在相鄰的區(qū)域中產(chǎn)生了外部性，從而被動(dòng)的成為了區(qū)域公共品。從另一面也可以看到，若不從區(qū)域全局出發(fā)，單單考慮某個(gè)城市或者某個(gè)區(qū)域的利益，則大氣環(huán)境這種區(qū)域公共用品對(duì)于人們的利用價(jià)值就會(huì)降低，從而對(duì)整個(gè)區(qū)域共同利益的實(shí)現(xiàn)形成阻礙。

（二）亟待解決的問(wèn)題

首先，人們對(duì)大氣保護(hù)的意識(shí)不夠，對(duì)大氣的可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識(shí)不夠。由于大氣污染的效果一般不會(huì)立即顯現(xiàn)出來(lái)，所以人們?cè)谡劦絿?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，總會(huì)把資源消耗、大氣環(huán)境保護(hù)排除在外，而且抽象的可持續(xù)發(fā)展理論以及生態(tài)文明建設(shè)在人們的意識(shí)領(lǐng)域很難在短時(shí)間內(nèi)起到立竿見影的效果。

其次，企業(yè)責(zé)任不易界定。一方面，根據(jù)上述的“空氣流域”理論，導(dǎo)致的一個(gè)最突出的現(xiàn)象就是排放地區(qū)往往不承擔(dān)污染成本，使得污染接收者的行政地區(qū)只能白白接收污染，影響本地居民生活的同時(shí)還要撥付財(cái)政給予治理，使得排放地區(qū)肆意排放也毫無(wú)責(zé)任可言，如此一來(lái)便會(huì)導(dǎo)致惡性循環(huán)，污染接收的地區(qū)要長(zhǎng)期為其他地區(qū)的污染行為買單；另一方面，跨區(qū)域協(xié)調(diào)的責(zé)任機(jī)制不明確，會(huì)導(dǎo)致責(zé)任承擔(dān)者不好確認(rèn)，即使能夠鎖定某一區(qū)域也不能辨認(rèn)企業(yè)排放者。或者說(shuō)一個(gè)區(qū)域以排放某種污染物為特征，由于大氣的流動(dòng)性排放到了另一區(qū)域，但是接收區(qū)域也有排放該種污染物的企業(yè)，此時(shí)如果跨區(qū)域協(xié)調(diào)的責(zé)任機(jī)制不完善，會(huì)致使排放污染物的企業(yè)滋生投機(jī)心理，降低他們?yōu)椴环ㄐ袨樗冻龅某杀荆矘O有可能使這些企業(yè)逃過(guò)懲罰。

再次，管理體制及相關(guān)依據(jù)方面：第一，大氣污染源的擴(kuò)散使得其所對(duì)應(yīng)的省內(nèi)的行政區(qū)域缺乏有效統(tǒng)一的管理，由于每個(gè)部門內(nèi)部工作職能的不同，各部門的大氣污染治理機(jī)構(gòu)都只會(huì)關(guān)心與其相關(guān)的大氣污染的問(wèn)題，從而導(dǎo)致了浪費(fèi)組織資源以及各方協(xié)調(diào)不充分等問(wèn)題；而且省際之間的跨區(qū)域協(xié)調(diào)也十分不足，各政府為了本省的財(cái)政發(fā)展往往也會(huì)發(fā)生扯皮的現(xiàn)象等等。第二，就目前而言，我國(guó)大氣環(huán)境管理實(shí)行的是統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理互相結(jié)合的體制，而我國(guó)現(xiàn)行的《大氣污染防治法》中第二章的相關(guān)規(guī)定，就可以看出環(huán)境空氣質(zhì)量是由企業(yè)所在地的當(dāng)?shù)氐胤饺嗣裾颦h(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行管理與負(fù)責(zé)的，而這樣就將大氣污染的控制治理問(wèn)題條塊化，并沒(méi)有過(guò)多的涉及關(guān)于跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題的內(nèi)容。

最后，在立法方面：第一，現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》第十五條做出環(huán)境污染跨區(qū)域協(xié)調(diào)的原則性規(guī)定：“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，作出決定”。在此基礎(chǔ)上，由環(huán)保部2010年發(fā)布的《環(huán)境行政處罰辦法》也只是在第十七條規(guī)定：“造成跨行政區(qū)域污染的行政處罰案件，由污染行為發(fā)生地環(huán)境保護(hù)主管部門管轄”。第二，我國(guó)目前關(guān)于大氣污染跨區(qū)域協(xié)調(diào)的相關(guān)法律法規(guī)少之又少。2010年5月11日國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)〔2010〕33號(hào)發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等部門關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見的通知》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），在該意見的第二部分第（四）項(xiàng)中列明了諸如京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域；同時(shí)由于資金、人力資源等的限制，也列明了二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發(fā)性有機(jī)物的污染物排放。但是都是一些比較抽象的指導(dǎo)性規(guī)定，并沒(méi)有切實(shí)可行的細(xì)則。

因此，我國(guó)需要建立相應(yīng)的法律機(jī)制，明確各部門的法律職責(zé)，以成文法來(lái)規(guī)制各區(qū)域的法律責(zé)任。與此同時(shí)，為了能夠公平、合理的對(duì)大氣污染進(jìn)行防治與管理，跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的建立及其完善已是刻不容緩。

三、我國(guó)大氣污染跨區(qū)域協(xié)調(diào)的對(duì)策

（一）可持續(xù)發(fā)展落實(shí)到實(shí)處

解決一切問(wèn)題都要先從思想出發(fā)，最重要的首先是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與生態(tài)文明建設(shè)，提高全民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，加大環(huán)保宣傳，結(jié)合近期來(lái)發(fā)生的霧霾、沙塵暴天氣等破壞大氣的危害后果為人們敲醒警鐘：一方面，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在以GDP來(lái)體現(xiàn)官員政績(jī)的政策導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境政策問(wèn)題，不能只看到實(shí)在的經(jīng)濟(jì)利益，而忽略了背后隱藏的巨大隱患；另一方面，以媒體來(lái)加大宣傳環(huán)保力度，讓大家對(duì)大氣污染的行為產(chǎn)生積極的維權(quán)意識(shí)，而不是聽之任之的態(tài)度。

（二）立法給予支持

要從立法上確定中央層面在跨區(qū)域協(xié)調(diào)中的主管地位，由各地方政府積極配合，結(jié)合政績(jī)考核與獎(jiǎng)懲制度，從各區(qū)域內(nèi)部的大氣污染防治做起，不光是本地區(qū)的大氣環(huán)境好就給予獎(jiǎng)勵(lì)，還要結(jié)合該區(qū)域企業(yè)的排放污染物量以及對(duì)其他周邊區(qū)域的影響來(lái)進(jìn)行政績(jī)考核；實(shí)行政府與企業(yè)雙罰的制度，從根本上杜絕大氣污染；而且在實(shí)踐過(guò)程中，一些政府部門有可能為了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展批準(zhǔn)一些短期內(nèi)能提高GDP而對(duì)大氣環(huán)境長(zhǎng)期有重污染的項(xiàng)目，干涉環(huán)保部門執(zhí)法，所以要下放環(huán)保部門一定的公權(quán)力來(lái)防治此類事件，上述這些都應(yīng)該在立法中予以體現(xiàn)。

（三）建立可行的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

我們可以借鑒美國(guó)的制度，一方面，在省內(nèi)的區(qū)域之間建立類似加州南海岸質(zhì)量管理區(qū)，如xx省大氣聯(lián)防委員會(huì)，該委員會(huì)必須由省級(jí)以上的法規(guī)來(lái)規(guī)定，由省環(huán)保局派出幾名代表，各其他地區(qū)同事也需派代表，通常要由環(huán)保局長(zhǎng)或副市長(zhǎng)來(lái)參加，每月進(jìn)行一次，充分體現(xiàn)大氣區(qū)域協(xié)調(diào)合作的重要性。該管理區(qū)的經(jīng)費(fèi)由每年領(lǐng)取排污許可證的企業(yè)適量繳納。一旦省內(nèi)有諸如大氣污染物排放的糾紛或者只排放或者只接收污染的行政區(qū)域出現(xiàn)，都由該委員會(huì)進(jìn)行調(diào)節(jié)并出具書面調(diào)解書，且需有相關(guān)的司法機(jī)關(guān)保證調(diào)解書的順利實(shí)施，此處調(diào)節(jié)的具體細(xì)節(jié)可再另設(shè)規(guī)定。但此處需要指出的是，在上述第二部分設(shè)想的雙罰制前提下，無(wú)論是排污地政府還是排污企業(yè)所繳納的罰款都應(yīng)是對(duì)其該年度利潤(rùn)或所得稅收的百分比來(lái)進(jìn)行，以示嚴(yán)懲力度。另一方面，在跨省的區(qū)域協(xié)調(diào)中，可以某一區(qū)域的某類污染物的量為核心建立一個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從而對(duì)其進(jìn)行評(píng)估、聯(lián)防與治理。

（四）排放標(biāo)準(zhǔn)以及部門間的協(xié)調(diào)

此處主要針對(duì)的是省內(nèi)的跨區(qū)域協(xié)調(diào)。一省之中，每個(gè)市及其轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平不可能完全相等，必然有相對(duì)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。大氣聯(lián)防委員會(huì)可以針對(duì)不同地區(qū)的實(shí)際情況及其申請(qǐng)，對(duì)某一污染物的控制量及其排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑鰷p。就汽車尾氣所排放的污染物而言，省會(huì)城市就可以比其他縣市的排放量大些，而縣市燃煤排放物的標(biāo)準(zhǔn)則可以低于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，從而使跨區(qū)域協(xié)調(diào)的益處顯于實(shí)際，通過(guò)第三方對(duì)全省的大氣污染物進(jìn)行協(xié)調(diào)。于此同時(shí)，區(qū)域內(nèi)部的氣象部門與環(huán)保部門也應(yīng)該很好的進(jìn)行協(xié)調(diào)。氣象部門應(yīng)將時(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)到的污染物通過(guò)聯(lián)網(wǎng)機(jī)制第一時(shí)間讓環(huán)保部門知曉，從而調(diào)整政策保護(hù)大氣。

［1］百度百科［EB/OL］.http：//baike.baidu.com/link？url＝DLNoNa86bmX04m－xWGrR4Avli9B－A14－zba15SGDnJe83ekdvWahTDTL5k 26nwcN.

［2］劉大為.區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控研究［D］.西安：西北大學(xué)，2011.

［3］王金南，寧淼，孫亞梅.區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的理論與方法分析［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，（5）.