加強民政資金財政監(jiān)督的實踐與思考

●劉秋蓉

民政專項資金是指中央下?lián)芎偷胤秸A(yù)算安排以及各級政府配套，專門用于保障困難群眾、優(yōu)撫對象、特殊群體等民政對象撫恤、救助、補助和民政公共服務(wù)設(shè)施項目建設(shè)的財政性資金。具體包括：救災(zāi)、撫恤、退役安置、城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、城鄉(xiāng)社會救濟、社會福利、社會捐贈資金、福彩公益金等具有專門用途的民政資金。加強對民政資金的監(jiān)管是財政監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。

近年來，在財政監(jiān)督檢查中，筆者發(fā)現(xiàn)一些地方民政部門鉆政策的空子，利用政策缺陷虛報、冒領(lǐng)、擠占民政專項資金，特別是虛報、冒領(lǐng)、擠占優(yōu)撫資金方面的問題較為普遍，違紀(jì)金額較大。其中主要表現(xiàn)形式有以下五個方面：一是虛報冒領(lǐng)、擠占民政專項資金；二是為了自身的利益，虛報套取專項資金；三是未按規(guī)定實行專款專賬核算,做到專款專用；四是會計核算不規(guī)范給違規(guī)違紀(jì)者提供可乘之機；五是發(fā)票內(nèi)容虛假或用假發(fā)票列支費用，導(dǎo)致國家稅收嚴(yán)重流失。上述問題的存在嚴(yán)重影響民政專項資金管理運行的安全性、規(guī)范性和有效性使用效益。本文將典型案例及違規(guī)做法歸納起來，供同行及相關(guān)部門參考。

一、違規(guī)的主要表現(xiàn)形式

（一）擠占挪用民政專項資金

如某民政部門，2013年度財政補助收入400萬元（向上級爭取的撫恤資金），事業(yè)收入47.45萬元，兩項收入共計447.45萬元；2013年市級部門下達(dá)的商品和服務(wù)支出預(yù)算數(shù)36.57萬元；經(jīng)查對，年終決算時，該部門商品和服務(wù)支出155.87萬元，資本性支出10.82萬元，兩項經(jīng)費支出共計166.69萬元；比2013年年初預(yù)算數(shù)36.57萬元多支出130.12萬元，多支出的商品和服務(wù)款項為擠占的向上級民政部門爭取來的撫恤資金。以上擠占民政專項資金事項，違背了國家惠民政策的初衷，浪費財政資金資源，也嚴(yán)重影響了專項資金的使用效益。

（二）為了自身的利益，虛報套取專項資金

監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，一些民政部門近幾年的專項資金發(fā)放中，沒有一例因自然死亡減少的人員，更沒有因自然死亡而減少的資金結(jié)余數(shù)；又如最低生活保障資金，這項工作是一項動態(tài)管理模式。檢查中，民政部門只登記增加人員，不登記減少人員（也有個別新增和減少對頂?shù)默F(xiàn)象），也沒有因減少人員結(jié)余的資金數(shù)；還有種類多，人數(shù)、資金量大的優(yōu)撫金更是如此。國家對優(yōu)撫金每年都有較大的增幅優(yōu)惠政策，可以按照逐級上報的人數(shù)審批，一些民政部門就利用國家的優(yōu)惠政策大做文章虛報冒領(lǐng)，然后，利用記賬混亂、發(fā)放不登記減員名單等手段渾水摸魚，截留專項資金，使國家的惠民政策成為極少數(shù)人吃喝招待、任意揮霍的擋箭牌。

（三）未按規(guī)定實行專款專賬核算，做到專款專用

民政資金管理是民政財務(wù)管理中最重要的一環(huán)，根據(jù)民政行政事業(yè)會計制度有關(guān)規(guī)定，民政部門的資金多數(shù)屬于財政資金的范疇，必須嚴(yán)格執(zhí)行計劃管理，堅持按計劃籌集、撥付和使用資金，并對其全過程實行有效監(jiān)督。一切預(yù)算內(nèi)外的收入、支出，必須按計劃、按預(yù)算安排分配和使用，民政系統(tǒng)內(nèi)的各項資金要在民政部門內(nèi)實行專款專用，合理使用，不準(zhǔn)任意擴大使用范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)。檢查中發(fā)現(xiàn)，一些民政部門未按規(guī)定實行專款專賬核算，未按要求做到專款專用，從而造成辦公經(jīng)費支出擠占專款資金，經(jīng)費與專款核算不清，結(jié)余的專項資金多用于經(jīng)費支出和超標(biāo)準(zhǔn)列支的招待費用、租車費用等項目。這些問題較為普遍，違紀(jì)金額也較大，值得相關(guān)部門重視。

（四）會計核算混亂給違規(guī)違紀(jì)提供了可乘之機

由于被查單位在財務(wù)管理上重視不夠，會計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提高。如：當(dāng)收到市級財政部門撥付資金時，一些部門不按照規(guī)定記入相應(yīng)的收入科目，而是主觀臆斷，有記入“財政補助收入”的，有記入“上級補助收入”的，還有記入“撥入專款”科目的，同類會計事項記賬方法五花八門。另外，在民政事業(yè)費支出時，只設(shè)優(yōu)撫金一個科目，未按照要求設(shè)置撫恤事業(yè)費、傷殘撫恤費、安置事業(yè)費等明細(xì)科目，把不同的會計事項記入一個會計科目，致使各類專項資金支出時相互串戶，特別是年末未發(fā)放完的資金更是“一鍋粥”，余額全部在“事業(yè)結(jié)余”科目，未按規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的結(jié)轉(zhuǎn)。甚至單位會計自己也核算不清楚本單位當(dāng)年的各項專項資金收支和結(jié)余數(shù)。這樣混亂的會計核算結(jié)果，直接給有意侵占財政資金者創(chuàng)造了有利條件。檢查發(fā)現(xiàn)，民政部門普遍存在擠占、截留資金問題，如：在對A、B、C 三鎮(zhèn)進(jìn)行檢查中，都不同程度存在擠占專款，截留資金（自然減員結(jié)余資金）的現(xiàn)象。這種利用虛報冒領(lǐng)、隱瞞、截留手段套取民政資金的現(xiàn)象，已成為民政部門的一種潛規(guī)則。這種潛規(guī)則甚至得到上一級有關(guān)部門的默認(rèn)。

（五）假發(fā)票或發(fā)票內(nèi)容虛假，導(dǎo)致國家稅收流失

監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，假發(fā)票問題比較嚴(yán)重。如：某民政單位檢查年度四筆會計業(yè)務(wù)，假發(fā)票金額就達(dá)104221元；另一民政單位取得假發(fā)票7 份，金額達(dá)15430元；其中經(jīng)營汽車維修、飲食服務(wù)、辦公用品行業(yè)假發(fā)票現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。其次，發(fā)票內(nèi)容失真，主要表現(xiàn)為發(fā)票金額大、沒有數(shù)量和單價、不附銷售貨物清單，發(fā)票只填寫總金額，商品名稱不填寫或只填寫食品、煙酒、辦公用品等含糊內(nèi)容。檢查中，被查單位會計對大額票的解釋很蒼白，但在調(diào)查落實時由于利益關(guān)系，出票的商家配合不夠，致使事實認(rèn)定難度加大。三是發(fā)票內(nèi)容與實際事實明顯不符，如：報銷清單上領(lǐng)導(dǎo)簽字為辦公用品，所附發(fā)票為服裝發(fā)票；報銷清單上為租車費用，所附發(fā)票為餐飲發(fā)票；報銷清單上為購買電器、開關(guān)，所附發(fā)票卻為建筑行業(yè)的涂料或裝修發(fā)票等，這些例子舉不勝舉。總之，假發(fā)票或發(fā)票內(nèi)容失真現(xiàn)象也是財政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的較為普遍的問題。隨著近年來政府不斷加大打擊假發(fā)票的力度，相信這種不良現(xiàn)象會逐步被遏制。但是發(fā)票內(nèi)容虛假問題也不容忽視，要進(jìn)一步加大查處力度，以保證財政資金的安全，切實發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、原因分析

（一）人員因素

單位領(lǐng)導(dǎo)專款專用意識不強，思想上對專項資金管理和使用不夠重視，把專項資金看成隨便可以靈活調(diào)動使用的自有資金，認(rèn)為擠占挪用專項資金的出發(fā)點是為單位的事業(yè)發(fā)展，為單位干部職工謀福利，沒有落入個人腰包，不算違紀(jì)。單位財務(wù)人員素質(zhì)不高，不熟悉財政財務(wù)規(guī)章制度以及各類專項資金管理規(guī)定，在工作中不能嚴(yán)格按章辦事，使每筆支出做到有撥付的時間、數(shù)額、去向、依據(jù)和簽批人、經(jīng)辦人等，以及資金分配研究的原始記錄和會議紀(jì)要、分配方案、撥付通知、發(fā)放登記等，按規(guī)定用途使用資金。

（二）經(jīng)濟驅(qū)使

客觀來看，由于縣域經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展相對緩慢，特別是縣級財政收入增長困難、財力大幅下降、收支難以平衡，導(dǎo)致對民政部門財政保障水平不高。民政部門現(xiàn)為財政差額撥款單位，辦公經(jīng)費嚴(yán)重不足。一些財政資金不能及時撥付到位，也給民政工作增加了一定難度。因此，向上級申報資金時弄虛作假、虛報冒領(lǐng)，當(dāng)“多爭取”的民政資金撥付到位時，將其作為結(jié)余資金和增量資金使用。從主觀看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對國家民政專項資金管理規(guī)定認(rèn)識模糊，重視不夠，不按規(guī)定辦事，心存僥幸。另一方面，縣（市）級特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的專項資金管理上存在漏洞，缺乏有效的監(jiān)督機制。無論從客觀還是主觀上看，他們都是以為“公”的名義向上級部門申請款項，實際上假公濟私，為了極少數(shù)人的利益，為局部的小團體利益對群眾的疾苦視而不見，對國家的惠民政策落實不力，做了損害群眾利益的事情。

（三）監(jiān)督薄弱

民政專項資金種類多，涉及面廣、數(shù)額較大，財政監(jiān)督部門力量有限，難以監(jiān)督到位；同時，處罰手段不強，多為調(diào)賬歸還原資金渠道和給予一些象征性罰款。因此，單位多存有僥幸心理，認(rèn)為財政部門查不過來、查不徹底，即使查到了，違規(guī)成本也就是調(diào)賬罰款，不妨礙部門利益。

三、對策與建議

針對上述民政專項資金使用管理方面存在的問題，筆者提出以下幾點建議。

（一）建立健全民政專項資金使用管理制度

1、專款專用。強化部門領(lǐng)導(dǎo)“專款專用”意識，所有民政資金必須納入財政專戶，做到專款專用、專賬核算，只能按指定用途和指定的對象發(fā)放，不能擅自改變用途，對于擠占挪用民政專項資金現(xiàn)象認(rèn)真進(jìn)行整改。

2、加強對日常賬務(wù)處理的管理。強化對發(fā)票等原始憑證、會計憑證的管理，即填制或取得的原始憑證、編制的會計憑證等的傳遞、審核程序要真實、有效、合法，明確會計憑證的保管人及其職責(zé)。

3、集體審批。所有民政專項資金分配由相關(guān)業(yè)務(wù)主管科室提出分配意見和依據(jù)，與計財部門會商，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體開會研究決定，并做好會議記錄備查。

4、公示透明。在發(fā)放救災(zāi)、低保等款物時要堅持民主評議、登記造冊、張榜公布、公開發(fā)放的程序，做到救助對象、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助時段、救助數(shù)量的公開，自覺接受社會監(jiān)督。同時，要設(shè)立民政專項資金管理專賬、建立救助款物發(fā)放臺賬和花名冊，以備核查。

（二）建立健全財政監(jiān)督檢查機制

在民政部門做好自查、聘請行風(fēng)社會監(jiān)督員的基礎(chǔ)上，財政部門應(yīng)加大對民政專項資金的專項檢查力度。

1 、擴大監(jiān)督檢查的覆蓋面。財政監(jiān)督部門每年要組織三至五次專項資金使用情況檢查，檢查面不小于下?lián)苜Y金總額的50%，專項資金種類做到“全覆蓋”，并將檢查情況及時向民政部門通報。

2、明確檢查內(nèi)容。資金分配是否科學(xué)民主，理由和依據(jù)是否合理；分配方案是否經(jīng)集體研究決定；資金發(fā)放方式是否社會化，使用是否安全有效；發(fā)放手續(xù)是否完備，賬款、賬表、賬冊、賬卡、賬物等是否相符；撫恤、救助、補助資金是否及時、準(zhǔn)確和足額發(fā)放；項目建設(shè)資金使用是否履行了招投標(biāo)手續(xù)，公益金資助項目是否設(shè)立了統(tǒng)一標(biāo)識；資金監(jiān)管制度是否健全，落實是否到位；財經(jīng)紀(jì)律、廉政規(guī)定是否落實。

3、加大對專款專用的檢查力度。監(jiān)督民政部門是否及時、足額支付民政專項資金，有無擠占、挪用和任意擴大或縮小支出范圍，民政專項資金支出是否做到專款專用、合理合法，制度是否健全、有效，資金是否安全、完整。

4、創(chuàng)新檢查方式。綜合運用自查與抽查、全面檢查與重點檢查、順查與倒查、明查與暗訪、核賬與核物相結(jié)合等多種方式,采取深入基層入戶核查、查看相關(guān)文件資料、財務(wù)憑證、賬表、名冊等多種形式，通過沿資金流向逐級順查，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問題，不斷改進(jìn)監(jiān)管辦法。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，要深入剖析，查找問題的癥結(jié)和根源，督促進(jìn)行整改，并從完善制度和健全機制上提出建議。

（三）加大監(jiān)督懲處力度

建立依法依規(guī)的懲處機制是資金監(jiān)管的重要保證。對檢查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的弄虛作假、截留、挪用、擠占民政專項資金等違反財經(jīng)法紀(jì)行為，嚴(yán)格按照《財政違法違紀(jì)行為處罰處分條例》給予處理、處罰，不姑息、不遷就，維護(hù)民政受惠群體的權(quán)益，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。對違規(guī)違紀(jì)者要進(jìn)行公開處理，起到“處理一個點，教育一大片”的效果。財政部門應(yīng)對民政部門結(jié)余資金管理情況進(jìn)行定期和不定期的追蹤檢查，單位在結(jié)余資金管理中有違規(guī)行為的，財政部門應(yīng)當(dāng)責(zé)成其進(jìn)行糾正，并可以通過調(diào)減部門預(yù)算等方式將結(jié)余資金收回。