專員辦工作轉型路徑思考

●蘇 輝/財政部駐河北專員辦監察專員

隨著經濟社會的不斷發展和財政改革的不斷深入，財政部駐各地財政監察專員辦事處（以下簡稱“專員辦”）工作作為財政管理的重要環節，同樣面臨新的機遇和挑戰。近年來，專員辦作為財政部職能在地方的延伸，在確保中央政策執行、維護財經秩序等方面發揮了重要作用，但也存在工作職能定位不清、與財政主體工作脫節、監管內容碎片化、方式方法創新滯后、信息不對稱等問題和困難，嚴重影響了專員辦工作效能的充分發揮和機構的自身發展，專員辦工作轉型勢在必行。結合專員辦工作轉型試點的實踐，河北專員辦對工作轉型進行了系統分析，對轉型試點的具體路徑進行了初步探討。

一、專員辦工作轉型的必要性

（一）工作轉型是財政工作內部控制完整性的需要

完成十八屆三中全會提出的財稅改革任務，做好各項財政工作，必須全面加強財政管理的基礎工作，健全制度和標準體系，進一步提高財政管理科學化、規范化、信息化水平，專員辦工作轉型是其中的重要組成部分。從財政工作的業務流程設計上來看，專員辦工作逐漸融入財政管理中心工作，不但使中央財政管理工作有效延伸到地方，更是財政內部控制的重要環節，對于財政業務完整性具有重要意義。有利于更好地保障財政預算資金使用的安全性、規范性、及時性和有效性，同時將廉政風險防控措施融入財政管理工作，完善財政工作的內部制衡機制。相對于審計監督，財政監督機構對財政政策的背景更清楚，對財政政策的影響更直接，監督的效率和效果更明顯。專員辦工作轉型，監管關口前移，可以更好地提高財政監督與審計監督的相容性，并與審計署、社會中介結構、內部監督和社會監督等形成完整監督體系。

（二）工作轉型是突破機構職能定位困局的需要

國家機構改革和職能轉變的總體設計對財政工作提出了新的要求，專員辦亟須通過工作轉型突破職能定位的困局。專員辦發展歷史較為曲折，職能定位一直在不斷發展變化。無論是其前身“國務院大檢查辦公室”，還是后來設在各省級財政廳的“中央企業財政駐廠員處”，均定位為通過開展財政檢查確保中央財政收入，主要職能是“保收入”。1998年，中編辦“三定”方案規定專員辦的主要職責為監督檢查地方有關部門和單位執行國家財稅方針政策、法律法規情況等7 項工作職責，監督檢查也逐漸成為專員辦的重要工作手段。近年來，專員辦的職能設計相比之前更加豐富和科學，逐步由側重事后檢查、外部監督模式向對財政政策執行和財政收支全方位監管模式進行轉變。但是隨著經濟形勢的發展和財政改革深入，專員辦面臨的職能定位困局愈發明顯，與財政主體工作脫節、融入財政管理緩慢，特別是事后監督檢查與審計工作交叉情況在一定范圍內客觀存在，制約專員辦自身發展。

（三）工作轉型是化解監管困境、提升工作質效的需要

專員辦融入財政管理，提升工作效能，要求必須通過工作轉型來破解監管“瓶頸”。在現行監管模式下，專員辦主要面臨以下監管難點：

1、授權不充分。專員辦作為派出機構，依照財政部相關業務司局的文件授權開展具體業務工作。由于缺乏統一的頂層設計，專員辦具體業務工作分散于各業務司局的眾多授權文件之中，造成業務工作碎片化，未形成整體工作體系。部分授權不充分、不明確，制約著專員辦工作有效開展。特別是財政部對開展部門預算、中央專項轉移支付資金事前審核、執行控制授權范圍較窄。很多專項轉移支付資金和絕大部分中央基層預算單位預算執行情況尚未明確納入專員辦監管范圍。

2、信息不對稱。在履行財政管理職能特別是開展各項日常監管過程中，信息不對稱是專員辦面臨最直接的難題。財政政策出臺背景、中央資金測算分配等情況不明確，不利于專員辦有針對性地開展監管。財稅信息數據系統尚未向專員辦開放，在預算收入、支出過程監管中，專員辦無法全面及時獲得監管數據，影響動態過程監控。由于信息化建設滯后，各項日常監管操作軟件配備不到位，專員辦對基層預算單位基礎監管數據、中央專項轉移支付資金撥付情況的收集、管理還主要依靠手工登記臺賬的方式，數據分析比對效率較低。

二、專員辦工作轉型的總體框架

專員辦工作轉型不只涉及專員辦工作的目標、方向、內容和方式的調整，更關系到整個財政管理體制、機制的改革和優化，是一項復雜的系統工程，需要統籌兼顧、量力而行、逐步推進。

（一）工作轉型的總體思路

專員辦作為財政監督的一線隊伍，可定位為財政部整體工作在地方的延伸，是財政管理的重要組成部分。轉型的重點是將專員辦工作嵌入財政部主體業務、介入預算執行控制的重要環節和關鍵節點、從事后檢查為主逐步向事前事中控制為主轉變，特別是建立嵌入業務流程的財政支出監督機制，突出對預算執行的過程控制。轉型后工作內容主要是“三位一體”的工作格局，即包括預算支出監管、預算收入監管、監督檢查三個方面。

（二）工作轉型的基本原則

專員辦轉型中要注意以下原則：一是堅持融入主體，把財政監督和專員辦工作轉型放到整個財政工作的改革中進行設計，注重其對于優化財政業務流程、完善財政內部控制的作用。二是堅持重點突出，明確專員辦在預算執行過程中的影響力，重點關注部門預算執行情況、中央專項轉移支付資金和中央重大項目的過程控制。三是堅持依法行政，優化頂層設計，嚴格按照財政部授權開展工作，在工作框架內開展試點工作，逐步、穩步推進。四是堅持量力而行，立足于當前的財政信息化和標準化水平，在專員辦現有能力基礎上，控制監管范圍和行政審批規模，注重監管質量和效率，及時總結經驗，不斷完善專員辦工作流程設計。

（三）工作轉型的前提條件

推進專員辦監管工作信息化，完善非現場監管平臺，解決信息不對稱的難題，是專員辦工作轉型的前提。財政管理信息一體化建設應包含專員辦業務工作端口，完善嵌入業務流程的財政支出等監督事項的信息化。應從以下兩個方面推進專員辦工作信息化建設：

1、依托國庫信息管理系統。專員辦融入財政管理、介入預算執行，首先要完善監管平臺，依托國庫支付管理系統盡快增加專員辦的專用接口，便于專員辦開展動態監管。一是共享中央專項轉移支付數據。在完善中央專項轉移支付國庫撥付管理系統的基礎上，將中央重大專項轉移支付對省級財政部門的撥付數據對專員辦進行共享。專員辦應及時了解地方財政部門二次分配情況。二是開展對中央預算單位網絡監控。積極拓展國庫動態監控系統布局，盡快與專員辦實現聯網。專員辦對中央基層預算單位預算指標、支付情況、銀行賬戶使用等即時信息進行監控。

2、加強監管軟件開發運用。結合專員辦工作特點，加強各類監管業務軟件的研發和完善，充分利用計算機網絡提高工作效率，提升信息化水平。一是完善日常監管軟件。完善、設計非稅收入、銀行賬戶、集中支付等日常監管工作軟件，充分利用計算機系統的稽核功能。特別是建議結合中央預算單位預、決算編制申報軟件，盡快設計與之兼容的綜合監管信息軟件，每年可以直接將中央基層預算單位的預、決算數據直接導入，便于專員辦開展非現場監管和數據分析。二是完善監督檢查軟件。各單位預算資產管理、會計核算的電算化管理水平越來越高，特別是上市公司、金融機構逐步實施集中核算，傳統檢查方式不能滿足工作要求。建議進一步完善監督檢查軟件，逐步實現電子化檢查和網絡化監管。

（四）工作轉型的重要保障

專員辦工作標準化建設是改變目前工作碎片化現狀的重要措施，是工作轉型的重要保障。

1、目標責任體系標準化。目前授權文件對專員辦工作職責界定比較宏觀，對各項工作實施的目標和結果缺乏標準化的要求，導致各地專員辦對同一事項、同一專員辦不同處室類似事項的工作成效存在差異。建議從預算支出監管、預算收入監管、監督檢查三個方面入手，進一步完善政策規定，明確專員辦的目標責任體系建設，重點強化常規性職能和重點工作事項的監管內容和監管要求，明確監管范圍、層級、方式方法。

2、工作流程體系標準化。建議財政部統一制定各項工作的監管辦法，專員辦進一步細化具體操作規程。建立崗位責任清晰、互相約束制衡、交叉審理的工作流程。針對具體業務特點，對工作任務內容、時限、方法等提出明確、具體要求。特別是科學界定各環節人員的崗位責任，盡最大可能量化工作目標，將自由裁量權影響降到最低。

3、考核評價體系標準化。考核評價體系標準化是工作全面標準化的基礎和保障。應針對專員辦的業務特點，建立統一考核評價體系，引導專員辦規范開展各項工作。建議由財政部監督檢查局牽頭制定考核辦法，選取制度建設、工作量、成果利用等特定數據作為因素，對專員辦的重點監管和內部管理工作進行考評，督促專員辦提升工作質效、強化內部管理。

三、開展工作轉型試點的重點內容

（一）重點介入關鍵環節，拓展綜合監管內涵

根據專員辦現有力量，暫不宜擴大預決算審查的試點范圍，首先將現有試點單位（以河北專員辦為例，明確授權開展預決算審核的中央基層單位為6家）的全過程預算監管做實、做細、做深，拓展試點工作的內涵，積累足夠的經驗后再擇機擴大范圍。

1、預算申報環節。一是深入開展“一上”預算審核。對試點基層預算單位的“一上”預算進行全面細化的審核，重點審核人員構成、資產規模、以前年度經營收入等影響預算資金分配因素和重大的項目支出，推動試點單位盡快實現真正的零基預算。二是實施“二上”預算備案制度。要求試點預算單位在向上級單位報送“二上”預算時，同時將“一下”批復和“二上”預算的有關資料（含電子版）抄送專員辦備案。專員辦對“一上”、“一下”、“二上”數據進行比對，發現異常數據，及時向財政部提請復核。從一定程度上形成對預算批復和中央一級預算單位二次分配預算的制約。

2、預算執行環節。一是擴大直接支付的項目范圍。建議財政部擴大直接支付的范圍，重點將試點預算單位的設備采購、工程和服務項目納入直接支付，由專員辦按現有制度和流程繼續做好國庫直接支付事項的審核工作。二是重點監控部分項目執行過程。重點對試點預算單位實施的國務院研究確定項目、跨年度支出項目、基本建設項目及一定金額如（500萬元）以上其他項目等四類項目支出預算執行進行動態監控，不定期開展實地監管。三是建立預算執行情況備案制度。要求各試點預算單位按季度向專員辦報送預算執行進度情況報表。專員辦通過信息系統和報表，對試點單位的上述項目實時動態監控，按照一定比例進行實地監管，核實項目進度與資金撥付是否配比，發現重大問題及時向財政部反饋。

3、決算審核環節。一是逐步推進決算審核。參照對“三會”派出機構決算審核的規定和流程，逐步擴大決算審核范圍，將其他試點單位（人民銀行、海關、商檢系統）納入決算審核范圍。重點關注“三公”經費、政府采購和重點項目支出。二是試行預算分析報告制度。從現有試點單位中選擇1-2 家具有代表性的單位開始試點，專員辦每年形成預算分析報告。從預算“二上二下”申報批復、預算執行、決算編制等環節，對其整個預算管理流程進行分析，并對特定的項目資金嘗試開展績效評價。

（二）重點介入部分項目，開展轉移支付監管試點

專員辦重點關注的應是財政部管理或會同其他中央部委共同分配下達的資金總額達到一定規模的專項轉移支付資金，主要應包括以下三類：一是單一項目執行單位（根據河北專員辦實踐經驗，項目執行單位是企業的應特別關注）的且不需地方配套的省級以上項目（市級以下的項目由地方財政負責監督）；二是部分國家重點扶持和關系國計民生的項目；三是基本建設項目。根據專員辦實際情況，建議現階段從第一類項目入手開始試點。

1、項目申報環節。在財政部會同有關部門對地方報送的專項轉移支付申請進行初審后，對于需要且適合實地審核的項目，交專員辦進行初步核實。專員辦對地方申請項目依據等基礎數據進行審核，并按財政部要求按時上報實地審核情況，為財政部批復項目資金提供參考。

2、項目執行環節。一是擴大直接支付范圍。建議財政部對上述第一類項目中的部分項目試點實施中央國庫直接支付，由專員辦按國庫直接支付審核規定和流程進行審核，實施全過程控制。二是建立項目執行情況備案制度。要求項目執行單位按季度報送項目執行情況報告和報表，專員辦及時登記項目執行情況臺賬，開展數據對比分析，實施動態監控，發現異常數據可即時介入，重大問題及時報告財政部。三是建立項目中期核查制度。建議財政部選擇2-3個重點項目特別是資金量較大、建設周期較長的項目開展試點，在項目資金支付或項目時間進度達到一定比例（如40%）后，由專員辦開展項目中期核查，并形成核查報告報財政部。

3、項目驗收環節。重大試點項目完成后，授權專員辦參與驗收評估，并撰寫預算資金使用情況分析報告，在完善相關指標的前提下，要求專員辦嘗試開展績效評價。

（三）參與財政政策制定，發揮橋梁紐帶作用

專員辦應充分發揮就地監管優勢，為財政部業務司局制定、修訂財政政策提供數據支持和案例參考，及時反饋財政政策執行情況。建議結合各地區的財政政策需求和執行情況，選取部分專員辦開展試點，逐步參與財政政策的制定、完善。

1、政策起草環節，參與事前調研。財政部各業務司局制定、出臺各項財政政策等規范性文件前，專員辦逐步參與相關財政政策的事前調研。建議由條法司牽頭，選取部分政策特別是涉及中央專項轉移支付資金管理方面的政策，由相關專員辦開展實地調研，為業務司局制定政策提供支撐。在政策征求意見階段，充分聽取相關專員辦的意見和建議。

2、政策試點環節，開展委托調研。在財政政策試點階段，相關業務司局可委托專員辦開展專題調研，為政策的修訂完善、全面推開提供支撐，提升政策制定的科學性。相關專員辦以實地核查、座談會、調查表等方式對試點情況進行專項調研，形成專題調查報告，如實反映情況，并提出完善政策的建議。

3、政策運行環節，完善雙向反饋。在財政政策全面推開階段，建議由監督檢查局牽頭，完善專員辦對政策執行情況即時反饋機制。專員辦應進一步強化監管與調研相結合，以請示、調查報告、工作信息等形式及時向財政部反饋政策執行情況。監督檢查局將會同業務司局，對專員辦反饋情況進行整理，并以政策解答、調研結果使用情況通報等形式向專員辦進行定期反饋。

四、促進工作轉型的具體措施

專員辦創新工作方式方法，完善監管工作機制，提升履職能力，既是工作轉型的內在要求，也是驅動工作轉型試點工作的動力。

（一）推動監管立體化，探索聯合監管機制

為解決人少事多和信息不對稱等難題，專員辦應積極探索聯合監管工作機制，并達到切實減輕監管服務單位負擔、避免重復監管的效果。專員辦應不斷拓寬工作渠道，加大與有關職能部門溝通協作力度，充分發揮各部門專業、技術、數據優勢，通過聯合發文、案件移送、聯席會議、信息共享、情況通報、業務培訓交流等多種方式，不斷推進監管資源共享，形成監管合力，提升綜合服務成效。專員辦還可以通過聯合發文、聯合審核等方式與地方財政及有關職能部門建立對中央專項轉移支付資金的聯合監管機制；通過“財稅庫銀橫向聯網系統”聯網、重點稅種監控等方式與地方財政、稅務、國庫、海關等部門建立收入聯合監管機制；通過聯合調查、信息數據交流等方式，與人民銀行、“三會”派出機構建立財政金融聯合監管機制等。如2013年8月，河北專員辦會同人民銀行、“三會”派出機構制定印發《建立河北金融監管協作機制的實施方案》，初步建立了金融聯合監管工作機制。

（二）推動服務常態化，強化主動服務機制

專員辦應主動加強與對口服務單位的溝通聯系，形成文件抄送、聯系人制度，堅持定期走訪、座談，及時了解各單位有關問題和服務要求，虛心聽取意見和建議，積極探索與對口服務單位就財稅政策執行開展聯合調研，及時向財政部反饋。在監管過程中發現問題的基礎上，專員辦還應深入分析問題產生的原因，重點關注內部控制等方面的“隱性”缺陷和漏洞，提出有針對性的意見和建議，幫助相關單位解決實際問題和困難。近年來，河北專員辦在監管過程中，重點關注了相關單位內部管理的薄弱環節，以下發管理建議書方式，幫助相關單位規范管理。僅2013年，河北專員辦就對7 家基層預算單位及有關企業分別下達了管理建議書，受到相關單位一致好評。

（三）推進監督集約化，發揮檢查傳統優勢

專員辦轉型試點過程中，為保障中央重大決策部署和財稅政策貫徹落實，參與預算執行過程控制，監督檢查仍將發揮重要作用，監督檢查質效必須得到提升。一是堅持查前調查機制。充分利用非現場平臺，科學選擇檢查對象；正式進點前開展實地調查，了解總體情況，開展報表對比分析，初步明確檢查方向和重點，制定有效的檢查實施方案。二是堅持質量控制機制。專員辦應加強對檢查過程的質量控制，堅持依法行政，確保取證完整性；堅持總結周報制度，及時梳理總結工作方法，明確工作方向，及時調整工作思路，突出工作重點。三是堅持定期回訪機制。專員辦應不斷強化追蹤問效，定期調查了解相關單位落實整改要求的實際情況和完善內部管理的具體措施，維護處理決定的嚴肅性，確保工作成效。