基層人大監督權實施者現狀研究

余計靈

監督權是人民代表大會制度重要權力之一，是人民代表大會制度能否有效實施的重要保障，具有極其重要的地位。改革開放以來，全國各級人大在黨的領導和支持下，在對“一府兩院”的監督方面做了大量的工作，也取得了一定的成效。但是，作為一種最高權威的監督，人大監督在許多方面仍顯得力不從心，這種現象在基層人大尤為明顯。通過深入人大監督的實踐現場，參考人大工作者對于監督的實踐經驗的總結，對人大監督的現狀有了深刻的認識。本文想通過展開對人大監督實施者自身主、客觀因素的研究來探討如何改善和加強基層人大的監督能力。

一、基層人大代表和常委會組成人員選舉產生的現狀分析

人大代表是國家權力機關組成人員，代表人民的利益和意志。我國的選舉法規定，縣、鄉兩級人大代表由選民直接選舉產生，縣級以上人大代表由間接選舉產生。我國的縣級以上人大的常委會組成人員從本級人大代表當中選舉產生。用現代政治學的觀點來分析，代表性是人民代表機關的根本屬性。人民代表只有具有代表性，才能保障自身的民主性質。只有人民代表具有代表性，整個政權體系才具有民主根基。人民代表要具備代表性，必須通過兩種程序，其一為選舉；其二為代表與選民的日常性溝通。選舉是一種具有公認規則的程序形式，其實質是人民主權的寄存過程。要通過選舉而實現人民主權，選舉過程就必須是自由競爭的。只有在自由競爭的選舉過程中，選民才能發現并選擇他們最滿意的代表及候選人。只有通過代表與選民的日常性溝通才能上傳民意，接受選民的監督。人民代表人民選，只有由人民選出的代表才能珍惜作為代表的權利。

然而在我國縣級以及縣級以下人大代表直接選舉中代表產生的競爭性不足。在代表候選人的提名、協商、介紹過程中存在三個薄弱環節，一是代表候選人通常不需報名參選；二是代表候選人被限制報名參選；三是代表候選人通常不能競選。這種狀況正如著名憲法學家蔡定劍所說：“選舉制度沒有真正的體現民意，有一些計劃安排的成分。”在直接選舉的實踐中一直存在以官方或執政黨的介紹為主。所以只要是安排出來的所謂人大代表，都很難代表真正的民意，同樣選民也很難對這樣產生的人大代表的代表行為做出有效的監督。

基層人大常委會組成人員是我們基層人大工作的領導集體。肩負著組織和領導人大代表開展各種各樣的人大工作活動的重要職責，同時也是我們人大監督的主導力量。人大常委會組成人員從代表中選舉產生，然而人大代表的選舉尚且充滿了計劃安排的色彩，那人大常委會組成人員選舉中的組織安排性就更強了。在我所在的地區，全部人大常委會組成人員39名，絕大部分組成人員的提名來自于組織安排，只有1名人大副主任和1名委員提名來自于代表提名。但是，就是這樣2名來自于代表提名的常委會組成人員，經過仔細分析也不難知道不過是組織采用代表提名方式安排的。我們常委會組成人員的選舉辦法如此違背選舉的原來本意，其結果不僅缺乏了當選人員的正當性，在實質上也造成了基層常委會組成人員與基層代表和基層選民的日常性溝通失去了前提保障，使組成人員不了解基層選民，不能根據基層選民的真實意愿和要求來正確行使作為人大常委會組成人員的各項職權。由于缺乏溝通，組成人員的工作表現基層選民也不能很好的及時了解，造成難以對組成人員的工作表現進行監督。

二、基層人大代表和常委會組成人員結構問題的現狀分析

長期以來，由上級選舉委員會預定“代表結構”是全國通行的慣例，即人為造成目前人大代表結構上普遍存在的“三多三少”的現象和“兩多兩少”的趨勢：黨員代表多，非黨員代表少；干部代表多，工農代表少；黨政領導干部多，一般干部少。富裕階層越來越多，社會弱勢群體越來越少；經營管理者越來越多，普通職工越來越少。人大代表的這種結構狀況已經直接影響到監督權的有效落實和社情民意的反映。

人大代表中領導干部、官員太多是我國基層人大的一個不爭的事實。太多的人大代表來自政府官員，一是擠占了農民、工人和其他各階層的代表名額，群眾很難在身邊找到與之“同呼吸、共命運”的人民代表，嚴重影響了他們對人大代表這一光榮稱謂的信心；二是官員代表一多，會把官場上的職位觀念帶進人大會上，使人大代表本身的地位難以平等，嚴重影響其他代表的參政、議政和監督熱情；三是官員代表往往囿于身份，不可能做到知無不言、言無不盡，不能真正將各個階層群眾的心聲和利益訴求反映上來；四是“監督者”和“被監督者”身份集于一身，容易造成角色沖突，使官員代表很難對“一府兩院”提出建議、批評或意見，陷入“監督不能”的制度困境。

三、基層人大代表和常委會組成人員思想的現狀分析

人大代表既要擁護黨的基本路線，具有參與管理國家和社會事務的能力，同時又要敢于為民執言，通過聯系群眾，及時地把群眾要求反映上去，實現人大代表的基本職能。作為人大代表還應當在主觀思想上具有高度的政治參與熱情，這樣才能認真履行好自己的代表職責。然而，在現實中，我們看到的大部分人大代表離這些基本要求的差距仍然較大。

我國的基層人大代表的主體意識還很薄弱。對代表工作的認識，只是停留在每年參加一次人代會議和極少的視察活動上。不少代表把代表看作榮譽，沒有認識到代表是一種職務；一些代表參加會議不發言，參加活動缺席不請假，在日常生活或者工作中也不聯系群眾，不去了解情況，只想享受待遇，不想履行職責。這些代表的存在不僅影響了人大工作的開展，同時也損害了人大的國家權力機關的形象。

四、基層人大代表和常委會組成人員素質的現狀分析

代表要在人代會期間和閉會期間履行職責，這就要求當選的人大代表具備一定的代表素質。目前我國的基層人大中部分人大代表的政治素質、法律素質、業務素質以及議政決策水平確實不高，很不適應新形勢和新任務的要求。會議期間，綜合性的、涉及全局性的代表議案和書面意見，所占的比例還不太高。一些代表書面意見只是提出問題，沒有提出解決問題的建議對策或無操作性；一些代表的書面意見還是停留在一座橋或一條路上，以及僅僅涉及本地區和本單位的范圍內；部分代表的議案還帶有私心雜念；部分代表還沒有全面正確掌握議案的條件，片面地認為十人以上簽名能引起重視，總能得到解決。閉會期間代表向區人大常委會辦事機構送達代表書面意見的，還寥寥無幾。體現在現實工作中就是有代表之名而無履行代表職務之實，對工作不負責任，缺乏事業心和責任感，不會監督，不愿監督，也不敢監督，個別代表甚至出現違法犯罪的現象。

基層人大常委會機關及其內設機構是否合理配置直接關系著監督的質量和效率。目前基層黨委在人大干部配備問題上，僅局限于解決部分大齡領導干部待遇著想，把人大常委會機關作為一些領導干部臨近退休前的最后“一站”，不對人大機關干部進行老、中、青合理配置；不從所配干部的理論功底、創新意識和辦事效率等方面多方位考慮，而是把年紀偏大的、文化程度偏低的、工作上已心灰意冷的往人大常委會機關“塞”。人大干部的雙向交流也存在一些問題，不管是年長的，或是年輕的，只要進入人大機關，就很難交流出去，可謂“一入人大深似?！?。新鮮血液少，干部隊伍缺少生機和活力，工作積極性、主動性不高，致使人大監督工作消極、被動。

五、基層人大代表和常委會組成人員監督環境的現狀分析

我國的基層人大的監督工作長期以來總是面臨著各種困難的考驗，基層人大的監督工作順利開展還需要克服許多環境因素的影響。

人大工作自上而下不成體系，沒有自身的干部人事制度、工作操作制度和經費保障制度。一是干部管理體制不順。人大系統干部除受黨的監督管理外，還在一些行為規范、干部培訓及工資、醫療保障等方面須接受行政機關監察、審計、人事勞動、醫療衛生等部門的監督管理。人大干部涉及個人利益的一些問題，還得看行政機關的“臉色”行事。基層人大代表和常委會組成人員及內設機構干部，大都是本籍人士，可能其子女或其他親屬在“一府兩院”部門工作，雖然人大及其常委會決定問題或行使監督權采取的是“合議制”，但由擔心自己和親屬被網絡罪名而遭打擊迫害或在工作中被故意為難，因而心存余悸，不敢監督。二是人大工作經費難以保障。我們知道，基層人大的工作經費直接受控于政府財政。在現實中，政府財政預算一般只安排人大機關的人員工資和少量的辦公經費，人代會經費，資金相當拮據。而人大要想開展其他工作如基層人大每年組織開展的視察調查、執法檢查、述職評議、代表活動等活動都需要向政府申請經費。同樣的，人大監督工作的開展也要依賴于政府的經費支持，形成了監督主體服從客體的現象，這樣的相互制約情形必然導致人大監督工作始終挺不起腰板。

六、建議和措施

根據以上人大監督實施者自身主觀和客觀原因的逐項分析，理順思路，找出重點，對于如何有針對性地加強基層人大的監督工作提出如下建議和措施。

1.進一步加強關于人大制度法律法規、優秀人大代表事跡的宣傳，以營造濃厚的社會氛圍，對于提高基層人大法律地位，提高基層人大代表歷史使命感，增強他們依法行使權利、履行義務的自覺性、積極性和主動性，十分重要。

2.推行基層民主，用普遍、平等、民主、公正和自由等選舉原則保護公民參與政治生活的積極性。允許一切有被選舉權的公民參與競選縣人大代表。要多中選好，好中選優，從根本上解決代表的“先天性營養不良”的問題。

3.通過建立代表與選民的互動述職監督制度，讓選民把上一屆人大代表中履職積極、發揮作用好的代表，繼續作為代表候選人進行推薦。將不稱職、不能履行代表職責的代表予以撤換。在適度考慮代表結構的同時，更要注重代表的素質和代表的專業知識，充分發揮代表專業知識的優勢和代表資源的利用。真正做到人大代表的廣泛性、代表性和先進性的統一。

4.要加強人大自身建設，完善機構設置。首先要理順好人大與黨委、人大與“一府兩院”的關系。二是地方黨委在配備人大機關干部時，要從文化層次、年齡結構及個人能力等多方面考慮，采用上下級人大常委會機關干部雙向交流的方式，加強對人大干部素質培養，建立一支有一定理論功底，有較強的創新意識、較強的工作責任心和較高的辦事效率的人大干部隊伍。三是人大及其常委會工作所需經費，實行“轉移支付”，即從下級財政收入中，規定上繳數額，由上一級人民政府把下級人大及其常委會所需經費納入預算。避免人大監督工作受到同級人民政府經費方面的制約。四是撤并人大常委會機關職能重疊的工作機構，設立類似人民政府審計、監察部門配備專門人員，具有專門職責的工作機構，確保人大監督權的有效行使。

5.完善現行監督手段和措施，健全人大監督運用機制，拓寬監督渠道。

[1]基層人大內部資料.

[2]蔡定劍.中國選舉狀況的報告[M].法律出版社，2002.

[3]蔣勁松.全國人大常委會的代表性探討[J].中國政法大學學報，2004，6.

[4]http：//npc.people.com.cn/中國人大新聞.

[5]http：//www.china.com/zh_cn/中華網.