江蘇省城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求與供給研究

單 奕

單奕/鐘山職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，碩士/(江蘇南京210049)。

一、江蘇省社區(qū)居家養(yǎng)老現(xiàn)狀

1999年，我國正式進(jìn)入老齡社會(huì)。江蘇省的老齡化程度更加嚴(yán)峻，2011年底，全省60歲以上的老年人口增至1300多萬，占戶籍人口總數(shù)17.4%，其中80歲以上的高齡老年人口達(dá)211.8萬多，占老年人口總數(shù)的16.3%。巨大的養(yǎng)老壓力下，城市居家養(yǎng)老受到了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。

全國老齡委辦公室將居家養(yǎng)老服務(wù)定義為：政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等服務(wù)的形式。敬乂嘉和陳若靜的居家養(yǎng)老定義中則更多強(qiáng)調(diào)了社會(huì)化運(yùn)作，指政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，通過建立專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)，為在家居住的老年人提供生活照料、家政、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等服務(wù)，其基本運(yùn)作方式是在社區(qū)創(chuàng)辦老年人服務(wù)中心或服務(wù)站，提供定點(diǎn)和流動(dòng)的服務(wù)。

學(xué)者對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了闡述。何榮指出，居家養(yǎng)老將家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老結(jié)合在一起，既能承擔(dān)起家庭養(yǎng)老弱化之后老年人的贍養(yǎng)問題，又能克服社會(huì)養(yǎng)老價(jià)格昂貴、關(guān)懷體系僵硬的不足，融合了家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)，有極大的優(yōu)越性。羅楠和張永春指出，居家養(yǎng)老通過正式和非正式的資源構(gòu)建了為老人服務(wù)的社會(huì)支持網(wǎng)，服務(wù)理念順應(yīng)了中國傳統(tǒng)“倫理性”的儒家思想，通過將老人嵌入社區(qū)，利用社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)“居家照顧”，同時(shí)符合目前老齡化、高齡化、空巢化的急劇增長的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)需求。

隨著民政部等多部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》文件，居家養(yǎng)老服務(wù)在全國范圍內(nèi)推廣開來。江蘇省在城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面的探索相對(duì)較早。2007年，江蘇省出臺(tái)了《江蘇省關(guān)于印發(fā)江蘇省老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃的通知》，在2011年江蘇省民政事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃中更是明確將標(biāo)準(zhǔn)化居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）覆蓋率作為一項(xiàng)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展指標(biāo)來抓，提出建立政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度。對(duì)符合條件的高齡、獨(dú)居、失能半失能困難老年人經(jīng)過評(píng)估，采取政府購買服務(wù)方式，為他們?nèi)胱○B(yǎng)老機(jī)構(gòu)、接受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)或者簽約委托親友、鄰里服務(wù)提供支持。

南京市走到了全省養(yǎng)老服務(wù)的最前列，尤以鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式為典型。鼓樓區(qū)“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”采取民間組織運(yùn)作，立足于創(chuàng)建長效、高效的養(yǎng)老機(jī)制，得到了國內(nèi)外的好評(píng)。2013年，南京市民政局發(fā)布《南京市老年人能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，將居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容界定為助餐、助浴、助潔、助醫(yī)、助急、精神慰藉、家政預(yù)約、健康咨詢（生理，心理和營養(yǎng)）、法律咨詢、文化娛樂、代辦服務(wù)（代購、代領(lǐng)、代繳）等11項(xiàng)服務(wù)。

省政府以政策文件的形式明確建立政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度?！妒≌P(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)完善養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)施意見》規(guī)定，從2014年起，各地要建立政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度，采用發(fā)放服務(wù)券等形式，為城鄉(xiāng)低保對(duì)象等經(jīng)濟(jì)困難的失能、高齡老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、接受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供無償或低收費(fèi)的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)。這一文件確立了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐、以社區(qū)養(yǎng)老為依托的多元化養(yǎng)老格局。

江蘇省財(cái)政對(duì)養(yǎng)老體系建設(shè)提供了資金保證。2013年省財(cái)政預(yù)算安排社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金4.3億元，資金投入包括，一是對(duì)符合條件的敬老院給予一定補(bǔ)助；二是對(duì)新建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)給予1-15萬元的補(bǔ)助；三是加快護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，省級(jí)財(cái)政對(duì)符合條件的護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新建、改建護(hù)理型床位，按照每張床位0.3-3萬元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。

二、江蘇省社區(qū)居家養(yǎng)老存在的問題

江蘇省居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐和探索既表現(xiàn)出了普遍的居家養(yǎng)老問題，也表現(xiàn)出了一些獨(dú)特的問題。這些問題體現(xiàn)在居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容空泛、服務(wù)質(zhì)量相對(duì)不高；社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相對(duì)落后；居家養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)有待提高等幾個(gè)方面。

1.居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容空泛，服務(wù)質(zhì)量不高。第一，老年人精神慰藉服務(wù)缺失，心理健康服務(wù)不到位。當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)多注重物質(zhì)層面以保障老年人的生理需求，助餐、助浴、助潔、助醫(yī)、助急等服務(wù)較好，但是健康咨詢（生理，心理和營養(yǎng)）、文化娛樂等精神層面的需求得不到較好的保障。第二，居家養(yǎng)老服務(wù)以供給為主，缺乏對(duì)需求人群的廣泛覆蓋。當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)的供給以問題為導(dǎo)向，只有在老年人發(fā)出求助時(shí)才會(huì)提供援助服務(wù)，這些援助往往是事后的，缺乏以需求為導(dǎo)向的預(yù)防服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該以增強(qiáng)老年人的自我服務(wù)能力來預(yù)防問題的突發(fā)。

2.居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合相對(duì)較差。老年人的養(yǎng)老需求是多元化的。李晉指出，我國城市老年人對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要需求包括健康醫(yī)療、生活照料和精神慰藉與社會(huì)參與。多元化的需求需要多元化的服務(wù)，多元化的服務(wù)內(nèi)容需由很多的社會(huì)組織來提供，而提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織管理尚處于起步階段，各類社會(huì)組織資源整合較為欠缺，社區(qū)居民能夠獲得的服務(wù)內(nèi)容單一，無法滿足老年人的多項(xiàng)需求。社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合角色相對(duì)較弱，養(yǎng)老服務(wù)仍然是以老年人尋求服務(wù)為主，資源整合也是由老年人及其家庭完成的，因此老年人享受到的養(yǎng)老服務(wù)有限。

3.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相對(duì)落后。盡管南京市已經(jīng)出臺(tái)了《南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)(試行)》和《南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，但是，這兩個(gè)政策是否能夠覆蓋南京市所有的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織，以此來規(guī)范和指導(dǎo)社區(qū)居家養(yǎng)老尚不得而知，而且兩個(gè)政策文本尚處于試行階段，需要在實(shí)踐中不斷修正。

居家養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和組織評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)只在少數(shù)幾個(gè)蘇南城市出臺(tái)，各地、市的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和組織評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，這必然會(huì)導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)的差異，而居家養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)公共服務(wù)，應(yīng)該盡量地保證其公平性。居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相對(duì)落后已不能滿足當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)的推行，而且地區(qū)差異必然會(huì)影響社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公平性。

4.居家養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)有待提高。居家養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍直接決定著居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。居家養(yǎng)老服務(wù)人員按照工作內(nèi)容分為兩類：生理健康維護(hù)人員和心理健康服務(wù)人員。

5.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理體系尚不健全。居家養(yǎng)老服務(wù)在全國進(jìn)行了近8年，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理體系建設(shè)仍然在不斷完善當(dāng)中。各級(jí)政策文本規(guī)定，各地政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的管理和監(jiān)督，建立相應(yīng)工作機(jī)制。雖然不少的區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）建立了居家養(yǎng)老服務(wù)中心、站點(diǎn)，但是從事居家養(yǎng)老服務(wù)的管理人員仍依附于各級(jí)政府機(jī)構(gòu)或社區(qū)（村），甚至居家養(yǎng)老服務(wù)中心或站點(diǎn)并未設(shè)置專人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行專門管理，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理體系仍然需要不斷改善。

三、對(duì)改善居家養(yǎng)老服務(wù)的建議

1.提高居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，重視心理健康服務(wù)。提高居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量是保障老年人身心健康的必然要求，是和諧社會(huì)建設(shè)的微觀體現(xiàn)。首先，要重視老年人的精神慰藉等心理健康服務(wù)，滿足老年人的心理健康需要是提高居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)，只有不斷豐富居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面，才能更好地保障老年人的身心健康。其次，要增強(qiáng)老年人的自我服務(wù)能力。居家養(yǎng)老服務(wù)并不能只是以問題為導(dǎo)向，服務(wù)中要加強(qiáng)預(yù)防意識(shí)，以增強(qiáng)老年人的身心健康來減少養(yǎng)老資源的浪費(fèi)。只有不斷提高老年人身心健康，才能更好地提高老年人預(yù)防疾病，減少相關(guān)問題的突發(fā)。

2.增強(qiáng)老年人的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合。居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)之一就是在社區(qū)內(nèi)接受照顧，這就需要不斷增強(qiáng)老年人的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)以滿足老年人的養(yǎng)老需求。老年人的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)包括政府、社區(qū)、民間組織、家庭、志愿者等，廣泛利用這些網(wǎng)絡(luò)資源能夠更好地保障老年人的生活。

3.加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和質(zhì)量評(píng)估。只要不斷加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，才能更好地對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和管理，以共同的標(biāo)準(zhǔn)來約束和指導(dǎo)社會(huì)組織，完善政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)制度。在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中也可以嘗試以社區(qū)投票的方式來選擇社會(huì)組織，保證提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織能夠更加切實(shí)地為社區(qū)內(nèi)的老年人提供優(yōu)質(zhì)的居家養(yǎng)老服務(wù)。

4.大力推進(jìn)社會(huì)工作參與居家養(yǎng)老服務(wù)，加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。社會(huì)工作是專業(yè)的福利實(shí)務(wù)。在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域推廣社會(huì)工作服務(wù)，不僅可以因地制宜地利用和整合社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老資源，而且可以對(duì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行及時(shí)有效的反饋。社區(qū)社會(huì)工作以及老年社會(huì)工作等相關(guān)領(lǐng)域均可以針對(duì)不同的老年群體提供養(yǎng)老服務(wù)。社會(huì)工作既講求社區(qū)資源整合，又講求專業(yè)工作技巧。社會(huì)工作領(lǐng)域常用的個(gè)案工作、小組工作和社區(qū)工作方法可以為老年人提供多樣化的居家養(yǎng)老服務(wù)。

5.不斷加強(qiáng)和完善居家養(yǎng)老服務(wù)管理體系建設(shè)。這是構(gòu)建公共服務(wù)管理體系的需要，要不斷完善養(yǎng)老服務(wù)市場供需信息，完善監(jiān)督和信息反饋機(jī)制和保障養(yǎng)老資源使用公平、公正、公開。只有不斷地推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)管理體系的完善，才能更好地為社區(qū)老年人提高更好地居家養(yǎng)老服務(wù)，并在居家養(yǎng)老服務(wù)中建立良好的服務(wù)監(jiān)督和管理的有效機(jī)制以保障居家養(yǎng)老服務(wù)的良性運(yùn)行。

[1] 全國老齡委辦公室等.關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見[Z].2008-01-29.

[2] 敬乂嘉，陳若靜.從協(xié)作角度看我國居家養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展與管理創(chuàng)新[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009（5）：133-140.

[3] 何榮.居家養(yǎng)老是我區(qū)城鎮(zhèn)養(yǎng)老的最佳模式選擇[J].新疆社科論壇，2005(6)：63.

[4] 羅楠，張永春.居家養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)和政府財(cái)政支持優(yōu)化方案研究——以西安市為分析樣本[J].福建論壇·人文社會(huì)科學(xué)版，2012（5）：179.