民辦社會工作服務機構參與社區治理的困境研究——基于對南京參與現狀的調查

孫 華

孫華/南京城市職業學院社會管理系講師，碩士（江蘇南京210038）。

民辦社會工作服務機構（以下簡稱“民辦社工機構”）的概念最早出現在2009年《民政部關于促進民辦社會工作機構發展的通知》中，它屬于社會組織的一種，性質是民辦非企業單位，具有非營利性、公益性、專業性等特征，在社會工作領域發揮著日益重要的作用。目前國內關于社會組織參與社區治理的研究成果很多，但對民辦社工機構參與社區治理的研究尚處于初級階段。因此，筆者選擇對民辦社工機構作為研究對象，希望以南京民辦社工機構參與社區治理的困境為個案，分析研究如何加強民辦社工機構的能力建設，以突破社區治理障礙，真正發揮出應有的作用。

一、民辦社會工作服務機構參與社區治理的理論依據

（一）多中心治理理論

多中心治理簡單來說是指由政府、市場、社會組織、公民個人等構成的多元主體為了實現公共利益的最大化，通過合作、協商、談判等多種手段共同參與公共事務和公共問題的解決過程?！岸嘀行摹币馕吨卫淼闹黧w不是單一而是多元的，即在公共物品生產、公共服務提供和公共事務處理方面存在著多個供給主體，政府或市場不再是唯一的提供者。隨著經濟的發展，社區居民生活水平不斷提高，對社區公共服務的需求愈加多元化，因此，社區公共產品必需要由不同的供應主體來提供，或者由不同供應主體合作提供，作為社區治理主體的民辦社工機構，自然應當成為社區治理的中心之一。

（二）公民社會

公民社會又稱市民社會，源自于英文“Civil Society”，主要是指在介于政府和市場之外的公共領域，其主體是公民和各種各樣的社會組織或民間組織。公民社會的核心是國家與社會的關系，因此，公民社會理論實質上就是國家與社會關系理論的扼要概括。公民社會是社區治理的基礎，從某種意義上來講，治理實際上是政府職能的讓渡與回歸，治理的過程就是政府職能社會化的過程。社區作為社會管理的基層單位，是公民社會的具體表現形態，由社區居民和各種社區組織組成?？梢哉f，依法處理好政府與社區的關系，培育發展各種公民參與的組織載體，構建國家—市場—公民組織的三元治理結構，滿足社區成員的多元化需求，正是社區治理的本質。

（三）NGO理論

NGO是對非營利組織、非政府組織、第三部門的統稱，它是指介于公共部門和私人部分之間的領域。NGO的興起正是市場失靈、政府失敗的產物。在我國，NGO俗稱社會組織，它一般包括依照國家法律、行政法規登記的社會團體、基金會、民辦非企業單位。自十七大之后，我國正式用社會組織的稱呼替代了民間組織。隨著我國社區管理體制的改革，NGO參與社區治理是必然的事。社區治理的重要內容就是向社區居民提供優質的公共產品和公共服務。要實現這一目標，僅僅依靠居民委員會、業主委員會和物業管理公司是不夠的。社會組織具有滿足不同主體需求的特點與功能，當下，應以社區居民需求為導向，大力發展社會組織，尤其是民辦社工機構。

（四）資源依賴理論

資源依賴理論有兩個核心概念：一是組織的外在限制，即組織會對外在環境中掌握著重要資源的組織的需求做出回應；二是外部依賴，組織的管理人員為了確保組織的存在與延續，要盡可能地管理組織對外在環境的依賴情況。如果可能的話，就從外在限制中得到盡可能多的自主性與自由度。資源依賴理論的一個重要特點是依賴可以是相互的。民辦社工機構內部資源是有限的，需要整合政府、市場、社會等多方面資源，比如政策、資金、物質、技術等獲得發展。也就是說，政府要為民辦社工機構的培育發展提供政策、制度、法律等方面支持，促進社會工作本土化發展，同時，民辦社工機構能提供多樣化的公共服務產品，夠彌補政府失靈，政府也離不開民辦社工機構的支持。

二、南京民辦社工機構參與社區治理的現實困境

就我國而言，民辦社工機構參與社區治理主要是指民辦社工機構在社區的發展以及提供社區公共服務。截至目前，南京社會組織總量已達3萬家，總數位居全國副省級城市之首，但民辦社工機構和社會工作實務整體發展則比較滯后，在參與社區治理中存在諸多困境。

（一）治理理念困境：對民辦社工機構認識不清，民主治理理念缺乏

治理理念是指在民辦社工機構參與社區治理中所秉持的基本看法和觀點。在我國，公民社會尚未生成，民辦社工機構的發展主要依靠自上而下的政府推動，社區治理的深入進行也只能依靠政府政策來推動，而政策又是政府理念和認識的產物，先進的政府治理理念會推動民辦社工機構在社區的發展，反之則亦然。在南京，人們由于受長期政府管理理念的影響，對于自我需求的實現依賴于政府的提供，很少通過自身的治理來實現，參與意識較差；政府由于對民辦社工機構的定義、地位和作用存在認識不清，對民辦社工機構參與社區治理的重要性也認識不足，民主治理理念缺乏。這些認識問題成了民辦社工機構在社區發展的障礙，使得政府支持民辦社工機構參與社區治理的配套政策和制度得不到很好的研究和制定，民辦社工機構發展空間不足。

（二）政策、制度困境：政策文件、法律制度不健全，民辦社工機構發育不良

任何組織都只能生存于一定的制度空間之中，它構成了組織生存與發展的宏觀環境并決定了組織的生存方式，社會組織必然要受現行制度的約束，要遵循現行制度所設定的游戲規則和行為規范，符合現行制度的種種要求。民辦社工機構也不例外。早在2009年10月，民政部就發布了《民政部關于促進民辦社會工作機構發展的通知》，之后各個省市相繼出臺了相關的地方性文件，但是迄今為止，江蘇、南京還沒有一部專門的關于民辦社工機構培育發展的政策文件出臺。另外，在民辦社工機構發展的相關配套制度上，如稅收制度、政府購買制度、社工的激勵保障制度、社會組織登記管理制度等還存在空白和諸多不完善的地方。由于制度的缺失和不健全，南京民辦社工機構一開始就發育不良，很難有快速的發展。

（三）治理體制困境：社區治理體制改革滯后，對社區治理體制嵌入程度較淺

目前一些地方形成了各具特色的社區黨建和社區建設模式，比如“鹽田模式”“江漢模式”“上海模式”“北京模式”“成都模式”等。南京建鄴區探索出了“委—居—站—辦”的“建鄴模式”，并于2011年開始向南京各區推廣。但南京的社區治理仍屬于政府主導型治理模式，多元主體的社區治理體制還沒有形成，民辦社工機構對社區治理體制的嵌入程度還比較淺。一是政府在社區的職能還沒有全部退出，居委會仍舊承擔了較多的行政化職能，居委會的自治功能還沒有回歸；二是社區管理服務站與民辦社工機構的職能邊界模糊不清。目前沒有文件規定民辦社工機構參與社區治理的具體活動范圍在哪里，它的具體職責有些什么；三是民辦社工機構的社區參與機制尚未構建起來。由于以上體制上的缺陷，民辦社工機構參與社區治理在具體運作機制上不能很好地銜接，秩序較為混亂。

（四）自身發展困境：規模小、資金缺乏、專業人才不足、整體實力較弱

目前南京有50家民辦社工機構，這些機構的規模普遍比較小。專職社工一般在2-10人，辦公場所從幾平方米到幾十平方米，注冊資金多在10萬元以下，而且大多數機構沒有規范的制度和章程。這些民辦社工機構最突出的問題是資金缺乏，大多數機構把申請政府的公益創投項目作為其獲得資金的唯一渠道，在資金上過度依賴政府，缺乏對社會資源的整合意識與能力。另外，由于資金的缺乏，機構難以吸引到優秀的專業人才加入。目前南京市民政系統有近1.5萬名專職社工，而民辦社工服務機構中不過200多人，獲得國家社會工作者職業資格證書的僅為幾十人。而且由于薪酬待遇偏低、職業發展路徑缺乏等因素，每年還會流失掉一部分大學生社工。規模小、資金缺乏、專業人才不足，草根的民辦社工機構自然無法與社會福利事業單位、社會團體以及其他社會組織競爭，在政府的公益創投項目競標中常常敗下陣來。

（五）職業認同困境：社會工作職業化道路尚未形成，社會認同度不高

在我國，社會工作職業化是指“受過正規專業訓練的社會工作者能夠順利進入實務領域，將‘社會工作’的理念、知識和方法帶入職業領域,推動社會福利和社會服務發展的過程?！痹诿绹?、加拿大、英國等國，社會工作被看作是社會地位很高的職業，和律師、醫生并列尊稱為三大熱門職業，被譽為“社會工程師”或“社會醫生”。可在我們國家，由于社會工作管理制度尚未建立，社會工作的實踐領域也不明確、社會工作培訓和教育體系尚不完備等，直至今日，對社會工作是否是一個專門化職業，社會認同度仍不高。在南京，社工工資少、待遇低、機構辦公條件差、職業發展前景不明，高校專業培養的畢業生不愿意進入機構就業，社會工作的發展面臨著職業化認同的突出瓶頸。

三、民辦社工機構在社區治理中的發展路徑

通過對南京民辦社工機構參與社區治理的困境分析，參考其他城市民辦社工機構參與社區治理的現狀，我們發現，各地民辦社工機構在參與社區治理過程中都不同程度地存在治理理念落后，政策、制度不完善，治理體制改革滯后，籌資渠道單一、專業人才缺乏等困境，在承接政府社會工作職能，提供社區公共服務產品上處于弱勢地位，亟需增能。

（一）治理理念提升：通過宣傳，加強社會各界對民辦社工機構的重要性認識

治理理念是社區治理中的核心要素，因此，提升治理理念關鍵在于對民辦社工機構參與社區治理有個正確的認識。當前應該首先通過各種方式解決社會各界對民辦社工機構的認知問題。比如，可以利用新聞媒體，通過典型事件、跟蹤報道等方式系統宣傳民辦社工機構的服務理念、服務方法等；其次，政府各工作部門領導要開展社會管理、社會工作等方面的考察學習，及時更新觀念，對民辦社工機構在社會，尤其是在社區治理中的地位和作用以及發展民辦社工機構在當今社會發展的趨勢等有清醒認識；最后，民辦社工機構自身要通過定期舉辦社工節、社工技能比賽等活動，展示社會工作的職業特色以及工作成果，吸引社會各界的注意，提高機構的社會聲望。

（二）政策、制度建設：促進南京民辦社工機構培育發展的政策制度建設

今后，首先，要從法律上對民辦社工機構進行明確的、合理的定位和分類，盡快出臺《社會組織法》，明確社會組織以及民辦社工機構的職責、功能邊界等。在法律制定上可以借鑒西方國家的經驗，但更要結合各地實際，注重本土化的規章制度建設。其次，要構建完善的制度體系。一方面要健全民辦社工機構的管理制度，進行標準化建設，包括準入、管理、監督、評估等制度；另一方面要完善稅收制度、審計制度、培訓制度、教育制度等相關配套制度建設，尤其是政府購買服務制度還要進一步完善和細化。最后，要建立社工人才發展的專項制度，建設一套完整的薪酬待遇體系。包括薪酬保障機制、職業晉升機制、人才合理流動機制、人才表彰獎勵制度等。

（三）治理體制建設：加快政府職能轉變，構建互動合作的社區治理體制

深化社區治理體制改革，首先，政府要加快職能轉變，正確處理好與居委會的關系。目前需要繼續貫徹“社區自治、議行分設”的原則，把行政職能從居委會身上真正剝離出去，恢復其“基層群眾性自治組織”的社會屬性，從而理順政府與社區的關系。其次，科學界定政府與民辦社工機構的社區治理邊界。界定政府與民辦社工機構的社區治理邊界，必須借助法律體系和制度設計來明晰雙方在社區治理中的權利與義務，合理分工，建立制度化的溝通渠道和交流機制，構建起互動合作的伙伴關系。最后，建立民辦社工機構的社區參與機制，一方面政府要為民辦社工機構參與社區治理讓渡空間，提供制度保障和政策扶持；另一方面民辦社工機構也要加強自身建設，以便真正有能力和實力去參與社區治理。

（四）人力資源建設：加強機構內專業社工、督導以及志愿者隊伍的建設

關于社會工作人力資源建設可采取以下幾個措施：一是加大對現有社工的知識和技能培訓。建立一套高質量的培訓體系，包括科學的培訓課程設計，完備的師資力量等。二是吸收引進優秀的社會工作專業人才。我國開設社會工作專業的高校有250多所，每年都有不少優秀的畢業生，可以補充這些新鮮的血液進來。前提是政府要制定相應的激勵保障制度，提高職業的認同感和吸引力。三是關于督導人才的建設。內地可采取與香港合作，由香港派本土督導過來，通過取傳幫帶的方式，幫助建立起自己的社會工作督導體系。最后，民辦社工機構還可以利用義工、志愿者的力量，吸納并培養一批志愿者隊伍，以降低服務的人力成本。

（五）自身能力建設：加強內部管理，提升資源整合、自我發展的能力

今后民辦社工機構首先應積極制定內部管理的規章制度，主要包括人事、財務、職業操守、培訓以及督導等幾方面制度。機構負責人要通過能力建設培訓、外出參觀和短期進修學習等途徑提高自身的管理水平。其次，民辦社工機構要提升資源整合能力，拓寬資金渠道。通過對社區居民進行需求調查，自主研發服務項目，吸引基金會、福利彩票甚至企業向其注資，從而提高自身的造血功能，以做到自立自治自養。最后，鼓勵民辦社工機構利用自己的專業技術優勢，走進市場，開展社會服務項目收費，走自力更生的道路，真正實現“自助”。

總之，民辦社工機構作為社會管理創新的借助力量，在國家政策、資源支持的基礎上理應發揮專業服務的優勢，承擔起創新社會管理、促進社會和諧的重任。當下應積極發展壯大民辦社工服務機構，真正發揮其在社區治理和公共服務中的作用。

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