中國共產黨加強和改進人大代表工作的歷史考察

畢明慧

人大代表是國家權力機關的組成人員，代表人民履行代表職務，行使管理國家權力。人民代表大會制度成立60周年來，中國共產黨始終重視人大代表這一政治群體建設，人大代表的角色也從最初反映民聲的傳聲筒成為今天人民利益的捍衛者、代表者和維護者，走過了一條壯大之路和發展之路。縱觀新中國成立以來黨在人大代表工作上的政策演變，對于今天我們更好地堅持和完善人民代表大會制度，增強中國特色社會主義制度的道路自信、理論自信和制度自信具有重要的歷史啟示和現實意義。

1949年，中華人民共和國成立伊始，政權建設許多工作剛剛開始，大陸還沒有完全解放，群眾發動不充分，召開人民代表大會的條件還不夠成熟，中國共產黨采取的是召開各界人民代表會議這種過渡形式。從地方各界人民代表產生方式看，人民代表一般是地方軍事管制委員會和地方人民政府通過特別邀請以及各黨派、團體、機關以及部隊等組織自行推選的方式產生。在中央層面，則是由中國人民政治協商會議第一屆全體會議代行全國人大的職權。

到1952年底，人民政權得到鞏固、社會秩序趨于穩定、國民經濟逐步好轉、群眾民主意識大幅提升，以1953年過渡時期總路線提出為標志，新中國開始進入全面社會主義改造和有計劃地進行社會主義建設階段。在這種背景下，通過普選的方式建設國家各級政權的條件已經初步具備。從1953年下半年到1954年5月，在中國歷史上進行了第一次空前規模的人民代表普選，產生了各級人民代表大會。

關于什么樣的人能當代表，1953年1月毛澤東在《關于召開全國人民代表大會的幾點說明》中指出：“凡是對人民國家的事業忠誠的，做了工作的，有相當成績的，對人民態度比較好的各民族、各黨派、各階級的代表性人物都有份”，并指出“多數的代表還應當是下面的，像郝建秀、李順達這些勞動英雄。他們來了，開完會就回去。”[1]由此可見看出，以毛澤東為代表的中國共產黨人更多地將代表作為一種榮譽稱號。值得注意的是，中共中央非常重視民主人士當選代表問題。1953年7月，中共中央統戰部發布了《關于實行人民代表大會制時安排民主人士的意見》和《關于人民代表大會制實施后統一戰線組織問題的意見》，提出在對民主人士的安排上，對于凡是已經同我們合作的，仍應根據具體情況，用各種方式從各個方面分別予以適當安排。1954年3月召開的全國統戰會上提出對中央、大區和省、市各方面的民主人士，應從全國人大，省、市人大，省、市人民政府委員會，政協全國委員會等方面通盤考慮，適當安排，其中省、市人大代表中，民主人士所占比例，省可占30%，市可占35%。

按照1953年6月30日普查結果，全國總人口為5.83億人，共選出基層人民代表大會代表5669144人，其中婦女代表占17.31%。1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京莊嚴開幕。從此，我國的一切國家權力由全國人民在普選基礎上產生的全國人民代表大會統一行使。這次會議共有1226名代表，由45個選舉單位產生，其中含14個直轄市。這些代表中，既包括了我國所有民主黨派和無黨派的代表人物，又有工農業勞動模范，軍隊的英雄人物，著名的文學、藝術、科學、教育工作者，工商界、宗教界的代表人物。其中有177名少數民族代表，147名婦女代表。他們的年齡從18歲到90歲以上的都有。

人民代表大會制度全面建立后的最初幾年，中國共產黨非常重視人大代表工作。1955年5月，中共中央發出通知，強調代表們定期下去視察工作，應該成為黨和國家領導機關聯系群眾、調查研究的一種工作制度，各級黨委“應該是就是，非就非，應該分別選擇比較好的、比較壞的和中等的三種不同的類型給代表看。要使代表能夠真實地進行考察，接見他們所要接見的人。”劉少奇以委員長的名義向每位全國人大代表發了一封信，信中說：“常務委員會為了聽取人民群眾和人民代表的意見，需要同全國人民代表大會代表建立經常的聯系。請你把自己在生產中、工作中、社會活動中所了解到的情況，以及人民群眾向你反映的問題和你的意見，隨時告知常務委員會。”同年10月，毛澤東在最高國務會議上提議，全國人大代表、政協委員和省、市人大代表、政協委員年底前一起作一個月的視察，這樣可以了解情況，可以聯系群眾，對立法、行政工作，對法院、檢察院等方面的工作都有很大好處。從1954年下半年到1957年上半年，全國人大代表和省級人大代表先后進行了4次視察，寫出了幾百份報告，對改進一府兩院工作起到了很好的推動作用。

1956年前后，由于中國社會主義革命和建設進入高潮時期，為了適應農業合作化導致的鄉鎮行政區普遍擴大的形勢，以及鑒于“這一新形勢下進行選舉工作，應該使人民群眾受到一次深刻的社會主義民主教育，更加激發起參加國家建設和國家管理的積極性，并且使國家機關補充新生力量，從而進一步推動社會主義建設和社會主義改造事業的前進”的考慮[2]，全國人大常委會根據國務院的提議，增加了縣鄉兩級人民代表的名額。同時，全國人民代表大會代表也相應增加。1963年，第二屆全國人民代表大會第四次會議通過決議，大幅增加第三屆全國人民代表大會代表名額，由原來的1226人增加到3040人。之所以這樣做，目的就是為了更好地反映中國各族人民在社會主義勞動和社會主義建設中的新面貌，在國家政治生活中充分地發揚民主、加強民主集中制、鞏固人民民主專政，進一步團結全國各族人民，調動一切積極因素，實現全面大躍進和取得社會主義事業的新勝利。

“文化大革命”開始后，黨和政府的各級機構、各級人民代表大會長期陷于癱瘓和非正常狀態。在這種混亂的情形下，第四屆全國人民代表大會第一次會議于1975年1月13日召開，但其代表并非經過選舉產生，而是在“全國經過廣泛的民主協商，反復討論，共選出代表2885名，出席這次大會的代表共2864人。工農兵代表占72%。婦女占22%以上……許多代表是在無產階級“文化大革命”和批林批孔中涌現出來的先進分子。”[3]這種由非選舉方式產生的代表以及失衡的代表結構無法真正地代表民眾行使民主權利。

1978年12月，黨的十一屆三中全會實現了新中國成立以來我們黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折，從此我國進入了改革開放和社會主義現代化建設新的歷史時期，人民代表大會制度建設和人大代表工作也進入了一個新的發展階段。以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體深刻總結歷史的經驗，特別是“文化大革命”的沉痛教訓，強調必須發展社會主義民主，健全社會主義法制，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。在這一思想的指導下，新時期人大工作很快實現了歷史性轉變，把自己的工作重點放在加強社會主義民主和法制上來。

黨的十一屆三中全會后，黨在人民代表大會建設上一個顯著特點是加強了人大及其常委會建設。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過地方組織法，決定在縣級以上人大設立常委會。為了支持剛剛建立起來的地方人大常委會開展各項工作，1981年4月中共中央發出有關地方人大常委會建設和工作的第一個文件，要求縣以上地方各級黨委要把加強對地方各級人大常委會的領導作為一項重要任務。1981年6月，黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，全面總結了新中國成立以來社會主義革命與建設的經驗教訓，并強調“必須根據民主集中制的原則加強各級國家機關的建設，使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關。”[4]1984年，中共中央連續發出兩個關于加強立法、人事任免等各項工作的文件，強調要充分發揮國家權力機關的作用。1986年7月，中共中央又發出《關于全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》，強調各級人民代表大會及其常務委員會做出的決議、決定，事先要經過同級黨委原則批準，通過后，黨組織和黨員必須嚴格遵守，堅決執行。在這樣的背景下，人大及人大代表被賦予更重要的歷史使命。

粉碎“四人幫”后，大批受迫害的老干部得到解放，“右派”分子得到平反，代表人數不斷增加。五屆人大一次會議召開時，全國人大代表名額達到3497名。針對這一現象，鄧小平同志指出，人民代表大會是最能充分反映群眾意見、開展批評和爭論的地方，人大代表名額不要太多，太多了流于形式。1986年12月，中共中央轉發《關于地方各級大代表名額問題的請示》，強調要依據精簡、效能、便于開會、討論決定問題的原則，適當減少地方各級人大代表名額。并強調不要單純作為榮譽職務，照顧安排，指出“人大代表應有一定的社會活動能力和議政能力，能夠模范地遵守憲法和法律，履行代表的職責，同人民群眾保持密切聯系，反映人民的意見和要求，代表人民的意志，參與討論和決定重大問題。”[5]這表明,中國共產黨在人大代表角度的定位上,開始由建國初期的“榮譽代表”向“工作代表”轉化。自第五屆全國人大以來，全國人大代表人數呈緩慢減少的趨勢。第六屆全國人大代表有2978人，從代表的結構看，既有民主黨派和無黨派人士，各人民團體以及科學、技術、文藝、教育、體育、衛生、新聞、出版、宗教、歸國華僑等社會各界的代表性人物，還有港澳地區的知名人士，其中各條戰線涌現出來的先進人物占23%，知識分子比例達到44.5%，少數民族代表占13.5%。在代表數額適當減少的同時，代表的參政議政能力有了顯著提高，提案數量逐年增加。從1985年起，沉寂了30余年的人大代表視察活動又活躍起來，并逐步做到了經常化、制度化。

黨的十三屆四中全會后，以江澤民為核心的第三代中央領導集體堅持黨的領導、依法治國和人民當家做主的有機統一，堅持和完善人民代表大會制度，重視發揮人大代表作用。1990年3月，江澤民在參加全國“兩會”黨員負責同志工作會議的講話中指出，當好人民代表，第一，要聯系群眾；第二，要善于把群眾正確的意見帶到上面來；第三，對明顯不正確的意見，要敢于堅持原則，站在人民利益的立場上，去進行耐心解釋和說明。現在全國各級人民代表有近400萬人，這是一支很重要的力量，要充分發揮他們聯系人民群眾的橋梁作用。1992年10月，黨的十四大報告重申“進一步完善人民代表大會制度，加強人民代表大會及其常委會的立法和監督職能，更發揮了地人民代表的作用。”[6]同年，七屆全國人大五次會議通過了代表法。代表法是規范和保障人大代表依法行使權力和履行職責的法律，也是中國第一部代表法，標志著人大代表的制度建設進入了法制化軌道。

經過多年的普法教育，廣大人民群眾的民主意識和法治觀念有了很大提高，特別是人大代表在國家政治、經濟和社會生活中發揮著日益重要的作用。隨著代表工作的完善，代表履職的一些新問題也逐步暴露出來，比如代表履職不主動、僅將代表身份視為一種政治榮譽、未嚴格依法履職；代表工作缺乏相關的保障，如代表的知情權得不到保障、代表工作缺乏資金和組織保障等。基于上述問題，2005年5月，中共中央以9號文件形式轉發了《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》。在進一步發揮全國人大代表作用方面，意見提出了五條具體要求，包括保障代表的知情權、改進代表議案工作、完善有關工作制度、加強和規范代表在大會閉會期間的活動、為代表在閉會期間活動提供必要的條件和保障。這五條要求，無論從操作性還是實效性來看都是很強的，對于進一步發揮全國人大代表的作用，推進人民代表大會制度繼續發展和不斷完善，發揮了重要作用。

進入新的歷史發展階段，胡錦濤在黨的十七大報告明確提出，堅持和完善人民代表大會制度一個很重要的方面，就是要“保障人大代表依法行使職權，密切人大代表同人民的聯系”。這也是黨中央在全國代表大會的報告中第一次使用“人大代表”這一稱謂。在我國，人民是一個政治詞匯，人民的范圍隨著革命、建設和改革的歷史變遷而變化。從人民代表到人大代表稱謂的變化，反映了中國共產黨對人民代表大會制度認識的不斷深化，也從一側面昭示了中國民主法治進程達到了一個新階段。報告還“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”，這是黨中央順應我國城鎮化建設步伐不斷加快的新形勢，按照城鄉統籌發展的要求做出一項戰略決策，具有重大的政治意義。2010年3月，十一屆全國人大三次會議修改了選舉法，首次規定“按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則”選舉人大代表。從1953年我國第一部選舉法公布實施到1995年之前，我國農村與城鎮每一人大代表所代表的人口比例為8：1。1995年全國人大常委會修改選舉法將這一比例調整為4：1。這次修改實現了城鄉之間選民在選票面前“人人平等”“同票同權”，持續50多年的“城鄉不同比”成為歷史。

黨的十八大報告強調人民代表大會制度是保證人民當家做主的根本政治制度，把支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力作為堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革的首要內容。圍繞這一目標，十八大在堅持和完善人民代表大會制度上提出了新要求，其中一條就是在代表工作方面，提出要在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度，并明確提出要提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例。這是1954年9月全國人民代表大會成立以來，黨代會報告首次提出降低人大代表中黨員領導干部比例的要求。十二屆全國人大代表的選舉順利實現了“兩升一降”的目標，來自一線的工人、農民代表401名，占代表總數的13.42%，比十一屆提高了5.18百分點，其中農民工代表數量大幅增加;專業技術人員代表610名，占代表總數的20.42%，提高了1.2百分點;黨政領導干部代表1042名，占代表總數的34.88%，降低了6.93百分點。基層代表有著豐富的基層經歷，與人民群眾聯系最緊密，對改革發展、改善民生、維護社會和諧穩定等有著最直接、最真實的體會和感受。基層代表數量的增加和代表具有廣泛的代表性，是人民代表大會制度的本質要求，也是發展社會主義民主的重要標志。

黨的十八大后，以習近平為總書記的新一屆中央領導集體，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，進一步提出了要堅持和完善人民代表大會制度等一系列重大理論觀點、重要戰略思想，強調要密切人大同人民群眾的聯系，更好地發揮人大代表作用，支持和保障人大代表依法執行代表職務，使各級人大代表成為黨和國家聯系群眾的重要橋梁，使發揮各級人大代表作用成為人民當家做主的重要體現。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要堅持和完善人民代表大會制度，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，密切聯系代表、建立健全代表聯絡機構，推動人民代表大會制度與時俱進。這對于進一步加強人大代表工作，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主具有十分重要的意義，標志著我們黨對人民代表大會制度建設規律的認識提升到了一個新境界。

綜上所述，1954年人民代表大會制度建立以來人大代表角色和地位的變化，比較集中地反映了黨堅持和完善人民代表大會制度的不懈努力。作為黨的第一代中央領導集體的核心，毛澤東曾將人民代表大會形象地比喻為“人民的國會”，代表是“人民的議員”。作為改革開放的總設計師和新時期民主法制建設的主要開拓者，鄧小平指出：“使黨和國家的各種會議，特別是各級黨的代表大會和人民代表大會，成為充分反映群眾意見、開展批評和爭論的講壇”，就是使群眾有出氣的地方，有說話的地方，有申訴的地方。江澤民提出了依法治國的基本方略，并將共和國史上唯一的一至十一屆全國人大代表申紀蘭稱贊為“國寶”“鳳毛麟角”。胡錦濤強調，人民代表大會制度保障了人民當家做主，更好地發揮人民代表大會代表的作用。黨的十八大以來，習近平提出要推進人民代表大會制度與時俱進，人大代表要履行好憲法和法律賦予的職責。伴隨黨的十八屆四中全會即將吹響依法治國的嘹亮號角，人民代表大會制度的根本政治制度作用必將在中國特色社會主義政治發展道路上得以充分發揮，作為國家權力機關組成人員的人大代表也必將在實現中華民族偉大復興“中國夢”進程中擔負起更為莊嚴神圣的使命。

[1]毛澤東文集（第6卷）[C].人民出版社，1999.260-261.

[2]國務院關于1956年選舉工作的指示，1956-5-28.

[3]中華人民共和國第四屆全國人民代表大會第一次會議新聞公報.

[4]三中全會以來重要文獻選編（下）[C].人民出版社，1982：787-788.

[5]中共中央辦公廳轉發《關于縣級以下人民代表大會換屆選舉工作若干問題的意見》的通知，1986-12-8.

[6]十四大以來重要文獻選編（上）[C].人民出版社，1996：47.