關于上海加快“五個中心”建設相配套的地方立法需求建議

全面貫徹習近平總書記考察上海重要講話精神，尤其是關于上海加快“五個中心”建設新定位，新論斷、新要求、新任務，落實中共政治局常委會會議審議通過的《關于支持上海加快“五個中心\"建設的意見》（以下簡稱《意見》）關于建立健全與支持上海加快“五個中心\"建設相配套的法治保障體系的要求，根據十二屆市委歷次全會精神，提出未來一段時期保障上海“五個中心\"建設的地方立法需求，對于加強和改進地方立法、早日形成與上海“五個中心\"建設相配套的法治保障體系，加快建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市具有重要意義。

一、上海“五個中心”法治保障建設卓有成效

近年來，在全市各有關部門的大力推動下，本市地方立法部門深入貫徹黨中央決策部署和市委工作要求，圍繞中心、服務大局，聚焦建設“五個中心\"重要使命，制定、修改完善了一系列保障和推動“五個中心”建設的地方性法規，先后形成《上海市推進國際金融中心建設條例》（2009年制定、2024年修訂）、《上海市推進國際貿易中心建設條例》（2012年制定、2023年修訂）、《上海市推進國際航運中心建設條例》（2016年制定、2024年修訂）、《上海市推進科技創新中心建設條例》（2020年制定），以及一系列與“五個中心”建設相配套的法規，為基本建成上海國際經濟、金融、貿易、航運中心，形成具有全球影響力的科技創新中心基本框架，持續推進“五個中心\"建設提供了強有力的法治保障。以地方性法規為例，本市“五個中心\"法治保障呈現如下特征。

一是以促進產業發展和優化營商環境為要義的上海國際經濟中心法治保障。從2001年國務院批復上海建設“四個中心”的發展戰略以來，本市制定與經濟中心相關的地方性法規有42部。其中，綜合保障立法3部、規范市場秩序立法22部、規范和促進產業發展立法14部、區域協同發展立法3部，是本市最早開展“五個中心\"相關立法的領域，在“五個中心\"立法中規模數量最大，已初步建成一套行之有效、各方面協調推進的國際經濟中心法規群。

二是以推進國際金融中心建設為核心的上海國際金融中心法治保障。相配套的地方立法有5部，其中，綜合保障立法1部、支持金融發展立法3部、金融監管立法1部。目前已經建成以《上海市推進國際金融中心建設條例》為統領，多領域協同推進的國際金融中心建設法規群，為金融市場穩定、健康發展提供了基礎法治保障。

三是以國際貿易中心和自貿試驗區建設雙軌推進的上海國際貿易中心法治保障。相配套的地方立法有12部，其中，綜合保障立法4部、貿易措施便利化立法5部、多元貿易糾紛解決立法3部。從最早的1988年《上海市經濟技術開發區條例》對建設國際貿易中心進行初步立法探索，到2012年、2014年相繼制定《上海市推進國際貿易中心建設條例》《中國（上海）自由貿易試驗區條例》進行國際貿易專門立法，再到2023年修訂完善國際貿易中心條例，形成了以國際貿易中心條例和自貿區條例為支柱、多層次寬領域的上海國際貿易中心法治框架，為促進上海國際貿易中心建設提供了強有力的法律支撐。

四是以打造國際航運樞紐為目標的上海國際航運中心法治保障。相配套的地方立法有9部，其中，綜合保障立法1部、水上運輸管理立法5部、航空與陸路運輸管理立法2部、其他相關立法1部。其中《上海市推進國際航運中心建設條例》為營造具有國際競爭力的航運發展環境提供基本法治保障。

五是以強化創新策源功能提升科技實力為主要特點的上海國際科技創新中心法治保障。相配套的地方立法主要有12部，其中，綜合保障立法1部、科技創新與成果轉化保障立法7部、知識產權保護立法3部、科技普及立法1部。自2014年開始，上海國際科創中心建設已持續推進十年，順應不斷深化的科技制度創新和管理體制機制創新，科創立法為科創中心從形成基本框架向功能全面升級提供基本法治保障。

二、上海加快“五個中心”建設法治保障需進一步深化

落實好國家《意見》和本市有關文件精神，一方面，要持續完善“五個中心\"建設的法治保障體系，分類做好“五個中心\"建設相關法規的實施和研究工作；另一方面，要圍繞“五個中心”建設中的短板問題，在做好充分研究論證的基礎上，通過立法或者修法加以完善，為“五個中心\"建設提供堅實有力支撐，更好為國家試制度、測壓力、探新路。

上海國際經濟中心：對重點產業、新興賽道的法治保障需進一步加強。目前，國際經濟中心建設法治保障與培育世界級高端產業集群、引領新領域新賽道發展、增強經濟中心城市競爭力、提升全球經濟治理影響力相適應的法治保障需求尚有一定距離，且還沒有專門的經濟中心綜合性立法。

上海國際金融中心：與“五篇大文章”法治保障匹配度需進一步提升。國際金融中心建設法治保障與加大金融業對外開放力度、深度開發金融市場和產品、加強現代金融機構和金融基礎設施建設相適應的金融法治保障體系要求尚有一定差距。

上海國際貿易中心：貿易新業態法治建設需進一步完善。國際貿易中心建設法治保障與提升上海貿易樞紐功能、激發服務貿易創新發展活力、推進貿易新業態高質量發展的新要求相比，還存在一定不足。

上海國際航運中心：與高端航運服務法治保障需求的適應性需進一步增強。國際航運中心建設領域立法呈現部分法規更新相對滯后、新業態立法支持不足、與國際航運法規適應性不強等問題，對照建設輻射全球的航運樞紐地位、進一步提升高端航運服務水平、深化智慧綠色航運融合發展的要求，尚有一定差距。

上海國際科創中心：創新體系法治建設需進一步優化。國際科創中心建設法治保障與提升重點領域基礎研究水平、促進關鍵核心技術攻關、推動科創產業深度融合要求相配套的法規保障要求相比，還存在一定不足。

三、新形勢下上海加快“五個中心”建設的地方立法需求建議

新形勢下上海加快“五個中心\"建設的地方立法既需要保障各個中心發展的綜合立法作為“基本法”，也需要推動各細分領域發展的專門立法作為“一般法”，待到條件成熟時，再制定一部能夠協調“五個中心\"聯動發展的“根本法”。

（一）聚焦重點產業、新興賽道，優化上海國際經濟中心建設法治保障

亟需聚焦重點場景、業態、產業，如人工智能、低空經濟、商業航天、生物醫藥、綠色能源及低碳、集成電路等重點產業、新興領域，圍繞國家服務業擴大開放綜合試點，提高專業服務“走出去\"的法治水平，構建具有較強全球資源配置能力的高端產業集群立法；進一步開展規范市場經濟秩序、加強制度保障立法；同時在推動區域經濟協調發展方面加強立法；條件成熟時推進經濟中心建設綜合性立法，優化上海國際經濟中心建設法治保障。

（二）圍繞做好\"五篇大文章”，優化上海國際金融中心建設法治保障

亟需建立更加全面的金融法律框架，確保所有金融活動有明確的法律依據。加大金融基礎設施建設立法，加強金融綜合服務保障能力；建立健全國際金融資產交易平臺配套制度和人才建設立法，促進金融市場高水平開放；加強金融科技領域的前瞻性立法，支持創新和新興科技的健康發展；在建立區域性股權市場、推動金融服務實體經濟發展等方面加強立法，提升金融中心國際化水平，優化上海國際金融中心建設法治保障。

（三）錨定資源全球配置和投資促進綠色化、數字化，優化上海國際貿易中心建設法治保障

亟需在綜合立法頂層設計、完善貿易中心綜合法治保障，推進內外貿及其協同發展、促進貿易措施便利化、優化國際商事一站式糾紛解決機制等方面加強立法，錨定資源全球配置和投資促進綠色化、數字化，優化上海國際貿易中心建設法治保障。

（四）以高端航運服務為發力點，優化上海國際航運中心建設法治保障

亟需適應當前港航產業發展和國際航運新形勢，進一步提升航運中心法規綜合保障能力；加大多式聯運和長三角聯合執法建設；加強航運基礎保障能力建設；提升高端航運服務業水平；在深化上海航運中心數字化、智能化、綠色化轉型等方面加強立法，促進智慧航運，打造以國際航運樞紐為目標的上海國際航運中心法治保障體系。

（五）促進創新要素流動和頂尖創新體系建設，優化上海國際科創中心建設法治保障

需在跨部門、跨區域推動科技創新和產業創新協作和聯動，保障創新主體發展和促進創新能力提升；促進科技成果轉化，提高成果轉化效能；吸引國際科技組織，加強科技合作，促進創新要素流動和頂尖創新體系建設等方面加強立法，優化上海國際科創中心建設法治保障。

（作者張慧紅系上海市立法研究所所長，王琨、陳曉燕系研究人員）