收入分配改革:從制度創新到機制構建

王贊新，江紅霞

(1.中共湖南省委黨校，湖南 長沙410006;2.湖南工業職業技術學院，湖南 長沙410208)

我國的收入分配改革，是收入分配制度及其運行機制不斷與社會主義市場經濟適應與吻合的歷史進程，是從制度創新向機制構建不斷深入的發展過程。回顧這一歷史進程，對于進一步深化收入分配改革，對于發揮收入分配對國民經濟的促進與保障作用，具有重大意義。

一、歷史線索:收入分配制度不斷完善

建國之初，我們模仿蘇聯模式，建立了與單一公有制與計劃經濟相適應的收入分配制度及其運行機制。具體表現為:實行單一的按勞分配方式;企業、個人被動接受收入結果，國家也就是政府成為執行分配的唯一主體;收入分配沒有層次，是一種計劃化、集中化的分配［1］;平均主義盛行，導致“大鍋飯”問題的出現。隨著以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度的確立，尤其是社會主義市場經濟體制的確立，對我國收入分配領域產生了全面而深刻的影響，使收入分配制度改革取得了一系列突破和創新，這是一個與社會主義市場經濟相呼應的收入分配制度不斷完善發展的過程，取得了巨大的歷史性成就。

(一)多樣化分配方式日益完善

按勞分配和按要素分配是兩種基本的分配理論，在實踐中表現為不同的分配方式。在改革開放之前，我們完全否定、排斥按要素分配，建立了單一的按勞分配體系。然而，上世紀80 年代，隨著社會主義商品經濟的發展，實踐中產生了對經營性收入、股權分紅等要素分配形式的現實需要。在這種情況下，國家提出了“以按勞分配為主體，多種分配方式為補充”的改革取向。但是，生產要素收益仍然被視為一種剝削收入而沒有取得合法性。1997 年黨的十五大提出“按勞分配和按要素分配結合起來”。按要素分配正式確定為我國的一種分配方式，要素收益的合法地位得以確立。這是以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度向收入分配領域延伸的客觀要求和邏輯結果。2002 年黨的十六大進一步確定了按要素分配的原則，即“生產要素按貢獻參與分配”。2007 年黨的十七大提出“健全勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與分配的制度”，這表明“生產要素按貢獻參與收入分配”從原則上升為制度。黨的十八大進一步將制度深入到機制，提出“完善生產要素按貢獻參與分配的初次分配機制”。至此，按勞分配和按要素分配構成了我國的兩種基本分配方式，形成了我國“以按勞分配為主體，多種分配方式并存”的基本經濟制度，并在實踐中不斷走向深化和具體化。

(二)多元化分配主體基本形成

在高度集中的計劃經濟體制下，不存在真正意義上的商品市場和要素市場，資源配置和收入分配都是在國家和政府的直接主導下進行的。因此，政府既執行了資源配置的職能，也行使了收入分配的職責，企業和職工完全被動地接受政府的分配結果。這一局面直到1984 年才有所改變，這一年，經濟體制改革的重點確定為企業工資制度改革，企業開始逐步有了實施收入分配的動力和壓力。通過加強勞動組織管理，對職工實施經濟利益激勵等方式，企業逐步參與收入分配，成為收入分配的主體之一。1992 年，隨著社會主義市場經濟體制的確立，真正意義的上勞動力市場和生產要素市場開始形成，勞動者的薪酬不再由企業一家說了算，勞動者可以向企業提出自己的薪酬要求，薪酬水平由雙方協商、談判達成，勞動者還可以選擇去留。這樣，勞動者也在市場活動中也參與了收入分配。政府作為單一的收入分配實施主體的局面被打破，政府、企業、勞動者共同組成了多元化的分配主體體系，不僅有利于要素的合理配置，也有利于各個要素所有者保持均衡的利益分配關系。

(三)多樣化分配層次深入發展

在計劃經濟時期，由于商品和要素的交易被完全禁止，不存在分別由由市場、政府、非政府組織主導的，分層次的收入分配體系［2］。隨著社會主義市場經濟的建立與完善，我國與市場經濟相適應的收入分配層次體系逐步形成并不斷發展。市場機制不但在資源配置中發揮了越來越大的決定性作用，同時也使要素分配在收入分配格局中的重要性不斷增強，初次分配的比重不斷提高。同時，以稅收、社會保障、公共支出和轉移支付為主體的政府再分配機制也在逐步形成和發展。民間慈善的規模逐步擴大，機制不斷完善，對收入分配的調節功能逐步顯現。這表明，我國由市場主導的初次分配、政府主導的二次分配和社會力量主導的三次分配組成的分配層次框架基本形成，取得了很好的成果。

(四)均衡協調的分配原則逐步確立

效率和公平的關系問題是收入分配的基本價值取向問題。改革開放之前，我們過度地強調公平，導致了比較嚴重的平均主義傾向，這是一個過度強調公平而導致效率損失的時期。改革開放之初，為了激發各種要素的積極性，鄧小平提出了著名的“讓一部分人先富起來”的大政策，并提出了“效率優先，兼顧公平”整體原則，被人們普遍接受并在當時的歷史條件下對經濟社會發展產生了巨大的積極影響。2002 年黨的十六大更進一步明晰了分配過程中的效率與公平原則，即“初次分配注重效率，再分配注重公平”。這一時期，強調效率優先使國家釋放出了巨大的經濟能量，經濟社會快速發展，但收入分配差距拉大、收入分配不公也逐步成為經濟社會生活中需要正視并需要加以解決的問題。以2007 年黨的十七大為標志，我國進入了一個“講求效率，但更加注重公平”的新時期。黨的十七大提出:“把提高效率同促進公平結合起來，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”。黨的十八大確立了“使發展成果更多更公平惠及全體人民”的原則，并明確“兩個同步”，提高“兩個比重”。至此，均衡協調的收入分配原則開始確立并不斷得到鞏固。

二、改革前瞻:構建收入分配制度良性運行機制

如前所述，自建國以來的60 多年時間內，我國收入分配的基本制度建設——也就是帶有價值傾向和原則立場的基本規范體系的形成——已經取得了歷史性成就。但是，從實踐來看，我國收入分配領域確實存在著收入分配差距過大、收入分配結構惡化、收入分配秩序混亂等突出問題。制度改革的歷史性成果，為什么沒有轉化為收入分配實踐中的良好結果?制度創新與制度實踐為什么存在反差?問題的結癥，在于收入分配制度的運行機制還不健全，還缺乏一套科學規范、切實可行的，與社會主義市場經濟體制完全吻合的制度運行機制，使收入分配制度的目標和原則往往難以實現，這已經成為制約我國收入分配問題得到徹底解決的瓶頸。

運行機制是制度的執行體系和操作體系及其周而復始的運動過程。合理的收入分配制度，只有通過作為收入分配制度運行機制的具體規則、措施、路徑及其運行方式，收入分配制度的目標、原則才能變成現實。因而，以黨的十八大為標志，我國的收入分配制度改革進入了一個新的歷史時期。收入分配改革的任務，將由過去主要以制度創新為主向今后主要以機制建設為主轉變。構建與基本國情和發展階段相適應的收入分配制度良性運行機制，是新階段我國收入分配改革的重點和主攻方向。

(一)完善要素報酬機制

在社會主義市場經濟條件下，生產要素的市場配置過程，不但是收入分配過程的重要組成部分，也在相當程度上決定了收入分配的結果。完善要素報酬機制應該成為收入分配改革和收入分配機制完善的核心問題。一是要通過產權制度改革規范要素分配關系。要賦予農民更多的產權權利，對集體土地確權的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股。要打破土地供應的國家壟斷，建立城鄉統一的建設用地市場，［4］逐步允許農村集體土地直接上市，從機制上抑制農村集體土地城鎮化和非農化過程中對農民利益的侵犯，提高農民在土地增值收益中的分配比例。二是要建立國有資產收益全民分享機制，國有資產是一種全民資產，居民理應享受到國有資產收益帶來的財富效應。要通過機制建設，將國有資產收益轉化為公共支出、社會保障支出或居民收入，為居民財產性收入增加新的渠道。三是要完善工資正常增長機制。要通過建立工資宏觀調控機制，形成職工工資總額、工資總額占GDP 比重、平均工資等指標隨經濟效益、經濟增長、物價水平及其他有關因素變化而相應協調聯動;要通過建立完善工資集體協商機制，使非公有制企業職工工資保持一種動態的、持續的、機制化的增長趨勢;要通過建立健全工資管理監督機制，逐步實現公共部門和國有企業職工的收入工資化、增長機制化、補貼工資化、福利社會化。二是要完善土地征收與流轉的價格形成機制。

(二)優化分配調節機制

目前，以稅收、轉移支付、公共支出和社會保障等分配調節手段的具體形式和運行機制還有待進一步調整優化。一是優化稅收調節機制。當前，由于稅收結構以流轉稅為主，對個人所得和財產征稅制度不完善，稅收調節收入分配功能日益式微，某些領域甚至存在逆向調節的現象。要調整稅收結構，推進增值稅改革，減少、消除對生產環節和流通環節的重復征稅，降低間接稅比重。同時，加大對財產、所得的征稅力度，加快建立綜合與分類相結合的個稅體系，［3］完善高收入者的個稅征收、管理和處罰措施，將各項收入全部納入征收范圍。在試點的基礎上完善房產稅，并逐步在全國推開。要適時開征遺產稅。二是優化社會保障調節機制。隨著我國經濟社會的高速發展，社會保障功能應逐步從維護社會安定和補救國民生計向承擔收入分配調節并促使財富得到合理分配轉變，應特別重視它對社會財富分配格局的重大調節作用。在現有基礎上，應通過進一步增加社保投入、整合社保資源、健全社保體系、提高保障水平、實現人口全覆蓋，著力增強社會保障對社會財富分配格局的調節作用。三是優化公共支出調節機制。目前，我國公共支出仍存在管理機制不順的問題，導致其調節收入分配功能孱弱。有必要按照經濟原則和倫理原則相結合的思路，完善公共支出管理體制、健全公共支出控制體系、全面優化公共支出結構，將公共支出的重心從生產建設轉移到社會福利建設上來，增其收入分配調節功能。

(三)健全利益均衡機制

市場經濟條件下，在不同主體、要素、地區間均出現了不同程度的利益分化。通過利益均衡機制促進不同主體、要素和地區間的利益協調與利益均衡是深化收入分配改革的重要內容。一是健全主體利益均衡機制。企業、職工、農民等各個主體之間的利益均衡對經濟社會良性運行意義重大。健全主體利益均衡機制，就是要培育、健全各類利益主體，努力均衡各利益主體的利益表達和利益抗衡能力，形成均衡的市場利益結構。并構建利益凝聚、訴求表達、調解與仲裁等機制，在實踐中真正促進力量懸殊的不同主體之間實現利益的對等均衡。其次，要通過重構收入分配流動機制來實現不同主體之間的利益均衡。只要不同收入階層之間存在自然的收入流動性，收入分配差距就不會在代際之間延續與擴大，就可以在一定程度上緩解收入差距擴大帶來的社會矛盾。二是健全要素利益均衡機制。在知識化、信息化條件下，要研究技術、管理、創新、創意、品牌等知識要素與資本、土地、勞動等傳統要素之間的比例關系及變化規律，確保各個生產要素的合理利用及其利益的合理結構，既要承認各種要素收入入的合法性，又要通過機制創新保證收入的合理性，防止要素收入差距過分擴大，使各種要素之間既形成合理的資源配置關系，又保持均衡的利益分配關系。［4］三是健全地區利益均衡機制。通過政策導向、規劃指導、生態補償、轉移支付、扶貧攻堅、基礎設施建設等途徑，逐步縮小地區差距，促進區域經濟協調優化，逾越區域差距鴻溝，實現各地區共同繁榮。

(四)重構技術保障機制

由居民收入監測、現金管理、票據管理等組成的技術保障機制，是一個國家收入分配管理最重要的“基礎設施”。由于我國缺乏完善的收入分配技術保障機制，使收入分配領域中的顯性和隱性收入、合法和不合法收入均難以被嚴格掌握并實施有效的調節與調控，這是導致收入差距擴大的一個不可忽視的原因。因而，要將形成技術保障機制作為一項重要的基礎工作來抓。一是形成嚴格的國民收入監測機制。在現代信息技術條件下，完全可以建立起居民和法人單位的收支監測體系，由稅務等部門對居民和法人單位的收支情況進行嚴格監控，從技術上杜絕個人所得稅和企業所得稅征收中的逃稅漏稅行為。二是形成規范的現金管理機制。對現金實施嚴格的管理，推進薪酬支付和支付結算向電子化轉變，［5］逐步改變由于現金交易給灰色收入、非法收入帶來可乘之機而助長灰色收入、非法收入盛行的局面。三是形成有效的票據管理機制。充分利用現代信息技術，改革支付結算制度、完善配套措施，切實改變目前發票管理和財務報銷制度中存在的監督成本過高、造假成本極低、虛報預算、冒領資金、偷稅漏稅等問題。

［1］王贊新.收入分配改革的歷史線索與目標取向［N］.學習時報，2012 -09 -10.

［2］武力，溫悅. 新中國收入分配制度演進及績效分析［J］.當代中國史研究，2006，(4).

［3］范丹卉.社會主義改造的歷史經驗與當前收入分配改革前景透析［J］.毛澤東思想研究，2011，(1).

［4］十八屆三中全會公報. 2013.11.12.

［5］國務院.關于深化收入分配制度改革若干意見的通知.2013.3.12.