探索創新土地流轉經營模式推進我省農發坡改梯項目更大程度惠及項目區群眾

◎省水利廳農發辦主任 陳建錄

以坡耕地改造為主要建設內容的國家農業綜合開發陜甘寧坡改梯項目在我省實施以來，項目區農業生產基本條件得到極大改善，糧食生產能力顯著提高，坡耕地水土流失得到有效遏制，生態環境明顯好轉，受到了項目區政府和群眾的普遍歡迎。與此同時，一些地方結合區域經濟發展實際，開展了土地流轉經營。為此我們于2月下旬專程赴永壽、臨潼等項目區進行調研，近期又結合2013年度農發水保項目年度驗收對各項目區相關情況進行重點了解，聽取項目管理單位和群眾對此的反應，形成本調研報告。

一、農發坡改梯項目建設基本情況

2008年，基于保障糧食安全和黃土高原坡耕地水土流失治理的需要，水利部與國家農發辦在聯合調研的基礎上，提出在陜甘寧地區開展以坡耕地改造為主要內容的水土流失綜合治理，并由黃委水保局牽頭進行有關調查摸底。2009年正式開展項目前期工作。2010年陜甘寧坡改梯項目全面啟動實施，擬定項目實施期為3年，國家農發辦每年拿出1億元，受益地方財政按照國家農發項目要求比例予以配套，集中進行坡耕地綜合治理。2013年項目延續實施。2014年根據財政部專項整頓的有關要求，陜甘寧坡改梯項目與農發水保其它專項一并更名為農發水土流失綜合治理，措施配置以林草為主，坡改梯比例由原來的90%左右相應調整為5%～10%。

以坡耕地治理為主要建設內容的陜甘寧坡改梯項目持續4年，我省先后有臨潼、千陽等21個縣（區）立項實施了該項目。4年來，全省共完成投資17940.7萬元，其中：爭取中央財政資金10900萬元，地方財政配套5382萬元；累計治理坡耕地水土流失面積143.33km2，其中：新修基本農田13363.1hm2， 植 物 護 埂 298.48hm2，“ 插 花地”、陡坡地栽植水保林、經濟林884.21hm2，種草87.5hm2；配套蓄水池28座、集雨水窖377眼、抽水站1處，新修田間生產道路251.75km。項目的實施不僅有效遏制了坡耕地水土流失，土壤侵蝕模數平均降低0.21萬t/年·km2，同時通過田、林、路、水等措施綜合配套，改善了坡耕地耕種條件和環境，大大提高了農業綜合生產能力，畝均糧食增產都在100kg左右，地埂上栽植的黃花菜、苜蓿等也給項目區群眾帶來了不菲的收益，實現了生態效益和農村經濟發展的雙贏。

二、土地流轉情況及其優勢分析

坡改梯項目實施后，黃土高原坡耕地水土流失問題得到了較好解決，糧食生產能力有了大的增長，但由于種糧成本相對較高、糧價偏低以及勞動力價格快速增長等原因，土地收益率增幅不大，農民收入增長緩慢，一些地方農民種糧積極性不高，多數選擇了外出打工，于是一些地方便出現了土地流轉經營等新的農業經營方式。特別是坡改梯項目實施后，原來的坡耕地經過集中連片、規模治理，成為了一些龍頭企業流轉土地的最佳選擇。

我省21個農發坡改梯項目縣（區）中，永壽縣是第一個在坡改梯治理后開展土地流轉經營的項目縣。幾年來，該縣依托坡耕地治理項目，制定優惠政策，先后吸引北京宏源京輝公司、陜西多維生態立體養植股份有限公司、陜西大統現代農業園區公司、陜西輝勝新興農業科技發展有限公司四家企業投資8000余萬元，流轉土地1245hm2，占新修梯田面積的28.6%。

繼永壽之后，千陽項目區在去年引入蘋果產業化公司進行土地流轉經營，麟游、合陽、隴縣等項目區也出現了農戶聯合流轉土地進行產業化經營等形式。但這幾家都是新近開展的，而且規模不大，僅占坡改梯總面積比例3%～8%。

土地流轉這種新的經營方式一經引入，便在項目區產生了較大的影響，受到了群眾的普遍歡迎。其主要優勢：

（一）提高了土地產出率。

坡耕地治理后，一般畝均可增產糧食100kg左右。流轉后，企業多種植核桃、蘋果等經濟林果以及藥材等，畝均增收可達4000元左右，土地產出率大大提高。合陽縣西王莊2013年度項目整地71.33hm2，5戶村民聯合成立公司流轉土地33.33hm2，全部栽植了核桃等經濟林果，還在苗木中種植了西瓜，當年僅西瓜一項畝均收入就達3000余元，是種植糧食收入的近10倍。待經濟林果全面見效后，治理效益將更加顯著。

（二）促進了產業結構的調整。

永壽縣近年來先后吸引北京宏源京輝公司等四家企業后，項目區產業結構由單一的糧食種植轉變為特色種植和養殖等，栽植優質核桃433.33hm2，種植中藥材 280hm2，育苗66.66hm2，養殖野山雞6萬多只。監軍鎮西寨村全村255戶951人，總耕地面積1032畝，基本上為單一的糧食種植。2013年農發坡改梯項目在西寨村實施，治理該村坡耕地1000多畝。由于基礎條件改善加之距縣城近、交通便利，吸引了陜西輝勝新興農業科技發展有限公司前來投資興業，一次流轉該村土地56.53hm2，之后又陸續與周邊的固縣等村簽定土地流轉協議，共流轉土地面積80hm2，種植黃芪、養心菜、大青麥、月樹奎、苦參、山茱萸等中藥材10余種，其中以出口為主的大青麥因良好的保健功效廣受市場歡迎，產品供不應求。目前，該村糧食種植面積不足13.33hm2，糧經比達到了 1∶5，在公司的帶動下，以藥材種植為主的產業發展初具雛形。千陽、合陽等土地流轉項目也都結合區域特點，大力發展特色經濟林果，成為當地產業結構調整的“排頭兵”。

（三）增加了農民的收入。

主要有兩個方面：一是增加了土地租賃收入。項目實施前，永壽縣土地流轉價格一般為50元～100元/畝不等，平均80元/畝，有的甚至不要錢也沒人愿意耕種而成為撂荒地。2011年陜西多維公司進入后，將土地流轉價格提升到270元/畝，2012年陜西大統公司、北京宏源京輝又將土地流轉價格提高到了300元/畝，2013年土地流轉價格達到了450元/畝。與以前相比，僅土地流轉價格的提升一項，項目區群眾年增收328.9萬元。合陽縣西王莊村項目實施前每畝地承包費僅20元，流轉后每畝400元，是治理前的20倍；二是帶動了當地群眾就業，為群眾在家門口提供了打工掙錢的機會，增加了群眾工資性收入。據幾家土地流轉項目區統計，群眾在流轉公司打工平均男勞每天收入80元～100元，女勞每天收入60元～80元。僅永壽縣一家，因龍頭企業的進入，就為當地農民提供就業崗位450個，年增加群眾收入約650萬元。即使不到流轉企業打工，由于沒有了種地的牽掛，農民們還可以走出去到大城市打工，依然可以有不菲的收入。土地流轉后龍頭企業的進入，使群眾真正得到了“一份土地、兩份收入（土地租賃、企業打工）、三方兼顧（種地、就近打工、照顧家庭）”的實惠，因此備受群眾歡迎。

（四）培育了新型農民。

隨著土地流轉、龍頭企業的入駐，為項目區鄉村帶去了先進的科技文化知識，加速了群眾觀念和經營方式的轉變。以永壽為例，陜西大統公司為了使當地群眾盡快掌握核桃、中藥材種植技術，先后多次舉辦農民工培訓班，組織農民工赴楊凌學習，提高了農民的科技文化素質和致富能力。監軍鎮西寨村在陜西輝勝新興農業科技發展公司未入駐前，村上婦女、閑人經常聚在一起打麻將。公司入駐后，日平均用勞20個～30個，最高達64個，帶動了該村群眾就業，社會風氣也有了明顯好轉。上孫家村項目實施后，通過發展大棚油桃種植，取得了良好的經濟效益，市場機制的導向作用促進了該村農業產業由傳統的粗放經營型向精細化作業轉變，由數量效益型向質量效益型轉變，同時群眾的科技意識和市場意識明顯增強，2014年由上孫家孫軍寧等6戶群眾牽頭，成立了新豐油桃專業合作社，設計了專用包裝箱并在縣科技局申請專利，目前他們正在為他們的油桃申請注冊商標，以保護、發展壯大油桃產業，打造農產品品牌，提高附加值。

三、關于項目區土地流轉問題的思考與建議

土地流轉是目前農村中深受歡迎的一種新的農業經營方式，是實現土地集約化經營、提高土地產出率、解放農村勞動力、增加農民收入的一種有效途徑。2014年的中央一號文件明確提出要“發展多種形式規模經營。鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，加快健全土地經營權流轉市場”，“有條件的地方，可對流轉土地給予獎補”，為土地流轉提供了政策上的依據和支持，必將推動我國農業經營方式和農業發展再上一個新的臺階。

農發坡改梯項目中土地流轉經營方式的引進，成效顯著，深受地方政府喜愛和群眾歡迎，許多項目區都在躍躍欲試，甚至一些流域治理項目中的極少量坡改梯措施也有公司相中。筆者認為農發坡改梯項目符合陜甘寧黃土高原水土流失區治理需要，治理成果明顯，地方政府和群眾要求迫切，項目應繼續堅持實施下去；坡改梯項目中土地流轉方式的引進，實現了土地產出效益的最大化和農民收益的最大化，深受農民群眾歡迎，對此應予鼓勵和支持。思考和建議如下：

（一）恢復實施陜甘寧農發坡改梯項目。

陜甘寧黃土高原地區坡耕地面積大，是嚴重水土流失的主要區域，實施坡耕地改造是遏制水土流失的最為有效的措施之一。農發坡改梯項目的實施，順應民心，切合實際，治理效果顯著，而且通過集中連片和規模治理，吸引了大量農業生產和經營企業，成了土地流轉經營的最佳選擇，可謂“一舉多得”。調研中項目區干部群眾愿望強烈，迫切希望該項目繼續實施下去，建議上級有關部門根據這一實際，及早恢復該項目的實施。如不能按“專項”恢復，建議能在這一區域大幅度增加水土流失治理項目中坡改梯措施比重，賦予該區域治理措施的自主選擇權，以坡耕地改造為主要建設內容，在梯田周邊陡坡和“插花地”合理布設一些林草措施，整體推進、規模治理，這樣既達到了治理坡耕地水土流失的目的，又可為土地流轉經營創造條件，從而實現治理效益和群眾增收的“雙贏”。

（二）更加科學地配置項目措施。

農發坡改梯項目乃至幾乎所有水土保持項目中，都要求措施面積“閉合”，即所有措施面積加起來等于整個治理面積，措施之間不能重復，于是就形成了坡改梯措施上不栽樹、林草措施不能在坡改梯措施上布置這一“清規戒律”，從而出現了老百姓稱之為“治理標準不高”、“治理不到位”的問題，有點地方甚至為了滿足老百姓的要求，在前一年度修平的地里布設這一年度經濟林木的“怪現象”。筆者建議上級主管部門能充分照顧群眾意愿，允許措施之間合理重復，如在坡改梯措施上布設經濟林果，這樣既提高了治理程度，同時又能提高土地產出率，給群眾提供一條更加可靠的增收致富“門路”，即使不搞土地流轉，群眾依然可以取得較大的收益。近年來，已有專家和地方項目實施單位提出按措施需要確定投資額度、不應再延續多年以來的以單位面積投資確定治理規模的辦法。當然，無論是允許措施重復布設還是按措施實際需要確定投資額度，都需要提高治理標準和投入，還可能造成同等投資額度而治理面積大幅下降的問題（即多年以來統計中的延續性問題）。這就需要上級主管部門能痛下決心，真正從以往追求治理面積轉移到追求治理程度和效果上來，提高投資標準，科學設置項目措施，從而實現高標準治理和“徹底”治理，確保治理一處發揮效益一處，達到老百姓滿意的效果。

（三）防止土地流轉非農化。

盡管在我省幾處土地流轉項目區還沒有發現這一問題，但全國多地出現的利用土地流轉建設高檔娛樂休閑項目、蓋別墅會館等改變土地用途現象必須引起重視。今年中央一號文件明確指出，要“嚴禁農用地非農化”，各級地方政府應嚴守這條“紅線”，加強土地流轉項目的規范管理和日常監督，合理確定管理設施及其它非生產用地的比例，確保土地用途不變、管理渠道不亂。農發坡改梯項目設置的初衷是基于糧食安全和坡耕地水土流失治理的需要，治理后有效解決了水土流失問題，但同時也要加強對治理后土地用途的監督，近年來上級主管部門從效益換算和本著尊重農民意愿出發，放寬了對坡耕地改造后種植內容的要求，但絕不能改變農業生產的土地用途，對于愿意種糧食的農戶也絕不能搞強制推動。

（四）保障農民合法收益。

土地是農民安身立命的根本，農民以土地為生存依賴。為了切實保護農民合法利益，實現農民滿意和農村穩定，筆者建議：一是要選擇好流轉企業。要選擇那些經濟實力雄厚、有同類產業經營經驗、企業發展潛力好，尤其是有責任心、能負責、敢負責的公司。只有選好了企業，農民心里才能踏實，才能有效防止個別企業經營不好（甚至中途逃跑）、既“糟蹋”了土地又影響了農民收入問題的發生，要確保企業不“賴賬”、農民按期拿收入；二是不能以“轉”代管。土地流轉后，企業要有經營自主權，但同時企業的健康良性發展也是關乎農民收益的大事，這是個互惠互利的事情，因此決不能因為流轉而放棄監管、甚至撒手不管，相反流轉后更要注重監管，要以對農民高度負責的責任心、與企業同呼吸共命運的事業心，關心企業發展，積極幫助解決企業發展中需要地方政府解決的困難和問題。要建立土地流轉糾紛裁決機制，合理解決流轉中出現的糾紛和矛盾。要真正把關心企業的發展當成農民自己的事情來辦，只有企業發展好了、有了更多的收益，農民收入才能有保障；三是建立保障農民收益的有效機制。中央一號文件提出土地流轉中要“探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度”。地方政府作為群眾收益的責任人，要規范土地流轉管理辦法，嚴格合同管理，建立不受企業經營效益影響的農民收入保障機制，按照中央文件要求積極建立土地流轉風險保障金制度，還可以嘗試開展第三方金融機構擔保的辦法，由金融機構負責企業收益監管、擔保和向農民直接支付，還可以采取企業預付的辦法等等。無論采取何種方式，都要以農民為第一位，優先保障農民合法利益不受損害。陜西水利