慢性病防治中的政府責任研究——基于新公共服務理論視角

黃 靖

(福建中醫藥大學，福建 福州 350122)

一、問題的提出與研究框架

健康是人類生存與發展的基礎，是社會和諧發展的重要條件。近年來，伴隨著工業化和城鎮化的進程，慢性病成為全世界發病率和死亡率最高的疾病。常見慢性病包括:心臟病、高血壓、糖尿病、慢性呼吸系統疾病、腦血管疾病、惡性腫瘤等。在我國，慢性病發病率和死亡率持續、明顯增長，并呈現出年輕化、鄉村化的流行趨勢。統計數據顯示，我國目前確診的慢性病患者超過2.6億人，慢性病導致的死亡占居民總死亡構成的85%，慢性病造成的疾病負擔占我國總疾病負擔的70%。［1］我國已經進入慢性病的高負擔期，以“患病人數多、醫療成本高、患病時間長、服務需求大”為特點。不可諱言，慢性病流行的形勢嚴峻，嚴重損害人民健康，威脅勞動力人口，不斷增加疾病負擔，已成為事關全局的重大民生問題。

黨的十八大報告明確指出:“要提高人民健康水平。健康是促進人的全面發展的必然要求。要堅持為人民健康服務的方向……”一方面，作為公共權力的行使者、公共利益的維護者、公共產品的供給者，政府主導慢性病防治工作是責無旁貸的道德要求和現實責任。另一方面，近年來，政府開展了一系列慢性病防治工作，取得了一定的成效，但總體而言，與人民日益發展的健康需求和慢性病流行態勢還相距甚遠。有鑒于此，如何在質疑聲中迎難而上，對造成慢性病問題的深層根源進行系統反思，對理應承擔的健康責任予以重估和確定，是當前中國政府健康工作亟待解決的重要問題，也是健康工作者和公共管理研究者為之努力的共同方向。

本研究的重點是從新公共服務理論的角度，結合我國慢性病流行的現狀和基本國情，探索我國政府在慢性病防治中的健康責任。新公共服務理論是以美國著名公共管理學家珍妮特·V·登哈特與羅伯特·B·登哈特為代表的公共管理學者們基于對傳統公共行政和新公共管理的批判和反思而建立的一種新的現代公共行政理論。它以民主公民權、社區和公民的模型、組織人本主義、后現代公共行政為理論來源，探討七種引人注目的理念，主要包括:服務于公民，而不是服務于顧客;追求公共利益;重視公民權勝過重視企業家精神;思考要具有戰略性，行動要具有民主性;承認責任并不簡單;服務，而不是掌舵;重視人，而不只是重視生產率。［2］新公共服務突出公共利益的核心地位，強調政府應當更好地為公眾服務，在重視政府職能建設的當前，將其運用于政府在健康領域尤其是慢性病防治中的責任分析，具有理論和實踐意義。

二、我國慢性病流行的原因剖析

自健康權被廣泛確立為一項基本的人權以來，人們的健康權利意識得到極大提高。健康價值指向決定了政府、社會和個人對慢性病的流行都有不可推卸的責任。掌握我國慢性病流行的原因是規范政府、個人和社會組織行為的重要前提，具有重要的現實意義。

1.個體不良的行為與生活方式增多。在公共健康領域，意志自由促使行為個體根據意識、思想、判斷選擇符合自我需要的行為與生活方式，并因個體生活環境和個性心理特征的不同而千差萬別。事實證明，伴隨著疾病譜與死因譜的變化，因不良的行為與生活方式導致的慢性非傳染性疾病是源自自身且不易康復，甚至是致命的。不良的行為與生活方式包括吸煙、酗酒、膳食不合理、缺乏運動、過度娛樂、生活不規律等等。以吸煙為例，我國第一部系統闡述吸煙危害健康的權威報告《中國吸煙危害健康報告》顯示，我國每年因吸煙導致死亡的人數超過100萬，因二手煙暴露導致的死亡人數超過 10 萬。［3］

2.財政投入不足，籌資渠道狹窄。衛生資源的稀缺性決定了政府投入公共衛生體系的經費必須獲得最高的邊際社會效益。基于衛生系統的發展現狀，對社會公共衛生、基本醫療、市政基礎設施和環境衛生等領域的資金投入可以明顯改善健康狀況，而且擁有費用低廉和覆蓋范圍廣泛等優勢，資金的邊際效益尤為明顯。相比之下，慢性病的防治和管理尚且沒有得到高度重視，在整個衛生投入中用于慢性病防治的比例很小，且缺乏合理的籌資渠道、有效的籌資模式和完善的籌資機制。

3.干預措施薄弱，健康教育相對滯后。當個體積極地尋求國家、社會對其健康權利加以保護時，卻往往忽視了自身行為與生活方式的選擇對擁有健康的重要性。健康教育是促使人們提升健康文化、養成良好的行為與生活方式、預防疾病和促進健康的系統的活動。20世紀初，我國引入國外的健康教育理論，隨后健康教育事業在我國得到逐步的發展。90年代以來，我國健康教育工作在全社會得到廣泛開展，并取得了顯著的成效，但仍然存在著投入不足、地區發展不平衡、機構不健全、管理不協調、專業人員數量和素質不高等問題，無法滿足人民日趨增長的健康需求和社會的發展。［4］

4.生態環境惡化，環境責任意識淡薄。生態環境是影響人類與生物存在和發展的外界條件，包括水、土地、生物以及氣候的數量與質量等方面，其優劣狀態關系著人類長期健康生存和發展。然而，當今世界人類面臨各種復雜而艱巨的生存和發展難題，為了獲得更高的經濟增長，付出的環境代價是十分慘重的。對生態環境的破壞和污染，導致各種危害人類生存的負反饋效應，人類健康因此受損的教訓屢見不鮮。例如，近年來，我國有毒有害化學物質造成多起急性水、大氣突發環境事件，多個地方出現飲用水危機，個別地區甚至出現“癌癥村”等嚴重的健康和社會問題。［5］

三、我國政府主導慢性病防治的路徑探究

新公共服務理論以追求公共利益、承認責任、重視公民權和公共服務為核心內涵，是在摒棄新公共管理理論的基礎上建立的關注公共利益和民主治理的新的理論。針對我國政府在慢性病防治中存在的突出問題，基于新公共服務的理論價值和分析視角，從以下方面探求我國政府主導慢性病防治的路徑。

1.堅持“預防為主”，追求公共利益。新公共服務理論認為，公共利益不是簡單的個體利益的加總，而是超越狹隘自身利益的共同利益，它是政府決策和行為的根本目標，是政府頂層設計的出發點和落腳點。公共健康的目標指向并非某個特定個體的健康，而是一個整體性的目標，是社會整體的健康利益。政府要始終將公共利益放在首位，提高人民的生活質量，為人民的健康服務。

首先，加強健康教育，倡導良好的行為與生活方式。慢性病具有病程長、見效慢、費用高的特點，不僅給個人、家庭帶來身心的痛苦和經濟的壓力，也加重了社會的負擔。政府應加強政策倡導，制定和落實促進全民健康的政策和措施;通過發放科普手冊、定期開展講座、設立健康專欄等方式普及慢性病防治知識;營造有利于健康的支持性環境，如提高各類公共體育健身設施的覆蓋率和利用率，鼓勵適當的體育鍛煉。其次，積極篩查高風險人群，及時進行預防性干預。政府應堅持“預防為主，防治結合”，創造便于及時發現慢性病高風險人群的支持性環境，宣傳慢性病對健康的危害、早發現的重要性和有效方法，加強對特定人群的健康管理和生活方式干預，注重疾病治療的早期介入。

2.強化責任意識，落實政府職責。費雷德里克·莫舍曾經說:“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的。”［6］新公共服務理論強調政府責任在現代治理中的重要性，政府的行為應滿足公共責任的標準，并提出復雜的治理系統決定了政府責任并不簡單，它包含了專業、法律、政治和民主等多樣化的責任。從主體和目標來看，公共健康具有兩個明顯的特征，即外部性和公共物品特性。外部性體現在個體之間、個體與政府間的互動關系決定了政府的健康責任的切實承擔會對個體和社會健康產生重要作用;公共物品的特性是指所有個人面臨的相同的社會健康環境，但是公共物品的無主特性會導致資源的利用率高于最大上限，從而導致資源的品質和生產能力下降。

首先，提升政府的健康責任意識，營造健康的環境支持。在過去的一段時間內，很多地方政府在慢性病的成因及責任的定位上存在較大誤區，慢性病的危險因素被簡單歸為生理遺傳因素和個人行為危險因素。事實上，很多影響健康的因素超出了個人控制的范圍。社會政治、經濟、文化、環境等因素都對慢性病發展的形勢產生影響。政府應加強責任意識，積極發揮主導作用，營造健康的支持環境。其次，加強組織領導，統籌慢性病防治工作的開展。在新一輪醫療衛生體制改革的機遇下，督促各地政府將慢性病綜合防治工作納入經濟社會發展規劃，建立績效考核機制;切實解決各項問題和困難，確保慢性病防治工作的順利開展。

3.夯實服務基礎，提升公民權。從新公共服務理論的角度，政府應積極創造與公民的聯系和互動，鼓勵公民積極、充分、真正地參與政策過程。政府因此能準確傾聽公民聲音并及時做出回應，有利于制定滿足公民利益的政策，同時，公民逐漸提升了道德性格，并了解到治理過程的復雜。為了更好地實現公民權，政府必須平衡中心力量和社會力量權力分配，透明服務信息，而提供優質服務則是拓寬公民參與、提升公民權的關鍵所在。［7］

首先，健全慢性病綜合防治工作體系，進一步推進慢性病防治工作。作為一項長期的、重要的戰略任務，慢性病防治工作體現了全社會的共同利益。應堅持由政府主導，多部門協作，全社會參與，充分調動全社會的力量共同參與，遏制慢性病危險因素;整合疾病預防控制機構、專病防治機構、基層醫療衛生機構和醫院服務功能，健全慢性病綜合防治工作體系。其次，加大財政投入，拓寬籌資渠道。慢性病防治工作屬于公共衛生服務的一部分，其開展的狀況取決于政府的重視程度。政府應積極發揮公共財政的基礎作用，不斷加大對慢性病防治與管理專項基金的投入;鼓勵社會力量的支持和投入，大力倡導各社會團體、企事業單位和個人積極參與慢性病防治工作，建立多渠道的慢性病防治籌資機制。

［1］中國衛生和計劃生育委員會.中國慢性病防治工作規劃(2012—2015)［EB/OL］.(2012 －05 －21).http://www.moh.gov.cn/zhuzhan/wsbmgz/201304/b8de7b7415ca4996 b3567e5a09e43300.shtml

［2］［美］珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務:服務，而不是掌舵［M］.(丁煌譯).北京:中國人民大學出版社，2004.

［3］中華人民共和國衛生部.中國吸煙危害健康報告［M］.北京:人民衛生出版社，2012.

［4］王雅青，陳錦秀，馮翠娥.健康教育發展的回顧與總結［J］.國外醫學護理學分冊，2005，24(10):598 ～600.

［5］中華人民共和國環保部.《化學品環境風險防控“十二五”規劃》［EB/OL］.(2013 －02 －07).http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201302/t20130220_248271.htm

［6］［美］特里·L·庫珀.行政倫理學:實現行政責任的途徑［M］.(張秀琴譯).北京:中國人民大學出版社，2001.

［7］楊正聯，杜培培.芻議新公共服務理論的核心內涵［J］.商業時代，2013，(9):18 ～19.