國外圍海造地實踐對江蘇沿海圍墾開發的啟示

張芳怡

（南京大學金陵學院，江蘇 南京 210089）

1 江蘇海岸帶特點及沿海圍墾開發概況

江蘇海岸北起蘇魯交界的繡針河口，南抵長江口北岸，大陸海岸線長約954 公里，其中粉砂淤泥質海岸線長884 公里，約占海岸線總長的93%，是江蘇最主要的海岸類型。江蘇沿海地區獨特的動力地貌蘊育了大量的沿海灘涂，根據2008 年江蘇近海海洋綜合調查與評價資料統計，江蘇灘涂資源總面積750.25 萬畝，約占全國灘涂總面積的1/4。江蘇沿海圍墾歷史悠久，經歷了興海煮鹽、墾荒植棉、圍海養殖、臨港工業等為主要利用方式的多個階段，1950-2010 年江蘇沿海地區累計匡圍灘涂216 個墾區，匡圍灘涂總面積403.47 萬畝。

2 國外圍海造地實踐

2.1 荷蘭

荷蘭位于歐洲西部，海岸線長1075 公里，全境以平原為主，地勢低洼，約有一半面積在海平面以下。荷蘭為克服水災威脅，從13 世紀以來，共修建了總長達2400 公里的攔海大堤，圍墾了相當于荷蘭陸地面積1/5 的土地。荷蘭圍海造地的主要動因是生存安全的需求，其進行圍墾活動已有800 多年的歷史，最著名的是1932 年建成的須德海工程和1982 年建成的三角洲工程，這些大規模圍墾工程沒有對生態環境造成嚴重的影響，不僅與荷蘭圍墾技術水平有關，更與其科學地圍墾管理有關，具體體現在：（1）行政管理方面：荷蘭的海洋管理權集中在國家層面，由國家機關統一協調、管理海洋開發和利用的政策、措施和法律之間的沖突。海洋行政管理實行分級管理，岸線管理由中央政府負責岸線管理和低潮線向海一側1 公里以外的海域管理；地方政府負責1 公里以內的海域管理。（2）圍墾管理方面：一是通過建立科學的規劃體系，協調交通、水利、建設、農業、環保等涉海部門利益；二是通過建立圍海造地評價和后評估技術體系，對圍墾工程項目進行綜合損益分析，并為以后涉海工程累積經驗。（3）環境保護方面：為解決圍海造地所帶來的自然納潮空間縮小、生物多樣性下降、河床淤積等環境負面影響，荷蘭政府相繼實施國家環境政策計劃、回歸大自然計劃、還地為湖、退灘還水計劃等環境保護行動。

2.2 日本

日本雖國土面積狹小，但擁有約3.3 萬公里的海岸線，據有關專家估計，日本沿海城市約1/3 的土地是通過填海獲得的。日本圍海造地經歷了以農業開發為主的圍海造田到以工業開發為主的填海建廠的大規模開發階段，再到以第三產業為主的限制開發階段。其中，20 世紀60 年代開始建設此后支撐日本經濟的京濱、阪神、中京和北九州“四大工業地帶”，即聞名世界的“環太平洋帶狀工業帶”，開創了獨具島國特色的現代工業布局。日本圍海造地管理體現在：（1）行政管理方面：日本沒有統一的海岸帶和海洋管理部門，涉海部門包括運輸、建設、環境、國土等。其中運輸省負責港灣建設及管理方面的工作；建設省負責沿岸海域的保護及開發利用，制定海岸帶開發利用的有關法規和規劃；環境廳負責全國海洋環境的檢測與管理，擬定全國海洋環境保護、海洋生態保護與建設的規劃；國土廳負責管理海洋國土的開發和海岸帶的開發利用。（2）立法管理方面：1921 年制定《公有水面埋立法》，對圍填海許可、費用征收、填海后權利歸屬等制度進行規定，通過嚴格審查圍墾工程項目的必要性、設計合理性以及對環境的影響，以控制和減少圍填海對海洋環境和漁業生產的負面影響。（3）規劃管理方面：日本重視對圍墾區域的整體規劃，形成總體規劃到規劃設計的完整規劃體系。首先由國家制定總體規劃，劃定重點發展地區；然后對重點發展地區進行空間規劃，圍墾項目根據對應海岸帶基本功能，依照規劃進行空間布局；最后對具體圍墾工程項目進行平面規劃設計。由于對圍墾活動的合理規劃，各圍墾項目在岸段功能區內不存在功能穿插現象，保持著有序的圍墾布局和較為廣闊的擴展空間。

2.3 韓國

韓國人口眾多，國土狹小，灘涂廣闊，海岸線長約11 542公里，通過圍海造陸來擴大陸域空間和海域空間的潛力巨大。韓國圍海造地經歷了20 世紀60 年代開始以農業為主的大規模圍墾到80 年代以后控制和縮減圍墾規模的變化過程，其中最具代表性的圍墾工程是1991 年啟動2006 年建成的新萬金工程計劃，是世界上已建成的最長防洪堤，填海區域相當于首爾2/3 的面積。韓國圍海造地管理具體體現在：（1）行政管理方面：韓國為解決涉海行業管理部門分散所導致的效率低下和項目重復建設等問題，于1996 年成立海洋水產部，對涉海行業進行統一管理，并建立海洋政策司以統一涉海各部分的法律法規體系。（2）圍墾管理方面：韓國農林部負責農業用地管理，建設交通部負責工業、港口、碼頭等用地管理。（3）濕地保護方面：韓國海洋水產部于1999 年實施的《濕地保護法》規定，將沿海特殊區劃定為“濕地保護區”，并增加劃定生物多樣性保護區，此外為減少圍墾帶來的負面環境影響，提出營造人工濕地替代喪失濕地的方案。

3 對江蘇沿海圍墾開發的重要啟示

不同地域的國家，因不同的地理環境特征和不同的國情，其沿海開發的原因及做法各不相同。荷蘭進行圍海筑堤主要是出于生存安全的需求，而過高的人口密度導致沿海地區的人地矛盾突出是日本、韓國進行圍海造地的主要動因。從圍海造地的整個開發路線來看，日本和江蘇具有相似之處，都經歷了由農業發展到工業發展，并向第三產業發展的過程，只是所處的階段不同。歸納起來，國外圍海造地實踐對江蘇沿海圍墾開發的啟示主要體現在以下幾個方面。

3.1 沿海圍墾開發是一項系統工程，需要綜合規劃

不論是荷蘭、日本還是韓國，其圍海造地均涉及到多種利用方式，需要對其進行綜合規劃，才能使得沿海圍墾開發利用合理、有序地進行。此外，圍墾工程項目從前期準備到動工直到啟用階段一般均需要經歷較長時間，涉及到包括匡圍工程、基礎設施建設等多項內容。這就要求必須將沿海圍墾開發視作一個整體系統，統籌考慮經濟、社會、環境等各方面，進行綜合規劃。

3.2 沿海圍墾開發必須有協調管理機構，明確涉海部門各自職責

海洋資源具有空間區域的復合性，同一海域可能同時擁有多種類型資源，而圍墾活動對海域的自然環境改變較大，因而會與其他海洋資源開發活動發生矛盾和沖突。荷蘭、日本均設有專門的協調機構，韓國雖然沒有專門的協調機構，但有設立專門機構對圍海造地政策與活動進行集中管理。因此，行政管理機構如果沒有設立專門負責協調各行業的管理部門，在沿海圍墾開發過程中容易產生涉海行業之間的矛盾，且容易導致交叉管理和管理空白現象。

3.3 沿海圍墾開發必須有公眾參與機制，監督各方參與主體行為

沿海圍墾開發不僅對于確保耕地總量動態平衡具有重要意義，也為促進經濟增長提供資源載體，這些都是關系到所有居民的共同利益。國外因填海造地過程中帶來的負面生態環境問題，受到民眾和非政府組織的抗議，而作出調整甚至是停止的例子較多，如日本的諫早灣工程、韓國的始華湖工程，這些均促使政府更多地考慮制定配套的環境保護制度和政策。因此對于沿海圍墾開發的相關制度政策與決議，必須有公眾參與進來，以便更好地監督沿海圍墾開發的各方參與主體。

3.4 沿海圍墾開發必須與生態環境保護相結合

沿海圍墾一方面會減少天然濕地面積，擾動生物生境，導致生物多樣性降低，破壞海岸生態系統；另一方面會改變海岸自然曲線，尤其是對河口、港灣進行圍填，會減少納潮量，造成近岸淤積。同時，由于圍墾后不合理地開發利用，導致出現近岸環境污染和水質惡化等現象。針對沿海圍墾過程中出現的生態環境問題，國外均意識到其嚴重性，紛紛采取了補救措施，如荷蘭的“回歸大自然計劃”“退灘還水計劃”，日本的“再生補助計劃”等，這些充分說明了沿海圍墾開發過程中生態環境保護的重要性。在借鑒國外經驗的基礎上，應該在進行沿海圍墾開發利用的同時，就要考慮生態環境保護問題，沿海圍墾應該走“開發與保護相結合”的發展路徑。

3.5 沿海圍墾開發必須一個龍頭“放水”，確保土地管理部門的土地控制權

由于沿海灘涂資源不同于其他類型的土地資源，地處海陸交互作用地帶。在圍墾過程中涉及到海域使用和土地管理的銜接問題，主要體現在填海造地形成的土地應該如何確權，這不但關系到如何體現政府代表國家行使對土地資源的所有權，也關系到填海造地的海域使用權人的經濟利益。從土地管理角度而言，如果原海域使用權人必然是新增土地使用權人，那么就開辟了另一條獲取土地使用權的途徑，可以繞開當前實行的嚴格的土地管理制度，從而導致土地管理制度出現漏洞。因此在處理土地使用權與海域使用權銜接問題上，一定要保證土地管理部門對土地處置的控制權，確保資源通過市場公平配置。

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