論新型城鎮化建設進程中政府行為與制度創新

蔡清清

摘 要：隨著改革開放的深入發展，中國的政治、經濟和社會等形態發生了日益深刻的變化。城市作為人類文明的結晶，城鎮化是現代化的重要內容，是改革開放的重要產物和成果，同時也是政府行為和制度創新的重要體現。十八大進一步明確中國要走新型城鎮化道路，不同于傳統的城鎮化發展模式，對于政府的行為以及制度創新提出了新的要求。本文主要從新型城鎮化的內涵、政府行為的科學定位以及與新型城鎮化建設中相關體制和制度創新等加以論述，并且對于新型城鎮化建設進程中政府行為和制度創新提出具有建設性的建議和意見。

關鍵詞：新型城鎮化；政府行為；制度創新

1.前言

黨的十八大報告指出，“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”可見，新型城鎮化的發展方向已經指明。^[1]以新型城鎮化為“切入點”，調整經濟結構、擴大內需、保持經濟持續快速穩定增長和社會和諧進步，已經成為一種必經途徑和重要方法。因此，大力推進新型城鎮化建設意義重大，是我們必須要堅定不移堅持的發展模式，這就要求政府作為這一發展模式的推行主體承擔了更多的責任，必須明確自己的職責和目標，并且積極推動相關體制和機制的創新，為新型城鎮化的推進掃除障礙，提供良好的環境和制度政策保障。

2.新型城鎮化的內涵及意義

國務院總理李克強最近反復提出，城鎮化是我們未來最大的需求來源，以及未來經濟平穩發展的動力所在。中央經濟工作會議以及未來的經濟部署中都將強調加快城鎮化的發展。因此，探討新型城鎮化的內涵和意義的必要性就更加突顯，是我們更好的推進新型城鎮化建設的前提和基礎。

2.1新型城鎮化的內涵

傳統城鎮化是以政府為主導，以工業化為推動力，實現農村人口向城鎮轉移、產業向第二產業轉變、社會文明向現代化轉化的過程。其主要涉及人口的城鎮化、產業的現代化、社會的文明化和城鎮規模及數量的擴大化。^[2]與傳統城鎮化相對而言，新型城鎮化拋棄了舊的以政府為主導，片面的追求經濟GDP的增長和城市規模的擴大，而不考慮整體的全面的發展，新型城鎮化著眼于促進經濟結構、社會結構和產業結構向現代化、科學化和合理化的變化和轉型，以科學發展觀為指導思想，以新科技、新技術為推動力，促進人口、經濟、社會、資源和環境等的協調發展的城鄉一體化的城鎮化發展道路，從而最終實現經濟、社會、生態、文化的協調發展。新型城鎮化有助于提升城市的文化，完善公共服務以及城市管理水平，使更多的居民享受現代文明生活方式，促進社會和諧進步。

2.2新型城鎮化的意義

十八大提出了實現中華民族偉大復興的中國夢，加快新型城鎮化的建設對于實現中國夢具有重要的意義。首先，新型城鎮化的建設對于加快經濟增長方式的轉型具有重要的推動作用；其次，新型城鎮的建設對于推動經濟發展與擴大內需具有重要作用。國務院總理李克強指出，目前中國城市居民的消費需求明顯高于農村居民。城鎮化率每提高1個百分點，就有1300多萬人口從農村轉入城鎮，這對衣食等日用消費品、對住房和汽車、對城鎮公共服務和基礎設施，都會形成巨大需求^[3]；再次，新型城鎮化對于調整和優化經濟結構具有重要意義。新型城鎮化對于推動新型產業、新型工業化以及工業結構的調整起到積極作用；最后，新型城鎮化是統籌城鄉和區域發展的重要途徑。推動新型城鎮化的發展對于使農村富裕勞動力從傳統農業中解放出來，推動農業的規模化、產業化和現代化，提高農業勞動生產率和商品生產率，增強以工促農、以城帶鄉的能力，實現人力資源、土地資源的合理充分利用，有利于促進城鄉統籌發展，提高經濟效益和效率。^[4]

3.新型城鎮化進程中政府的行為轉變

新型城鎮化建設過程中，政府作為主要的實施主體，擔負著重要的協調和促進推動作用。由于新型城鎮化建設的過程是一個復雜的、各種利益資源交錯的系統，因而在具體的推進新型城鎮化進程中要求政府堅持適度調控原則，統籌兼顧原則和依法行政原則，這樣才能使新型城鎮化可持續發展，同時有助于提高政府公信力，有利于社會的和諧發展。

3.1思想觀念的轉變

建設新型城鎮化，要求領導干部以及政府工作人員不斷提高自己的素質，同時轉變作風，做到全心全意為人民服務。各級干部特別是領導干部要進一步增強憂患意識、公仆意識和節儉意識，把執政為民的宗旨真正銘記在心，提高防腐拒變的能力，以真誠之心和清廉之風，做到“權為民所用利為民所謀情為民所系”，通過改善民生的實際舉動體現服務型政府的本色。

3.2職能配置的轉變

政府作為新型城鎮化建設的主體，本身肩負著政治職能、經濟職能、社會職能以及文化職能等各種職能之間的合理協調與配置。在新型城鎮化建設的過程中，政府特別是地方政府應該依據地區的資源狀況、地理位置、人口狀況以及經濟社會發展程度等因素，以科學發展觀為指導，以可持續發展為宗旨，以提高人民群眾的生活水平為目標，因地制宜的發展和探索出不同的城鎮規劃模式，推動新型城鎮化又好又快的發展。

3.3政策法規的轉變

在新型城鎮化建設的過程中，政策法規作為指導和規范的文本，具有重要的指導作用。政府在推進新型城鎮化建設的同時，應該注意本地區具體的政策法規與總法規的協調匹配度，積極探索適合本地區的相關具體的政策法規，以使新型城鎮化建設有法可依，同時也要做到有法必依，執法必嚴，違法必究，給新型城鎮化的建設提供良好的社會環境，政策法規的轉變具有重要的作用。

3.4調控方式的轉變

政府調節和管理經濟的方式主要有行政手段、法律手段和經濟手段。在新型城鎮化建設的過程中，政府應該借此契機積極推進自身行政改革，通過運用法律手段、經濟手段來規范市場秩序，針對新型城鎮化過程中可能出現的比如資源利用不充分，城鎮環境遭受破壞，農民的正當利益受到侵犯時，應該積極運用行政和法律手段進行干預，從而協調各部門和各方群體之間的利益沖突。

4.新型城鎮化建設中相關體制和制度創新

新型城鎮化建設過程中由于歷史和現實遺留的問題，導致在體制和制度方面存在一些制約其發展的因素，比如農村土地制度、戶籍管理制度、就業制度、公共服務等社會保障制度。

4.1農村土地制度

現行的農村土地制度實行經營權30年不變，一方面對于穩定和發展農業有重要的作用，另一方面，在農地兩權分離的情況下，土地產權關系的不明晰和土地流轉制度的不健全，嚴重阻礙了新型城鎮化的發展進程。由于征地規模比較大，使大量的農民失地，然而由于征收標準比較低，同時農民缺乏非農就業的素質和機會，這些因素造成了失地農民生活困難，影響了社會的和諧。因此，應該創新農村用地，提高耕地的占用成本，使城鎮化用地建設更多的利用非耕地資源，提高土地征用補償標準，做到“確保被征農民生活水平不降低、長遠生計有保障”的要求。

4.2戶籍管理制度

我國現行的戶籍制度是建立在城鄉分割的二元戶籍制度，雖然幾經改革，但是還是沒有打破這種二元分割的局面，農民與城市居民在地位、身份、就業、住房、保障等方面還存在著不平等。同時，現行政策客觀上造成了對農民的雙重剝削，使城鄉二元社會結構客觀上演變為以城市居民、農民和農民工為主體的“三元結構”。因此建立城鄉一體化戶籍管理制度成為勢在必行的制度創新。十八大以后，各級政府部門要積極落實中央已經指定的相關政策，放寬落戶條件，建立城鄉統一的戶口登記管理制度，逐步取消城鄉農業戶口和非農戶口的劃分方式。

4.3就業制度

由于歷史和傳統的原因，我國自50年代初實行勞動用工制度，原則上只負責城鎮非農人口在城市的安置，而不允許農村人進城尋找就業機會。目前，這種就業模式有很大的改觀，但是農民就業的環境依然不容樂觀，一些大中城市為了保護本地的勞動力就業，設置各種對外來務工人員的限制條件和障礙。在新型城鎮化進程中應該盡快打破城鄉分割，廢除對農民工進城務工的各種限制，使農民具有與城市勞動力想通的就業機會和就業權利。

4.4公共服務等社會保障制度

城市中的公共服務主要包括農民工子女受教育的機會、農民工參加社會保障和保險的機會，保障性住房等。由于城鄉教育制度的制約，使許多農民工子女上學難，農村勞動力面臨是進城務工還是在家照顧子女的矛盾，阻礙了城鎮化的發展。因此，政府應該創新農村社會保障制度，將農民納入社保范圍，擴大農民社保覆蓋率、解決好農民工子女就學問題，著力爭取改善農民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉的公共就業服務體系。

5.結論

城市是人類文明的結晶，城鎮化是現代化的重要內容。我國的城鎮化是與工業化、農業現代化共同推進的城鎮化，我國是人口大國，即使城鎮化達到相當高的水平，還是會有幾億人口在農村生活。農業、農村、農民問題始終是我們面臨的重大挑戰，新型城鎮化對于“三農”問題的解決具有重要的作用，因此政府在積極推進新型城鎮化的進程中，一方面應該始終堅持科學的發展觀和政績觀，同時加強宣傳，使新型城鎮化的發展成果惠及全體人民；另一方面，要積極轉變自身的行為方式，積極推進制度創新，采用綜合治理，統籌協調，集約利用資源，形成資源節約型和環境友好型的新型城鎮。城市承載著歷史，也孕育著未來，城市能讓生活更美好，人們對城市寄托著美好期待，讓我們共同承擔起這一時代和歷史的使命。^[5]（作者單位：南京師范大學公共管理學院）

參考文獻：

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