“土地財政”的歷史變遷

史衛(wèi)

通過土地資源獲得相應(yīng)收入是世界各國政府自古以來的普遍“偏好”和通行做法。在中國古代財政史上，“土地財政”始終占有很大比重。在不同時代，有不同的表現(xiàn)形式，起到了不同的作用。

最初的“土地財政”

在國家財政的初始階段，賦稅體系還不完備，很多國家的經(jīng)常性支出都是通過和一定量的土地直接掛鉤來實現(xiàn)的。

古代支出最主要的是官俸和軍費(fèi)開支。我們先看官員的俸祿，最早稱之“分田制祿”，就是所任官職與一定爵位相聯(lián)系，按照相應(yīng)的爵位授予一定量的土地和附著于土地上耕作的勞動者，以其田租為俸祿。《國語·晉語》里說：“公食貢，大夫食邑，士食田……官宰食加”。這里“貢”、“邑”、“田”、“加”等，名稱雖異，但都是指一定土地的地租。至于受祿的標(biāo)準(zhǔn)則是按照爵位等級，如“大國之卿一旅之田，上大夫一卒之田……”。按照《孫子兵法》對晉國的描述，各家征收標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，差異很大。當(dāng)時的王室支出，也是直接與特定的土地掛鉤。《禮記》稱：“天子有田以處其子孫，諸侯有國以處其子孫，大夫有采以處其子孫。”“天子之田方千里，公侯田方百里。”

軍費(fèi)是“寓兵于農(nóng)”。軍賦出自井田，據(jù)《司馬法》所載：“一丘（十六井）出戎馬一匹，牛十二頭，甲士三人，士卒七十二人。”不僅寓兵于農(nóng)，而且兵民合一，戰(zhàn)時按照田地多少征發(fā)士兵和軍需物資。所以按照封邑所占土地的大小又可分為“百乘之家”、“千乘之國”、“萬乘之國”。《左傳·成公七年》記載子重在楚宋之戰(zhàn)中取勝，請求楚王將申、呂二邑作為獎賞賜給他。巫臣反對說：“申、呂所以邑也，是以為賦，以御北方。”也就是“不得此田，則無以出兵賦”。

這樣的收支一體，維持了最初的財政平衡。在外國早期財政中也常出現(xiàn)這樣的“土地財政”現(xiàn)象。在蘇美爾，大多數(shù)的公共事務(wù)都和特定的土地相關(guān)，如軍人服役的報酬就是一定量的土地。法律規(guī)定，軍人不能履行兵役義務(wù)的，則相應(yīng)的土地由愿意代服兵役者取得。如果被俘，土地不能作為贖金，贖金由國庫另行撥付。其土地僅能用于支付服役之用，如其子能代服兵役，則可繼承土地，如果不能代役，則由愿意代役者取得。土地資源總是有限，所以必須和特定的事務(wù)掛鉤，在中國古代則實行了“世官世祿”制，祖祖孫孫世襲同一官職。

戰(zhàn)國時期，世官世祿被打破，官俸也由食邑逐漸變?yōu)槭彻龋百x祿以粟，案田而稅”，由國家直接征稅，然后發(fā)放。原來各家均攤的軍賦也改由按占有土地量征收。這一改變被稱作“作丘甲”（前590年，魯國）、作轅田（前645年，晉國）等。

“土地財政”的延續(xù)

雖然早期的“土地財政”被中央集權(quán)的賦稅制度所取代，但是此后“土地財政”還是一直以各種面貌延續(xù)著。

首先是皇室財政。在秦漢時期，出現(xiàn)了國家財政和皇室財政的分離。皇室財政還有很濃厚的“土地財政”的特點(diǎn)。《史記·平準(zhǔn)書》稱：“山川園池市井租稅之入，自天子以至于封君湯沐邑，皆各為私奉養(yǎng)焉，不領(lǐng)于天下之經(jīng)費(fèi)。”一直到明清時期，大量的皇莊土地還是皇室重要的財政來源。

其次，土地財政是官俸、軍費(fèi)和辦公費(fèi)用的重要補(bǔ)充。如一些具體事務(wù)支出仍以特定的土地來實現(xiàn)，如秦漢負(fù)責(zé)宗法禮儀的奉常，就掌握著祭田等土地來直接應(yīng)對相應(yīng)支出。唐朝以職分田為職事官的職務(wù)補(bǔ)貼，以公廨田為各衙門充官署辦公費(fèi)的來源之一。歷朝都以各種形式的屯田為軍費(fèi)的重要來源，唐朝還寓兵于農(nóng)，將府兵制和均田制捆綁起來。遼金等少數(shù)民族政權(quán)也多以公田分配給本族平民，他們不負(fù)擔(dān)任何賦稅，隨時應(yīng)召出征。

第三，國家還掌握大量公田，通過出租獲取收益。由于租金所得遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于稅賦所得，“官收百一之稅，民收太半之賦”、“官取其一，私取其十”、“私家取租……二十倍于官稅也”，所以也成為政府財政開源的重要手段。南宋末年為應(yīng)財政困難而行公田法，規(guī)定士紳占田限額，超限就由官府強(qiáng)行收購占為官田，收取重租。明代時，官田占到全國田地的1/7，蘇州的官田占到1半以上，陜西占到42%。

第四，國家通過對無主荒地的處置權(quán)獲取收入。一般而言，無論荒地，還是無主拋荒地，都屬國家所有。東漢司馬朗曾言：“土業(yè)無主，皆為公田。”國家往往通過授田、屯田、稅收減免等財稅政策鼓勵人民開荒，甚至通過行政權(quán)將人民束縛在土地上開墾。也有整理開墾后，出售給私人，“犁到熟田，方許為主”。

第五，國家通過土地經(jīng)營獲取收入。除了出租農(nóng)用土地獲利外，還有進(jìn)行土地開發(fā)，建設(shè)民居和店鋪出租獲利。唐末五代，隨著城鎮(zhèn)工商業(yè)日益發(fā)展，政府開始收購田地，營造房屋出租。北宋設(shè)立店宅務(wù)、樓店務(wù)、左右?guī)暾瑒?wù)等專門機(jī)構(gòu)，從事房地產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)。宋徽宗時，“修完京城所”等城建修繕機(jī)構(gòu)，也開始圈地建房，從事房屋租售業(yè)務(wù)。除了政府直接經(jīng)營外，也有將土地拆遷平整后出售給私人經(jīng)營，或?qū)⒔ê梅课莩邪o私人經(jīng)營。

古代所謂“土地財政”，也就是政府利用土地產(chǎn)權(quán)，或招人租佃收取田租，或興建房屋、商鋪等出租牟利，以緩解財政經(jīng)費(fèi)的不足。一般不列入國家預(yù)算，用宋人的話說，就是“非系省錢”，是國家財政的重要補(bǔ)充形式。

土地財政與基本公共服務(wù)

中國是世界上最早建立基本公共服務(wù)體系的國家，西周有七德六保，齊國有“九惠之教”等社會福利項目，漢初財政支出中，社會福利支出有十多項，包括了收養(yǎng)孤兒、賑恤鰥寡、尊老養(yǎng)老、基礎(chǔ)教育、醫(yī)藥救助、放賑救災(zāi)、喪葬撫恤、助貸貧民、協(xié)助生產(chǎn)等。這給政府財政帶來很大壓力，也經(jīng)常因為經(jīng)費(fèi)原因使各項公共服務(wù)只是空存名目。宋代學(xué)田制的創(chuàng)設(shè)，開創(chuàng)出一條新的路徑，使辦學(xué)經(jīng)費(fèi)有了恒定的來源。

雖然此前也有以特定的土地收益來保證特定基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的，如漢代鼓勵基層政府劃出土地，“畜雞豚，以贍鰥寡貧窮者”。唐代政府撥出一定的土地，用于開辦悲田坊等福利機(jī)構(gòu)。后唐時亦曾賜予白鹿書院田地，“歲取其租廩給之”。但直到宋朝，才最終形成一種制度，得以迅速發(fā)展。

如學(xué)田，宋神宗元豐二年曾下詔：“頒學(xué)令，……歲賜緡錢至二萬五千，又取郡縣田租、屋課、息錢之類增為學(xué)費(fèi)。”崇寧初詔“州給常平或系省田宅充養(yǎng)士費(fèi)，縣用地利所出及非系省錢”。對于學(xué)田的經(jīng)營，不僅限于招人承佃，收取地租，還有利用土地設(shè)置房舍、鋪面、酒坊等出租來補(bǔ)助辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。據(jù)大觀二年統(tǒng)計，全國共有學(xué)田105990頃，房屋155454楹。其中房產(chǎn)的數(shù)量也很大。

宋代政府提供的其他社會福利事業(yè)，如福田院、居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園、慈幼莊、安樂病坊等，也多采用這個辦法來解決經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)。有宋人曾抱怨“學(xué)校養(yǎng)士，反不如居養(yǎng)、安濟(jì)所費(fèi)之多”，說明用于社會福利的費(fèi)用還高于教育費(fèi)。一般農(nóng)村的福利慈善經(jīng)費(fèi)多由常平倉、義倉、社倉支出，因為農(nóng)村本身有田地，所以多直接按畝征收一定量的糧食儲藏。而在城市，則設(shè)廣惠倉，其主要來源是官府所收的絕戶田用于出租，資助對象是城鎮(zhèn)貧民。在農(nóng)田水利興修、加固堤壩方面，“工役浩大，民力所不能給者”，一般都由州縣政府出面借貸，由受益田地按照畝數(shù)定期歸還。

可以說，這一時期由于“土地財政”的運(yùn)作，大大緩解了政府財政資金不足的問題，推動了各項社會事業(yè)的發(fā)展和城市建設(shè)。就教育而言，宋人孫武仲曾言：“熙寧以來，學(xué)校最盛，內(nèi)自京師，旁達(dá)邊郡，聚士有舍，講業(yè)有師。”從京城到地方，官學(xué)教育都得到了迅猛發(fā)展。很多貧家子弟也由此改變命運(yùn)，步入仕途。如“先天下之憂而憂”的范仲淹就是通過免費(fèi)教育，刻苦攻讀，考上進(jìn)士。為官后的范仲淹不忘回報社會，捐出田地1000多畝設(shè)立范氏義莊，為族人提供基本生活保障和基礎(chǔ)教育。其后人持續(xù)追加贈地，到1949年范氏義莊已經(jīng)擁有土地5300多畝。可以說土地財政模式，不僅推動了國家社會事業(yè)的發(fā)展，帶動大量私人向國家相關(guān)機(jī)構(gòu)捐贈土地，也帶動了民間慈善事業(yè)的發(fā)展。在城市建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)方面，都發(fā)揮了積極作用。