預算單位的財務管理回歸

宋偉官

國庫集中支付改革力度不斷增強，改革的效果十分明顯。但是，在近幾年的改革中，我們也認識到隨著國庫集中支付改革的進一步深化，財政資金的審批監督模式和流動方向發生了很大的變化，對預算單位財務管理模式和會計核算程序產生了一定的影響，各預算單位在實際的運行中由于種種原因暴露出諸多不足。如何適應國庫集中支付制度，加強預算單位財務管理工作，提高財務管理水平迫在眉睫。

觀念的轉換

實施國庫集中支付制度后，根據現有的法律法規，預算單位的資金使用權、財務管理權和會計核算權并沒有發生變化，但由于財政資金支付、監督和審批方式的變化使得單位財務管理面臨一些問題。

國庫集中支付提高了部門預算編制要求，增加了預算單位財務管理的復雜性，而預算單位領導對財務管理的理念多數仍停留在預算、決算的核算上。國庫集中支付制度規定“有預算才有支出”，區分不同的資金來源，區分不同的類、款、項等資金渠道并規定類款項之間不可以調劑使用。如果預算編制不全，用款項目及數額的漏報、少報，有可能造成預算單位必須開支的費用無法報銷。由于預算單位普遍出現預算編制比較粗糙，存在較大的隨意性，一部分資金未納入部門預算等現象，待到實際要支付才發現預算不足或出現類款項目混亂，部分預算單位只有通過頻繁調整用款計劃經濟科目才能支付款項，增加了預算單位財務管理的復雜性。

國庫集中支付模式下，批復的預算額度完全控制了預算單位資金的分配和支付額度，而通過審批預算單位提出的用款申請進一步分解了預算單位的預算額度，因此國庫集中支付增加了財政支出的透明度和規范性。實行國庫集中支付制度后，預算單位資金的使用權受到一定的限制，由于財政預算調整的操作程序和步驟較多，因此在大多數預算項目上預算單位沒有較大的調整空間，存在一定的改革阻力。此外國庫集中支付是一項復雜的系統工程，預算單位對此學習不夠，在一定程度上存在不理解的現象。國庫集中支付加強了預算約束力，預算單位財務的機動靈活性受到了較大的制約，普遍存在抵觸情緒，造成了預算單位預算編制不細致、資金使用計劃申請不合理，制約了財務管理職能的發揮。

配套建設需加強

國庫集中支付制度是一項涉及面廣，運行復雜的系統工程，實行國庫集中支付制度改革后，行政事業單位的預算管理、會計核算模式和具體方法、資金支付方式及銀行賬戶管理等發生了較大的變化，原在預算編制、執行和決算中的法律、法規以及規章制度個別條款已不適應新形勢的需要，不適應預算單位的發展現狀和國庫集中支付改革的要求。

對財政部門而言，國庫集中支付系統不僅僅涉及到預算指標、用款計劃的下達和審核支付憑證這些基本功能，還體現在預算項目的精細化管理、公務支出的有效控制、政府采購的效率化以及支付數據的合理化運用等配套制度；對預算單位而言，涉及財務、資產管理、組織人事、基本建設等多個業務部門，甚至還涉及部分專業領域，預算單位原有與之相關的管理辦法和規章制度已不能滿足實際需要，這些都需要盡快完善。

另外，實行國庫集中支付后，由于管理方式和支付方式的轉變，要求預算單位財務管理人員不斷提高綜合業務素質。一方面由于預算編制、執行對經費支出的制約，要求預算單位會計人員不僅需要具備財務會計及財務管理的相關知識，而且要對預算單位的整體工作有一定的了解，對單位進行的業務工作進行科學的財務規劃和預測，實現預算管理績效；另一方面，國庫集中支付依靠電子數據，要求財務人員必須具備一定的現代信息技術，熟練計算機軟、硬件操作和網絡知識，才能不影響到國庫集中支付業務的正常辦理。預算單位所配備財務人員對財務專業知識不夠了解，即使是一些經驗豐富的會計人員，由于國庫集中支付制度是新生事物，需要不斷學習適應。但一般的財務人員缺乏學習新知識的動力，僅將工作停留在財務核算模式，忽視了其參與預算單位財務管理的作用，導致財務人員財務管理基礎知識存在后天不足。

最后，國庫集中支付信息系統在實際運用過程中有所欠缺，功能還不夠完善。現有的國庫集中支付信息系統在實際運用過程中發現有所欠缺，功能還不夠完善，還不能滿足國庫集中支付的全部要求，還沒有真正做到事前、事中和事后的全方位監控，在對支付數據的整合利用上也缺乏想法。

并且不少預算單位普遍存在國庫支付電子信息平臺建設滯后及會計信息化水平不高，或由于技術問題無法與財政信息系統對接。部分業務較為復雜的預算單位，目前的支付系統軟件不能滿足預算單位的業務需求，需借助于其他商業軟件進行輔助核算，增加預算單位賬務核算工作量。

管理職能回歸

國庫集中支付是一項全新的工作，對于預算單位的財務部門來說，如何根據本預算單位的實際情況建立一套適應國庫集中支付模式的財務管理模式，是當前最為迫切的一項創新性和基礎性工作。在此實施過程中必然會出現許多新情況和新問題，需要不斷加以規范和完善。

財務管理的職能要實現從單純的會計核算型向綜合管理型轉變，首先要更新觀念，提高認識，預算單位領導及財務人員要從傳統的理財思想和方法中轉變過來，重視財務工作的重要性；其次要立足于加強預算單位財務管理的出發點，強調財務工作和業務工作的有機結合，實現財務管理工作的前瞻性，確保預算和計劃的準確性；最后結合預算單位實際，建立全面、科學的財務分析系統，合理利用和分析以往的財務支出數據，為領導的決策當好參謀。

國庫集中支付改革客觀上建立了對預算編制的倒逼機制，預算單位應進一步增強預算編制的真實性、準確性。在準確把握本預算單位業務運行規律的基礎上，認真分析歷年財務數據，充分預測下年度的實際運行情況，為合理編制預算提供依據。

同時，還要加強預算單位內部控制制度建設。加強財務監督管理工作的宣傳，務必把財務監督管理的工作貫徹在平時的業務工作中去，為提高財政資金使用的合法性、效率性和效益性提供制度保障。

實行國庫集中支付后，管理方式和支付方式發生轉變，財務管理人員在原有的財務會計知識上，還需要學習和具備以下能力：一是由于預算對經費和支出的制約作用，要求財務管理人員要熟悉財政預算的相關流程和各類規定；二是由于計算機和網絡的廣泛應用，要求財務管理人員也必須具備一定的現代信息技術管理經驗；三是由于預算和計劃準確性的要求和業務工作息息相關，還需要財務管理人員具備一定的協調和溝通能力，并熟悉本預算單位的業務流程。

預算單位也需加快信息化建設步伐，提高系統的安全性和穩定性，實現信息資源共享，實現從“會計電算化”向“會計信息化”的過渡。同時要增強財務人員的用戶信息保密意識，各角色操作人員要經常更改用戶密碼，強化安全防范意識，一旦發生系統異常，要及時反映，并采取必要措施，避免造成損失。

總之，在國庫集中支付模式下，已經徹底打破了預算單位以“資金”為主的財務管理模式，對于這種預算單位財務管理新模式的摸索和提高，作為以財政撥款為主的行政事業單位必須解放思想、與時俱進，進一步提高預算單位財務管理水平， 積極探索適應改革需要的財務管理模式，相信通過各方的共同努力，才能使財政國庫管理制度改革不斷地推向前進。

（作者供職于東北財經大學會計學院）