棚改“錢經”

谷文

作為一個財政人，對于棚戶區改造這件事，可能并不陌生。

就像任何一個政府性項目都需要財政部門來籌集資金一樣，棚戶區改造項目也并不例外。

說一句不太好聽，但卻是實情的話：幾乎所有能涉及到“政府行為”的項目，通常所有的人注意點都在于蓋了多少樓，修了多少路，為百姓謀了多少福利，創造了多少GDP，有什么樣的社會價值……

但在這些之前，我們無法回避的一個問題是：這些“福利”，都需要地方財政和中央財政的真金白銀。

幾年前曾經有這么一個說法：民生財政是個筐，什么都往里面裝。在這里筆者并不是想對民生財政這一概念發表什么看法，而這確實證明了，我們在許多政策落地之時，并沒有想到那么多、那么細致。“出成果，見成效”的想法，還是在我們的思想里根深蒂固。

這是一種頑疾。而棚戶區改造項目由于涉及面太廣，項目太復雜等等原因，即使是在一些財政研究機構內部，也很難說清楚。

但好在從一開始，我們就并未想過把這件龐大而沉重的事件論述的面面俱到。我們只是和許多人一樣好奇，因此筆者模擬了“人生的三大根本問題”來對這件事發問：棚戶區改造中由誰來負擔這筆“沉重的”責任？錢從哪來？花到哪去？

誰是“財主”

對于地方政府來說，造一棟房子，或者造一座城，從來都不是什么難事。

問題在于這筆錢由誰來出。

而這是一個從時間節點上都很模糊的政策。從2005年開始，在東北三省實施振興戰略中相繼開展了大規模的棚戶區改造工程。這是新中國建國以來東北最為龐大的安居工程，計劃利用3至5年時間，讓200多萬居民全部遷入新居。截止2008年，包括棚戶區在內有大約1.5億平方米危房亟待改造。根據住房城鄉建設部規劃，我國將從2009年開始，對國內煤炭采空區、林場、農墾及華僑農場中的棚戶區進行大規模的改造。

這是資料上的介紹。其實我們通常都遺忘了一個問題：什么是棚戶區？

首都經濟貿易大學城市規劃系主任張躍慶教授表示，對于棚戶區改造工程的理解，許多人存在著一個根本性的錯誤：它根本不是一個可以一蹴而就的工程。

他表示，城市的規劃和發展是一個不可逆的線性過程。從有村落開始，隨著科技的發展，人口的增加，需求的改變等原因，原建的一些房屋設施都會成為建設新城市的阻礙，這也就形成了所謂的“棚戶區”。

“比如說一個城市，原來都是土房，現在改磚瓦房了，土房就是棚戶區。再改四合院了，磚瓦房就是棚戶區。改六層板樓了，四合院就是棚戶區。改高層建筑了，這六層板樓它就是棚戶區。”他表示，這只是一個比喻，一般來說只有隔代建筑才會成為棚戶區，“一群高層建筑里立一批平房，簡略的描述就是這個意思。但并不是說高層建筑就是城市規劃的終極形態，你能明白么？”

所以對于城市建設來說，“它只是描述城市建設中的一個正常操作手段的專有名詞而已。無所謂誰來做，而是一個必須做的工作。”

如果說這些都是棚戶區改造工作中的理論問題，那么從資金層面來說，可能存在的問題就更多。從歷史上來看，這筆錢的絕大部分均由中央政府“開國庫以賑濟地方”，縱觀明清兩代對當初所謂“貧戶區”的改造方案，均為皇上直接下旨由戶部（相當于今天的財政部）撥銀，極小部分由府庫或者縣庫承擔。而當地鄉紳也會負擔其中的一部分輔助工作，例如開粥棚賑濟貧民，冬舍棉夏舍單等做法。

而這種撥付之法基于一個前提，當年的財政收入絕大多數上繳中央財政。而現在雖然不能說是“絕大多數”財政資金上繳中央，但大部分財政收入是被中央財政拿走的。2013年12月26日，中國政府網發布消息，中央財政積極貫徹落實《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》有關要求，大力支持各地棚戶區改造工作，在資金補助方面，2013年共下達棚戶區改造及配套基礎設施建設資金約723億元，比2012年增加59億元，增長8.8%。

而地方財政需要多少錢呢？據記者采訪得到的消息，一個中等城市需要的棚戶區改造資金通常高達上百億，資源枯竭型城市和人員密集型城市則需要的更多。中央財政的這筆錢，顯然遠遠不夠。改造棚戶區的資金，按照我們本期對于各地方的了解，多數還是來源于財政資金。從細節上來看，這筆錢多數來說都是“挪”出來的。例如河北省一些地區就從城市維護建設稅、城鎮公用事業附加、城市基礎設施配套費中，按規定安排一定資金用于符合條件的棚戶區改造項目；還有的從國有資本經營預算中適當安排部分資金用于國有企業棚戶區改造。

這種財政范疇的技術類操作其實都無可厚非，但也集中反映出了棚戶區改造的一個資金上的問題：這些資金來源無論是從什么渠道，實際上都是占用了當年預算資金的一部分。我們在本期專題中也與地方財政探討過是否可以通過利用社會資本甚至民間資本來減輕棚戶區改造資金的壓力，但得到的反饋并不理想。地方財政普遍反映，國開行的貸款等只能作為輔助作用，而引入商業地產開發方式等，現在來說既沒有一個成熟的投入產出機制，也沒有成熟的，可借鑒的一種投資模式。

從哪來，到哪去

這句話有兩層含義：第一，這些棚戶區中的人是從哪來的，又將到哪里去生活？第二，改造這些棚戶區的資金從何而來？又花到哪里去？

這兩個問題看似容易，其實都不太好解答。

就第一個問題而言，本期采訪到的一些市縣就有不同的看法。從節省規劃成本和搬遷成本的角度來看，原地改造是最為節省資源的一種辦法。尤其是在現在依然有許多居民有落葉歸根，“破家值萬貫”的思想在，原地改造顯然要減少許多工作量。

但在一些工礦類棚戶區看來，這種做法對于居民來說隱患重重。不說棚戶區的配套設施建設情況遠差于新城區，在一些煤礦浸水地區、石油鉆探地區，也有居住安全方面的風險。因此一些地區也建議棚戶區居民異地搬遷。從長遠角度看，這其實也是一種相對科學的方式。但在城市規劃方面，如果沒有事先對于搬遷地的長期規劃（我國的大部分城市均無此規劃），異地搬遷涉及到重新劃地等問題，而原有用地更因為安全等問題極難置換，所需的項目資金投入要遠高于原地重建。

那么我們來看第二個問題。我們上面已經說明了這筆錢是從何而來的，但這筆錢究竟花到哪里去了呢？在本期采訪中我們發現，其中隱藏著許多巨大的隱患。不少財政廳局工作人員均表示，這筆錢在撥付下去之后，一般來說均沒有一個完整的，可追溯的資金績效方案。這筆“唐僧肉”究竟有沒有被哪個“妖怪”吃掉，他們也表示無能為力。

因此，雖然棚戶區改造是一個由來已久的話題，但我們對其細節方面的了解和探索，還停留在探索和“摸著石頭過河”的階段。很多東西都不甚明朗。

何謂“遼寧模式”？

1

土地劃撥，以商補住。采取土地劃撥和出讓相結合的土地供應方式，并把土地出讓所獲土地收益用以支持棚戶區改造項目，另外，在新建回遷小區內安排部分商業開發用地，完善棚改新區商業和公共服務功能，同時籌集資金反哺棚改新區建設。

2

市場運作，確權于民。遼寧省棚戶區改造堅持因地制宜，在加強政府調控的同時，發揮市場機制配置土地資源的基礎性作用，確保棚戶區土地的高效開發。

3

政府主導、市場運作的遼寧棚改實施了一系列讓利于民的做法。

遼寧棚戶區改造在土地供給、開發、安置等方面都有相應的土地政策，保障棚改的順利進行。遼寧棚改后，接近97%的居民都擁有了完全產權住房，戶均居住面積增加到改造后的56.6平方米。因此，用“土地紅利”圓低收入者的住房夢，政府讓“利”于民是前提，運用政府主導、市場運作的靈活土地運作模式是關鍵，統籌規劃土地資源是保障，保障民權為本是低收入住區治理的核心價值。

始于2005年的遼寧棚改，創造了“政府主導，市場運作”的改造模式。

遼寧棚改可以概括為五點：

第一，堅持“以民為本，全面、系統、可持續”的思想與方法，圍繞讓居民“住得進、住得好、住得穩”，使發展的成果惠及最廣大群眾。

第二，采取“政府主導，市場運作”的體制機制。

第三，采取“頂層設計，統籌兼顧”的戰略與規劃。把棚改納入城市經濟、社會、環境、空間、土地發展規劃，協調與城市發展轉型的關系，打破貧困的空間集聚。

第四，采取“綜合配套，利民長效”的制度與政策。

第五，采取“規范有序，人本自治”的管理與服務。

遼寧棚改成功的核心在于認為棚戶區改造不是單純問題，而是綜合概念。棚改不僅為棚戶區居民“蓋房子”，更給他們各種就業和創業的支持，培育家庭創業和創富的能力。

棚戶區改造的資金來源主要有財政、信貸、民資、債券及企業和公眾自籌等渠道。今年，國務院常務會議曾專門討論相關議題。但被視為穩增長、守底線關鍵的棚戶區改造項目，目前仍然普遍受限于融資渠道，僅有財政部和國開行公布了今年支持棚戶區改造的資金數額。

“遼寧模式”其實是一種“政府資金引導，市場、社會、個人多元渠道相結合的市場化融資”模式。其中“政府渠道”包括政府直接的預算安排，政府出讓轉讓費的減免、稅費優惠，政策性和商業性貸款補貼等；“市場渠道”包括從金融市場融資，如銀行信貸、基金、發行債券和通過股票上市融資等；“社會渠道”包括企業、非政府組織、法人和自然人等營利性和非營利性投資，需要政府制定相關激勵政策；“個人渠道”要充分調動棚改家庭及其親友和鄰里的積極性，根據家庭收入和社會關系狀況，通過最大限度繳納住房首付款和按揭貸款方式解決部分資金問題。