電網企業預算績效管理框架設計

2014-08-18 00:46:18袁惠萍

會計之友 2014年6期

袁惠萍

【摘要】電網企業預算管理整體上雖較為完善和成熟，但是在網絡狀經濟的經濟效益難以評價等難題的影響下，預算資源投入效益的衡量一直較為困難。文章提出電網企業可引入財政預算管理中的預算績效概念，厘清預算的“過程性績效”和“結果性績效”這兩個關鍵的績效考察維度，分別采用基于流程解構的關鍵要素分析法，以及效益綜合分析評價進行提升，構建了可供實務界參考借鑒的預算績效管理整體框架。

【關鍵詞】預算績效；過程性績效；結果性績效；流程解構；效益綜合評價

一、預算管理的功能特點和實施狀況

預算管理是企業運營管控和績效管理的重要工具和手段，其通過業務、資金、信息的整合，實現資源合理配置并真實反映運營需要，進而對作業協同、戰略貫徹、經營現狀與價值增長等決策提供支持。正如美國著名管理學家戴維·奧利所指出的：全面預算管理是為數不多的幾個能把組織的所有關鍵問題融合于一個體系之中的管理控制方法之一。

但無論是跨國公司還是小型民營企業，全面預算管理的實施成效往往差強人意。預算管理實踐中，存在的問題和弊端甚至比其理應能獲得的成效更多：（1）很多企業的預算管理不再是為戰略落地和資源配置服務，而成了業績調控的工具；（2）預算不再根據真實的業務開展制定，而是業務活動根據預算安排進行，典型的如年底各種形式的突擊花錢；（3）預算沒有有效與業務體系融合或嵌入公司整體的運營管理中，而是自成體系，為了預算而預算，甚至成為耗時費力的數字游戲，“虛假的精確”大范圍存在……凡此種種，大大弱化了預算管理資源配置、業績衡量、風險管控等實質功能，也使預算管理本身開始“變味”或“變質”。真正有效發揮預算應有功能、有效防止其“變質”或“走樣”的實施者僅是極少數。

雖然預算管理的相關理論和實踐較為成熟，但國內外理論界和實務界對其改進和反思一直沒有停止，陸續產生了如超越預算、戰略預算、作業預算、平衡計分卡等思想和實施框架，對其進行改良和完善，而預算績效管理就是其中之一。

二、預算績效管理的理論與實踐

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。雖然和企業的預算績效存在差異，但其內涵和核心是一致的，即實現特定水平投入的產出最大化。

國外在此方面較為先行，美國的財政項目績效評估主要是通過項目等級評估工具（Program Assessment Rating Tool）來進行，一個典型案例是美國林業部門的預算績效管理（劉紅梅等，2007），其開創了美國正式的財政預算績效管理先河。澳大利亞聯邦政府的績效評價是將年度績效計劃中的績效指標與本財年實際執行情況進行對比分析。

在我國的政治體制下，預算績效評價應是各級人大預算監督職能中的重要內容（周長鮮，2010）。財政預算績效管理要關注全過程、與規劃有機銜接，并科學設定績效指標（白景明，2012），以及評價結果反饋和應用機制（包麗萍，2012）。實施過程中，需要對財政支出流程進行改造，并關注重點項目的預算績效（劉明、歐陽華生，2010）。海南、河南、廣東、浙江等省份都已進行了財政預算績效評價實踐。

類似于財政預算，高校預算績效評價（吳婧等，2012）和國有資本經營預算績效評價（吳曉東，2012）也是實務中的關注點，而更為技術和細節層面的，是對預算績效管理中政府會計問題的分析（崔惠玉、景宏軍，2011）。

三、電網企業推行預算績效管理的動因

我國電網企業預算管理的主要特征為整體體系較為完善和成熟，預算管控高度強化和細化，預算管理在公司整體經營體系和財務管理體系中的地位得到凸顯，各項業務活動均納入其管理范疇。

從具體的預算管理實踐來看，雖然相關的制度、體系、流程、規范等框架性安排已十分完善，“程序性績效”水平已較高，但亟待深化和創新的是“實質性績效”，即預算資源配置的經濟性、效益性等方面的評價卻一直由于網絡狀經濟的經濟效益評價這一世界性的難題而無法切實推進。其后果是使得電網企業的資源使用效益難以有效評價、預算管理無法真正實現“閉環”。

雖然企業的預算管理與財政預算有著鮮明差異，但針對當前企業預算管理中存在的問題，引入“預算績效”的概念，不僅關注預算管理過程本身，更強調其結果和產出，過程績效和結果績效并重，實現閉環管理是提升預算管理的重要創新方向和突破口。在這一過程中同時探索電網的經濟效益評價模式，也具有重要的理論價值和現實意義。

四、預算績效管理的實施路徑設計

（一）預算績效管理的含義

預算績效的提升應是過程控制與結果評價的融合（張曉嵐、吳勛，2007）：一是預算的結果績效（經濟性標準），關注預算的實質有效性，即預算是否達到了預定的目標，取得了應有的效益；二是預算的程序績效（合規性標準），關注預算的程序有效性，即預算是否按照國家法律法規和公司的相關制度規范、合規、高效執行。兩者相互支持，缺一不可。在當前的管理模式和環境下，預算的過程績效和結果績效的提升都應融入預算管理全過程，協同進行，同步實現。

（二）預算績效的實施框架

對于這兩種不同的績效，需要采用不同的方法進行分析和評價。

1.過程性績效：基于流程的關鍵節點分析

預算績效管理的現狀是“過程性績效控制較好而結果性績效有待提升”，聚焦到過程性績效本身，也存在同樣的問題，即“流程的流轉較易實現，但流程中各個節點的工作成效的實質性評價和控制有待提升”。很多情況下只能保證一項工作完成了，但是其實施的實際效果卻缺少對實質成效的衡量。

本文認為要進一步提升預算的過程性績效，需要按照流程解構和關鍵節點分析的方法，遵循“總體流程分析→關鍵節點分析→業務細節分析→問題提出和改善”的步驟進行分析和改進。

（1）總體流程分析：首先是明確該流程或其所在的“流程組”的目標指向，以其目標為指引確定各個操作節點的評價標準；其次是對流程的合規性、完整性、順次性等進行考察。

（2）關鍵節點分析：找出每個流程中進行“實質性操作”的環節。實務中對具體的業務最了解的往往是一線負責具體操作的人員。而過多的復核、審核和批準環節，往往會流于形式或降低效率。因此，通常把握最開始的申請環節和一個最關鍵的審核環節即可，這也符合內部控制的基本要求。

（3）業務細節分析：對關鍵節點的分析往往是解剖麻雀的過程，雖然僅僅是一個業務操作環節，但影響其成效的因素可能較為復雜，需系統思考。如以供電企業的線路項目為例，不僅受到電力用戶用電需求、技術要求、施工進度等影響，還受到市政規劃、施工區域施工條件等影響。對其全面分析，往往是一個復雜的系統性工作，需要深度鉆研、綜合分析。

（4）問題的提出和改善：在上一環節操作的基礎上，可以有針對性地提出改進方案實現改進，這一過程中主要解決三個問題：其一，正如原因是復雜的，改進方案可能也是復雜的，單點的問題很多情況下需要全局的系統改進才能解決；其二，即使具體的改進措施非常明確，客觀上也切實可行，在落實責任的過程中也需要充分考慮現有的組織架構和各個崗位上人員的態度、能力和責任心，否則，往往難以落實；其三，任何改善，都要有及時的評估作為閉環，以實現及時反饋調整和良性循環。對于改進成效的分析，既可以有技術和業務層面的考量，也需要從預算管理的角度對經濟效益進行綜合考量。

2.結果性績效：構建綜合分析模型

預算績效評價中的結果性績效評價，必然采用綜合分析模型，以經濟效益為主要的統一衡量指標。如法國電力公司的投資管理委員會（CEP）、西門子電力部門對固定資產投資等，分別是以NPV和EVA作為評價尺度的。

在具體的評價方法上，已經有不少的實踐和探索：（1）二維成本分析，典型的如電信網絡；（2）傳統的網絡經濟效益評價方法，包括單指標及多指標評價法、橫向效益評價法、縱向效益評價法、綜合指數評價法；（3）投入產出分析法，典型的如數據包絡分析（DEA）評價，眾多學者均對自然壟斷及其他相關領域使用DEA進行了評價分析；（4）基于價值鏈的價值貢獻判斷，主要是評價項目對企業價值鏈的貢獻來判斷是否保留項目及配置多少資源；（5）KSIM模型：多變量相互影響的多目標決策，即對企業經營效果、項目預期等績效指標構建指標體系進行衡量，與層次分析法等類似；（6）其他還有回歸分析法、系統動力學模擬、層次分析法、模糊綜合評價法、物元可拓綜合評價法等。

上述方法中，DEA分析等的計算過程相當于是一個“黑箱”，對于企業實務操作來說難以理解，也阻礙了其在實際工作中的簡便化應用；KSIM、層析分析法、各類綜合評價法的使用過程中往往需要人為設置權重，這一關鍵步驟往往會極大影響結果本身及其客觀性、科學性。因此，重點參考二維成本分析并結合電網企業生產經營的特點，現階段最適用的還是以傳統的經濟效益衡量等式“利潤=收入-成本費用”為基本理念的評價方法。

現階段較為易行的方法包括基于財務和技術KPI對經營業績進行綜合分析，或者以平衡計分卡為框架的公司整體經營業績評價。進一步的，探索更加深入和復雜的電網經濟效益評價方法，如：（1）以電網的分電壓等級分類型資產組為評價對象進行電網的經濟效益評價，旨在創新評價口徑，識別網絡狀經濟中“能獨立發揮作用、形成現金流和收入”的單元；（2）結合電網特性區分用戶的獨占網絡和共享網絡，并進行差異化的成本計量，則是將上一種方法更加細化和深化，使資產組的界定和劃分更加細致和合理化；（3）而后續的，若需要更進一步從細節上分析電網內部不同節點之間或子網絡之間的交互影響，則可能需要選擇更加精細和復雜的模型。

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