芻議地方政府投融資中的巨災保險問題

許敏敏++祝峰++付蓉

【摘 要】 我國地方政府投融資速度加快的同時，其所面臨的巨災風險也在集聚。在中國，巨災發生后，災后重建的資金主要來自政府救助，受條件限制，保險業尚未在其中發揮積極作用。為確保國有資產的保值與增值，分散和減輕巨災給地方政府投融資所帶來的損失，在地方政府投融資過程中，應該對可能發生的巨災損失進行投保。

【關鍵詞】 地方政府； 投融資； 巨災保險

我國地方政府進行基礎設施和城市建設方面的投融資已有一段時間。2009年初受《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》①影響，加上2008年11月中國實施積極財政政策和適度寬松的貨幣政策以應對金融危機的背景，地方政府投融資在猛增的信貸投放中占了較大的比例。地方政府進行投融資的目的是為了向居民提供公共產品和準公共產品，②為減少巨災所導致的損失，緩解地方政府的財政壓力，在地方政府投融資的過程中，應將巨災保險提升到一個新的高度。

一、巨災保險在地方政府投融資中意義重大

（一）地方政府投融資急需巨災保險

2005年我國城市的基礎設施投資力度為6 509.42億元，至2010年該數額已增至24 621.61億元，幾乎為2005年的4倍。中國是一個自然災害頻發的國家，對于地方政府投融資而言，作為投融資項目的出資人，為確保資本的保值與增值，減少項目的風險，在進行基礎設施建設和城市建設以及提供其他服務之前，必須先考慮到巨災的影響③。

在中國，發生巨災時，實行的是以政府為主體，以財政為支撐的巨災管理體制。無論是在搶災救災還是災后重建，均以財政為主要來源。在巨大的自然災害面前，政府特別是地方政府的力量較為有限，以地方政府為主的地方基礎設施建設中，在巨災發生后，較難獲取額外的財政援助。受地區區域限制，地方政府也無法采取類似中央政府的決策，在全國范圍內協調經濟資源，如汶川地震中所要求的“一省幫一重災縣”，地方政府只能在有限的地理區域內實現資源的調配。

（二）地方政府投融資的主要債權人地方商業銀行急需巨災保險

在地方政府的投融資過程中，其基礎設施建設普遍存在資金不足的問題，而各銀行尤其是地方商業銀行出于各種壓力與原因，成為地方政府投融資項目最主要的貸款人④。由于地方政府投融資信息相對不透明，運作缺乏規范，商業銀行作為貸款人的風險較大。作為貸款人之一，商業銀行需要巨災保險以減少可能面臨的損失。

無論是地方政府的投融資項目還是為其貸款的商業銀行，其資產都是國有資產。當地方政府的投融資項目和商業銀行的貸款項目發生損失時，國有資產的保值與增值無法得到實現。同時，在巨災發生時，如沒有巨災保險，投融資項目的進度就不能得到保證，地方商業銀行與地方政府的債務危機將更嚴重。

而目前在我國各種巨災損失中，保險業的賠付占經濟損失的比重較小，我國保險業賠付的比例遠遠低于國際平均水平。在2008年初直接經濟損失達1 516.5億元的南方冰雪凍災中，保險業的賠付僅占3%左右。在巨災發生時，巨災保險所能起的經濟補償作用有待挖掘。在2007年全球巨災造成的706億美元經濟損失中，保險業共賠付了276億美元，占經濟損失的39%。2005年，美國的卡特里娜颶風中，保險業的賠付達到了其直接經濟損失的50%。

這說明，我國巨災保險的發展大有潛力。如何將巨災保險引入到基礎設施建設、城市建設以及其他服務中去，減少地方政府投融資項目的風險，是目前迫切需要解決的問題。

二、在地方政府投融資中發展巨災保險的若干問題分析

（一）參與主體的定位問題

1.保險業在巨災保險中的定位

在發展巨災保險的過程中，需要多方主體共同參與，而非所有巨災損失均由保險業（包括保險公司與再保險公司）承擔。

并非所有的風險均可投保，只有滿足以下四個條件的風險才是理想的可保風險：一是大量處于同一風險事故下的類似個體；二是損失的發生為意外，且不為被保險人所控制；三是損失是可確定和可驗證的，并能導致經濟上的困境；四是發生巨災的概率異常低。在理想可保風險的四個要件里，第四條為發生巨災的概率異常低。之所以要有這一條是因為一旦發生巨災，保險公司可能沒有能力對被保險人和受益人進行賠付；嚴重的時候會導致保險公司償付能力不足直至破產。

從巨災的定義來看，雖然存在差別，但普遍認為巨災“不可預測、能夠導致相對于保險基金來說是異常巨大損害金額的潛在損失。”保險經營以大數法則作為數理基礎，適合損失頻率較低但損失程度較高的風險。巨災風險不滿足可保風險的要求，如果由保險業獨自承擔巨災損失，由于賠付數額巨大，保險公司與再保險公司不可避免會陷入償付能力危機或瀕臨破產，保險市場失靈。同時，為了避免道德風險，一般情況下，需要由被保險人和保險公司共同承擔一部分損失。

2.政府在巨災保險中的定位

在保險市場失靈時，需要政府介入巨災風險管理。巨災保險產品具有準公共品的特征。在政府介入巨災風險管理的過程中，有兩種方式可供選擇：第一種是由政府獨自經辦一個專門機構，辦理與巨災保險相關的業務；第二種是由商業保險公司經辦，而政府提供相應的補助或優惠條件。多個國家的經驗表明由政府專門設置機構辦理巨災保險業務是不合理的，會導致管理費用過高。由商業保險公司經辦，同時政府提供相應的補助或優惠，運行成本較低，也有利于各種數據、信息的收集與災后重建工作。作為地方政府職能之一，為所在地方居民、企業提供可獲取的巨災保險產品是其職責；此外，地方政府作為投融資的主體，要求投融資項目的經營者為投融資項目購買巨災保險是其作為出資人實現資本保值與增值的必然要求。巨災保險制度的建立與運行，需要多方主體的共同參與，共同分攤巨災所帶來的損失。

（二）地方政府投融資項目的投保問題

由于歷史和文化等多方面的原因，在中國普遍存在風險意識不足、保險意識薄弱的情況。據中國保監會統計數據顯示，在2008年所發生的雪災中，保險公司接到的雪災報案中，數量最多的是車險，共43.35萬件，占總報案數的85.8%；在雪災中倒塌房屋22.3萬間，損毀房屋86.2萬間，但向保險公司報案的數量非常少。⑤之所以報案的車輛數目較多而房屋數目較少的原因并非車輛的價值高于房屋價值，而是車險是強制性的險種，非自愿購買。為確保地方政府投融資項目在事故發生后有足夠的資金用于災后重建，地方政府的投融資項目應實行強制保險。endprint

（三）巨災保險風險分散機制建立的問題

政府應參與到巨災保險制度的建立中，并非意味巨災保險機制的設計不需要科學。巨災保險機制的設計應科學，應建立多層次的風險分散機制。

美國“9·11”發生后，各保險公司紛紛將恐怖主義所導致的損失界定為巨災，將其列為除外責任。為避免美國居民和企業在恐怖主義發生時，引發的損失只能由政府救助的尷尬處境，美國政府專門發布了《2002年恐怖主義風險保險法案》。該法案規定所有的財產保險公司在其出售保單時都必須提供能夠覆蓋恐怖主義風險的保單，而由恐怖主義所導致的損失，在一定的責任范圍內由保險業承擔，超過該責任限額的大部分（80%以上）由政府承擔，剩下的部分（少于20%）由保險業承擔，但政府對該損失的責任是有一定限度的，并非承擔無限責任。通過該法案，美國的居民與企業可購買到涵蓋恐怖主義風險的保險產品，而保險公司也無需擔心恐怖主義風險發生時，由于理賠過多而陷入償付能力不足的困境。

同樣，在臺灣地區，由于地震為典型的巨災風險，商業保險公司無法獨力承擔住宅地震保險產品的賠付，多層次的住宅地震保險分攤體系的建立解決了巨災風險的分攤問題，使住宅地震保險產品的推出和實行成為可能。臺灣的住宅地震保險基金建立了多層次的住宅地震保險分攤體系，實現了風險的多層次分攤。該基金建立后，并非由該基金獨立承擔相關賠償，也并非由該基金單獨建立一整套系統負責相關險種的銷售和理賠工作，而是與原有的商業保險公司協作。基金本身是管理這個基金，但是不簽發保單，所有的保單都是由財險公司簽發，當簽發保單之后，必須要把業務和組織費百分之百地移交到基金來。在臺灣地區的住宅地震保險模式中，參與風險分擔的主體主要為四類：第一類為按法律法規規定必須提供住宅地震保險的財產保險公司，所有財產保險公司組成住宅地震保險的共保組織；第二類主體為地震保險基金；第三類主體為臺灣地區和國際上的再保險市場或資本市場；第四類主體為政府。在各相關主體的分攤責任上，針對不同程度的災害以及賠付金額，住宅地震保險設立了五層的危險分散機制。第一層，賠償新臺幣24億元以下的，由住宅地震保險共保組織承擔；第二層，賠償介于新臺幣24億元到176億元的部分，由地震保險基金承擔；第三層，在新臺幣176億元至376億元的部分，則安排臺灣地區或國際上的再保險市場或資本市場進行風險分散處理；第四層，超過新臺幣376億元至456億元的部分則又回到地震保險基金承擔；第五層，超過新臺幣456億元至576億元的部分，則由臺灣地區當局財政承擔。臺灣地區的地震保險基金建立后，在其后發生的地震中起到了較好的作用。

由此可見，建立起多層次的巨災風險分散機制有助于科學分散巨災所可能導致的損失。

三、對巨災保險在地方政府投融資中發揮作用的政策建議

（一）重視巨災保險在地方投融資中的作用

首先，應重視巨災保險在地方投融資中的作用，提高風險管理意識。《國家綜合減災“十二五”規劃》中指出，應增強保險在災害風險管理中的作用，明顯提高自然災害保險賠款占自然災害損失的比例，建立健全災害保險制度，充分發揮保險在災害風險賠償中的作用。對巨災的發生，不應存在僥幸心理，認為巨災不一定會發生，巨災一旦發生，在我國目前體制下，將迫使地方政府承擔災后重建等職能，這必然給當地財政帶來極大的壓力。一方面在災后重建的年份里，財政支出急劇增加；另外由于重建，其他部門用于發展和建設的資金將可能被挪用，不利于社會經濟的和諧發展。

（二）積極發揮政府的主導作用

政府在巨災保險制度中應發揮積極的主導作用。在各個國家與地區巨災保險制度建立的過程中，政府不可避免地發揮著主導的作用。政府發揮的作用主要體現為以下方面：一是相關法律法規的制定；二是建立全國的巨災保險基金，對全國的巨災保險進行組織與管理；三是巨災保險制度的建立是多個部門共同努力的產物，政府需在不同部門之間進行溝通和協調；四是對巨災保險業務給予適當的財政補貼和稅收優惠。

（三）地方政府的投融資項目應實行強制保險

在地方政府投融資項目立項時，應實行強制保險，要求必須購買相應的保險，如建筑安裝工程保險、責任保險和機動車輛保險等，保證國有資產得到保障，避免地方政府的投融資項目無法按期完成、地方政府因未投保巨災保險財政資金壓力過大以及地方商業銀行因所貸款項無法償還陷入危機。

（四）建立多層次的巨災風險分散機制

在巨災保險制度設計時，應由多方主體參與，如地震局、測量局、商業保險公司、再保險公司、中央政府和地方政府等都應該積極主動參與進來，建立科學合理的多層次巨災風險分散機制，以真正發揮其應有的作用。根據我國的實際情況，針對地方政府投融資的巨災保險的風險分攤宜分為三層次：首先是提供巨災保險的保險公司；其次是巨災保險基金；最后是在國際市場上進行再保險。這樣可將不可測的災后財政救助變為定量的災前保費投入，通過再保險機制將巨災風險向國際市場轉移。

（五）為地方政府投融資提供巨災保險的保險公司的業務范圍是全中國

為地方政府投融資提供巨災保險的保險公司，其業務范圍應是全中國，而不應局限于某一地理區域，如河北省、四川或是華東、華北等。如果局限在一定的地理區域，對提供巨災保險的保險公司而言，可能很難滿足大數法則的要求，難以達到精算的要求，不能起到分散風險的作用。

【參考文獻】

[1] 許敏敏.對發展我國住宅地震保險產品的思考[J].會計之友，2009（9）：79-80.

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