政府規模究竟該多大？——中國政府規模與經濟增長關系的研究

張 勇 古明明

30多年的改革開放使中國經濟飛速發展，取得的成績舉世矚目。世界銀行認為，強大的中國政府是造成 “中國奇跡”最重要的因素，強大的政府保證了中國持續的制度改革和制度變遷的成功，這種制度改革的成功讓中國經濟充滿了活力與生機，促進了生產力的快速提升。同時，中國政府用強有力的手段推進工業化，確保中國擁有土地、勞動、政策等方面的優勢和競爭力，奠定了中國成為世界工廠的基礎。［1］

盡管強大的政府在改革初期保證了改革的順利推進，促進了經濟的快速發展，成為 “中國奇跡”的重要原因，但是當經濟發展到一定階段，強勢政府則會不斷將經濟資源集中于政府及其周圍領域，從而導致政府規模不斷擴大，而經濟效率卻未能同比提高，反而出現下降，這可能會使經濟發展的持續性受到影響。因此，中國經濟發展到今天，迫切需要政府體制改革的協同進行，轉變政府的經濟和社會管理職能，實現政府從經濟社會 “監護人”的角色向 “代理人”或者 “服務型”的角色轉換，而其中的關鍵在于政府必須重新定位自己應該在多大程度上參與經濟社會事務。

因此，在我國深化改革實現經濟轉型的關鍵階段，研究政府在經濟發展中的適度地位和規模對于保持經濟持續性增長至關重要，也對我國轉變政府職能、深化政府體制改革有著重要的參考價值。基于這種認識，本文就中國政府規模與經濟增長的關系進行了研究。文章結構如下：第一部分為有關政府規模和經濟增長之間關系的文獻綜述；第二部分為本文研究方法、模型及數據分析和調整；第三部分為文章實證研究結果和分析；第四部分為文章結論。

一、文獻綜述

政府在經濟社會活動中占有重要地位，這是學術界早已達成的共識。政府可以矯正市場不足或失靈。同時，政府也是制度的創建者，而制度是經濟增長的關鍵要素［2］，尤其是政府是經濟體系關鍵的法律規則和產權制度的制定者并保證了權力的執行［3］。但問題在于，政府規模究竟多大才合適？綜合已有研究文獻，關于政府規模對經濟增長的影響有兩種不同意見：一是認為較大的政府規模有利于經濟發展，二是持相反意見。

一些研究者認為，過大的政府規模對經濟增長有著顯著的負面效應。卡梅倫 （D．Cameron）較早就公共消費和經濟增長之間的關系做了研究，他采用19個國家1960—1979年的數據得出政府消費支出對經濟增長有顯著的負面影響。［4］隨后，蘭多 （D．Landau）擴大了數據樣本，采用49個國家的數據得出了相同結論。［5］類似的研究還有桑德斯 （P．Saunders）［6］和馬洛 （M．L．Marlow）［7］，他們都認為政府規模越大對經濟越不利。以后，阿蓋爾 （J．Agell）［8］和伯格 （A．Bergh）［9］等的研究均發現政府規模與經濟發展之間存在典型的負相關關系。阿德爾曼 （I．Adelman）也指出在發展后期政府放松管制和經濟自由化至關重要。［10］

但是，也有不少研究者認為政府規模與經濟增長正相關，即政府規模對經濟增長有貢獻。羅德里克 （D．Rodrik）發現，對于很多國家來說，政府規模和經濟發展正相關，政府規模擴大有助于經濟增長。［11］柯倫比爾 （C．Colombier）針對OECD國家的研究結果也表明，政府規模擴大與經濟增長之間有著穩定的正相關關系。［12］阿方索 （A．Afonso）和富爾切里 （D．Furceri）采用總稅收占GDP比例和政府財政支出占GDP比例兩個指標代表政府規模也得出類似結論，即政府規模有利于經濟增長。［13］另外，還有研究認為經濟發展過程事實上就是經濟資源再分配并提高生產率的過程，但是這個過程有可能因投資不足、缺乏創業精神等被阻礙，因此在企業投資缺失的情況下，政府可以彌補投資不足以促進增長。莫里斯 （C．T．Morris）和阿德爾曼對23個國家的數據進行了實證研究，也證明政府作用可以在很大程度上解釋不同國家間的發展差異。［14］阿德爾曼認為，在發展早期，政府在彌補投資不足、協調投資活動方面應該發揮積極作用。［15］另 外， 阿 紹 爾 （Aschauer）［16］、 巴 羅（R．J．Barro）［17］、 穆 奈 爾 （A．H．Munnell）［18］等從較大規模政府可以增加基礎設施的角度證明政府基礎設施投資對經濟增長有顯著作用。

隨著中國政府規模的急劇擴張以及政府經濟管理職能的擴大，針對中國經濟增長中政府的作用以及適度政府規模也有一些相應研究。賽奇（T．Saich）認為，中國應該進一步降低政府對經濟和社會資源的控制，同時提高政府在提供公共服務方面的效率，明確中央和地方政府職能。［19］諾蘭 （P．H．Nolan）指出，中國政府和國企規模持續擴大帶來嚴重負面影響，中國進入世界500強的公司全是國有公司，反映了市場化改革的退步。［20］在國內，馬栓友采用政府消費代表政府規模，針對政府消費與經濟增長之間的關系進行了研究，得出政府消費可以顯著促進經濟增長的結論。［21］龔六堂和鄒恒甫建立了一個隨機模型，證明政府資本性支出對經濟增長無顯著影響，而經常性支出則有顯著正面影響。［22］其他研究包括郭慶旺和賈俊雪［23］、張勇和古明明［24］等則從中國政府投資對私人投資和經濟增長的間接影響來研究政府規模。

盡管西方學術界對政府規模和準政府組織規模及其對經濟發展的影響已經有了很多經典研究，但是應用于中國作為政策參考則存在發展階段差異、數據樣本差異以及方法體系差異等諸多問題，而且關于政府規模該多大及其對經濟增長的作用也始終存在爭議。國內從政府規模角度討論政府職能轉型的研究較少，即使有少量研究，在數據選擇和分析上也有待改進，而且政治學和社會學領域定性分析較多，但從實證方法角度進行研究的較少。影響學者對我國政府規模與經濟增長之間關系研究的因素主要有：

第一，數據樣本選擇在很大程度上可能影響研究結果。在一國不同發展階段，政府職能不同，數據樣本選擇的不同會對研究結果造成很大影響。從圖1和圖2看出，發展中國家政府規模與經濟增長有著相同的趨勢，尤其是人均收入低于3 000美元的低收入國家，政府規模越大，人均GDP就越高。但是在發達國家，這一趨勢并不明顯，尤其是人均收入高于4萬美元的高收入國家，政府消費與人均GDP之間沒有顯著相關關系。針對這一現象，巴羅［25］和阿米 （D．Armey）［26］采用一個倒U型曲線描述政府規模與經濟增長之間的關系以及最優政府規模：政府在發展初期會帶來增長，但是發展到一定程度后，政府規模繼續擴大就會損害增長。這在一定程度上可以說明為什么不同研究會得出不同結果：如果數據樣本以窮國為主，可以得出政府規模與經濟增長存在正相關關系；如果以發達國家為主，可能會得出完全相反的結論；如果是混合數據，那么結論的隨機性就很大。因此，數據樣本選擇的不同導致已有研究結果很難適用于中國，西方的經典研究成果很難對中國當前面臨的政府職能轉型有借鑒意義。

圖1 發展中國家政府規模與人均GDP（美元）

圖2 發達國家政府規模與人均GDP（美元）

第二，由于中國以前的統計數據存在不精確不可靠以及人為虛增的情況，因此，對中國數據樣本進行深入分析和調整以提高數據可靠性對研究結果至關重要。很多研究直接采用官方數據而沒有進行任何調整，這帶來了數據可靠性問題。首先，中國的產出數據和增長數據存在嚴重夸大情況，包括產出與人們真實感受不一致，經濟增速與能耗和勞動生產率變化嚴重不一致等均說明中國產出數據不真實［27］，產出夸大會讓人們誤以為以政府支出占GDP比例為代表的政府規模指標較小。另外，中國財政支出數據也是不準確的。根據OECD數據，2004年納入官方統計的中國各級政府預算內支出僅占GDP的20．3%，似乎政府規模并不大，但是中國預算外支出占GDP的3．4%［28］，這一數字還不包括大量沒有被官方統計和認可的制度外支出，中國大部分公共支出用于政府投資，同時行政支出所占比重較高，這些均會帶來對政府相對規模的誤判，從而影響研究結果。

第三，很多研究忽視了中國政府的特殊性，尤其是忽視了中國龐大的準政府組織規模。以政府二級機構、國有企業等為代表的準政府組織代表政府行使經濟社會管理職能，但是幾乎所有研究均忽視了這一點。例如，僅中國石化一家企業每年繳納的各種稅金約占當年全國財政收入2%以上，而中國石油曾經連續數年利潤額占全部規模以上工業企業 （含國有和非國有）總利潤的四分之一，中國還有無數個類似于中國石化和中國石油那樣的準政府組織，不考慮準政府組織掌控的經濟資源會大大低估中國政府的實際規模。因此，除傳統意義上的政府財政支出外，政府二級機構和國有企業等準政府組織的規模也應該考慮在內。

為彌補上述缺憾，本文將選擇中國分階段數據和地區數據，結合中國政府規模實際情況進行調整，同時對產出等主要數據進行分析調整，并在提高可靠性前提下對中國政府規模、準政府組織及其影響進行研究，以增強研究結論的參考價值和政策意義。

二、方法體系和研究數據

（一）本文方法體系

西方的經典研究普遍采用新古典增長模型、內生增長模型和隨機效應模型三種方法來研究政府規模對經濟增長的影響。

基于新古典增長模型的傳統研究大多將政府收入或者支出作為增長要素中資本的一部分進入模型，從而衡量政府收入或者支出對增長的具體影響。卡梅倫、蘭多和桑德斯等人的早期研究大多采用該模型。但是這種研究方法存在明顯缺陷。首先，政府收入或者支出并不是存量指標，無法滿足總量生產函數的要求，直接作為內生變量進入模型顯然無法滿足增長函數的要求。其次，該模型假定資本收益是邊際遞減的，這盡管較符合現實情況，但缺點是該模型是靜態的，當稅率不變時，經濟增長事實上由技術進步部分來決定［29］，與稅收規模或者政府規模無關，而最優政府規模則完全由稅率來決定，這與現實相脫節。

內生增長模型是第二種應用比較普遍的方法，巴羅和阿米以及后期很多研究者均采用該模型。該模型的優點是可以反映經濟系統動態效率的變化，使經濟增長不再完全取決于技術進步。但是內生增長模型的缺點是假定資本不具備邊際遞減規律，這不符合經濟現實。另外，在內生增長模型里，社會福利損失對稅收變動和政府規模特別敏感，是新古典增長模型中這兩個變量同等變動造成損失的40倍。［30］

第三種應用比較廣泛的方法則是隨機效應模型，該方法在政府規模研究上的應用是計量方法研究的一個進步。阿蓋爾及達爾 （A．A．Dar）［31］等人的研究主要采用該方法。該方法的缺點是缺乏典型統計特征，另外，如果面板數據樣本之間變化很小的話，該方法得出的結果很可能不顯著，因為該方法對數據變異性要求比較高，變異小很可能得出不顯著或者相反的結論，因而可靠性較差。

因此，充分分析各種方法在中國的適用性，以找到一種適合中國的研究方法非常關鍵。由于內生增長模型對數據非常敏感，隨機效應模型對數據變異性的要求也很高，盡管新古典函數存在某些顯著缺點，但是其對數據的要求相對較低，相對而言，較適合中國數據質量較差的現實情況。如果能夠對新古典函數的上述缺點進行適當改進的話，新古典增長函數仍然較適合中國情況。針對新古典函數不能反映變量之間動態關

假設資本由政府部門資本g和私人部門資本k兩者組成，那么上述公式可以表示為：

兩邊取對數，同時由于解釋變量和被解釋變量有可能存在相互的因果關系，為防止這種逆向因果關系對研究結果可靠性產生影響 （由于上期資本存量對本期經濟增長可能有影響，但是本期產出不可能對上期資本積累造成影響），我們對自變量采用滯后一期的處理方式，這樣就有效避免了逆向因果關系。

此處，政府消費性支出也是影響增長的重要因素，但是這一支出并不是存量數據，對此我們借鑒巴羅的做法［32］（P35－63），采用增加控制變量的方式，將人均政府消費作為控制變量加入模型，同樣采用上述滯后一期的做法消除逆向因果關系，則上述模型演變為：系這一不足，我們采用對數據進行分階段研究的方法來予以彌補，研究各階段中國政府規模對經濟增長的影響程度。針對傳統研究采用政府收入這一流量指標做法的不足，我們將核算資本存量部分中政府擁有的資本存量作為存量指標進入模型，而將反映政府規模的消費支出作為控制變量進入模型。

假定經濟增長符合柯布－道格拉斯生產函數Y＝AKαLβ，其中資本和勞動符合規模收益不變假設，即α＋β＝1，上述公式兩端除以人力資本，可以得出以下人均形式增長函數：

在此公式中，資本以一個固定比例δ折舊，同時假定折舊是以幾何形式遞減的常數，那么現存經濟體的資本存量為：

δKt和It分別表示從t－1期過渡到t期期間計提的折舊和新增投資，本期資本存量是上期資本存量減去折舊后再加上本期增加的投資It。對于上式從當期開始進行反復迭代一直到第一期，即基期，可以得出：

在該模型中，政府規模由政府掌控的經濟資源 （政府資本性支出存量）和政府消費性支出兩個指標來代表。其中gt－1和kt－1分別為滯后一期的政府和非政府組織各自掌控的經濟資源 （資本存量），gct－1為政府消費性支出規模，可以用人均政府消費支出占人均GDP比例表示，包括準政府組織消費，而εt為獨立白噪聲修正變量。模型 （6）既可以反映政府資本性支出存量的影響，也可以反映政府消費支出的影響，而且符合總量函數對存量指標的要求，也無需假定全部資本當期折舊完畢，因此，采用該模型估計政府規模對經濟增長的影響較為合適。

（二）本文數據的來源、估算和調整

1．關于總產出調整問題

人均GDP是本文模型中的一個重要指標，其可靠性和精確性對于研究結果至關重要。綜觀當前關于中國政府規模的研究，很多研究者沒有注意到中國產出虛增問題。因為政府支出是可估計的，如果政府支出一定但是GDP被高估的話，那么政府支出占GDP的比例就一定會偏低，從而導致對政府規模的誤判。

盡管也有部分研究者嘗試對中國產出數據進行調整，但是往往只注意到地方政府瞞報、虛報產出的情況，未能從根本上解決中國因物價低估帶來的產出 “隱形”虛增問題。關于這一問題，當前研究達成的一個共識是中國數據虛增問題主要出現在1998年之后。［33］1998年之后數據由于中央政府出于 “物價維穩”目的低估通貨膨脹程度，導致真實產出被嚴重高估，因此重估中國1998年之后的價格水平對于以實際變量研究為基礎的相關研究來說至關重要。

本文研究的一個基本假定是中國1997年以來整體稅負水平并沒有根本性變化。這個假定比較符合中國現實，因為中國在1994年就稅收制度做了重大調整，此后中國稅收制度和整體稅負比較穩定，而且即使物價高漲，政府也一直沒有動機去調整稅收水平。由于政府征稅的基礎是“實際上的名義產出”，而不是 “政府公布的名義產出”，兩者之間最大的差別在于 “政府公布的名義產出”的價格水平可能被扭曲，而 “實際上的名義產出”則不存在扭曲的問題。因此在整體稅負水平沒有根本變化的情況下，中國稅收的快速增長來源主要有兩個，一是真實產出增加帶來的稅收增加，二是物價上漲帶來的稅收增加。由此可以倒推出總體真實物價水平等于價格被低估的程度與官方公布的物價指數之和。借助上述模型，根據中國歷年稅收收入和名義總產出的變化以及中國官方公布的名義GDP變化和名義GDP平減指數，可以倒推出中國真實的物價水平。由本文研究結果可以看出，1996年以來中國真實物價指數上漲了2．7倍，而不是官方公布的不到1．5倍。結合上述物價指數，本文進一步對中國1997年以來名義GDP進行平減，并計算了此間真實的GDP增速。①從總產出變化來看，中國經濟滑坡主要出現在1997—2001年間，在此期間中國經濟增速基本沒有變化。這個結果比較符合中國當時所處的國際經濟環境，亞洲金融危機對主要亞洲國家造成了嚴重沖擊，中國也不可能獨善其身實現高速增長，能夠保持不衰退已經是了不起的成就了。而且中國能耗和就業在此期間均有大幅下降，也印證了中國在這個階段不可能實現顯著增長。從圖3可以看出，中國2003—2009年真實產出平均增速為8%，比較符合這一階段的發展實際，但是該增速仍然遠低于官方公布的這一期間10%的增速，而這一點又嚴重影響了中國政府規模研究的可靠性。

圖3 本文估算的GDP增速與官方數據的對比

2．政府、準政府和非政府部門經濟規模

一般而言，可以從三個方面來衡量政府規模：一是政府機構數和人數相對于總人口的比例；二是財政指標，如財政收入或者支出占GDP的比例；三是政府掌控經濟資源的規模。

首先，從政府機構數和人數相對于人口的比例來看，中國的確有一個龐大的政府。但是由于各國經濟發展階段的差異，僅通過該指標很難準確判斷政府規模的相對大小。

其次，從財政收支方面來看，中國政府收入規模在2012年大概相當于GDP的22．6%，這一比例僅比美國18%的規模高出4%左右，與德國23%的比例基本相當，中國政府規模與美國和歐洲相比差別并不大。但是中國財政用于國計民生的財政支出較少，而用于政府行政事業費的純粹政府綜合支出 （含預算內支出、預算外支出和部分研究估計的制度外支出）至少占到40%，遠遠超過發達國家。

最后，除政府消費支出外，政府對經濟社會強大的控制力往往是通過政府和準政府組織手中掌控的經濟資源來達到目的的，這是中國的一個特色。政府掌控的經濟資源應該包括政府和全部準政府組織，尤其是國有企業掌控的經濟資源。針對政府規模和職能轉型的傳統研究往往忽視了規模龐大的準政府組織。除傳統上政府財政支出中資本性支出外，國有企業等準政府組織的投資也應該歸于政府領域。政府投資的另外一種形式是預算外財政支出的資本形成部分和 “體制外支出”［34］，這四個部分相加即為廣義的政府部門支出。從這個方面來說，中國政府規模非常龐大，由于中央銀行代表政府行使資產管理職能，從中央銀行的規模也可以看出政府的規模。對比各國中央銀行的規模可以看出，盡管中國預算內財政支出規模不大，但是中國中央銀行規模已經遠遠超過美國和歐洲，說明中國政府控制著數量巨大的經濟資源。

但是，政府對經濟領域發揮作用的資源遠不止年度投資這么簡單，因為以往年度的支出會有相當一部分仍然在發揮作用，要分析政府相對規模就需要計算全部資本規模，這才是政府掌控的全部經濟資源，也是總量函數分析的基本指標。我們可以通過計算政府和社會各自的資本存量來判斷政府的相對規模。根據經典研究，永續盤存制是較為可靠的計算資本存量的方法。我們采用該方法計算出中國歷年政府和非政府部門相對資本存量和規模。①具體計算過程請參見古明明、張勇：《中國資本存量的再估算和分解》，載 《經濟理論與經濟管理》，2012（12）。由圖4可以看出中國政府部門掌控著60%以上的經濟資源，對國民經濟有著巨大影響力。尤其是以國有企業為代表的準政府組織的資本規模快速增加，并于20世紀90年代中期超過了政府部門和私人部門資本規模，反映出中國 “隱形政府”對經濟社會的巨大控制力。而且這還不包括政府所擁有的土地資源，這些土地資源也是經濟資源的重要組成部分，如果將其納入，則會進一步擴大了政府實際規模。

圖4 中國政府、準政府和社會各自的規模

3．其他數據來源

除總產出數據和資本存量數據外，本文用以反映政府規模的另外一個指標主要采用政府消費支出占GDP比例來代表。該指標不是存量指標，本文作為控制變量納入模型。由于模型中政府掌控的經濟資源 （資本存量）主要是由政府和國有企業等準政府組織資本性支出構成，所以我們把政府和準政府組織剩余的消費性支出占GDP比例作為政府規模另外一個代表指標，數據來源為國家統計局 《中國統計年鑒》相關數據，同時根據經濟合作發展組織 （OECD）［35］的方法，我們對政府實際支出規模進行了一定調整，調整方法主要是將政府預算外支出以及本文估算的不受政府認可的制度外支出按比例加上。

三、研究結果

結合本文基礎數據和研究模型，首先針對全國1978—2008年時間序列數據進行研究，主要變量均以對數形式進入模型，研究結果見表1中的模型1。由研究結果可以看出，主要變量之間存在高度共線性和高度序列相關，因此本文進一步采用準差分變換對數據進行處理，研究結果見模型2。由模型2看出，序列相關得到了很好的消除，政府經濟資源 （資本存量）和非政府經濟規模均對經濟增長起到了顯著作用，但是政府消費性支出對經濟增長的影響并不顯著。從這個意義上來說，政府對基礎設施的完善和投入的確對經濟增長起到了關鍵性作用，但是就政府規模代表指標——純粹政府消費性支出占GDP比例而言，沒有跡象表明政府規模對經濟增長有著明顯貢獻。由于研究結果的序列相關程度在一定的程度上被消除，但是R2仍然很高，這說明結果仍然存在一定的共線性和偽回歸問題，因而僅作為本文參照數據。

表1 時間序列數據研究結果 （1978—2008）

另外，時間序列數據的缺點是時間跨度大，在一個較長時間維度內政府和經濟的變化很大，一個平均結果很難說有多少參考價值，加之研究結果仍然存在很高的共線性，研究的參考價值受到影響。鑒于這個原因，我們采用全國28個省1996—2011年綜列數據進行研究，見表2中的模型1。同時為反映不同發展階段政府規模對經濟增長的影響，進一步將跨地區數據按照1996—2005年和2006—2011年兩個階段進行研究，結果見表2中的模型2和模型3。

表2 全國綜列數據估算結果 （1996—2011）

由研究結果可以看出，就1996—2011年各要素平均貢獻而言，政府經濟規模對經濟增長沒有顯著貢獻，非政府經濟規模對經濟增長的貢獻非常顯著，但是政府消費支出對經濟增長有著顯著的負面影響，說明在1996年之后政府規模的不斷擴大損害了經濟增長。政府消費規模每增加1%，經濟增速就下降0．09。從分階段數據結果來看，在1996—2005年，政府消費規模對經濟增長雖然有負面影響，但并不顯著。在2006—2011年，政府消費規模進一步擴大則嚴重影響了經濟增長，政府消費規模每增加1%，經濟增速就下降0．19。這驗證了巴羅和阿米倒U型曲線假設，即在經濟發展最初階段，政府規模較大可能會促進經濟增長或者沒有影響，但是當經濟發展到一定階段后，如果政府規模繼續擴大，就會損害經濟增長。

由于中國不同地區經濟發展水平差距很大，我們將全國數據樣本按照東部、中部和西部地區分別進行研究。地區分類按照國家統計局分類標準，同時根據經濟發展水平，將東北的遼寧省歸入東部地區，吉林省和黑龍江省歸入中部地區。這樣，東部和西部各由10個省的綜列數據組成，中部由8個省的綜列數據組成。將各地區數據按照1996—2011年、1996—2005年和2006—2011年三個階段分別進行研究，得出的研究結果見表3至表5。

表3 東部地區綜列數據估算結果 （1996—2011）

表4 中部地區綜列數據估算結果 （1996—2011）

表5 西部地區綜列數據估算結果 （1996—2011）

續前表

由研究結果可以看出，在經濟較為發達的東部地區，1996—2011年，政府經濟規模對經濟增長沒有顯著影響。2006—2011年，政府經濟規模對經濟增長有一定促進作用，政府消費規模對經濟增長的負面影響則很顯著，高于全國平均水平，政府消費規模每擴大1%，經濟增速就下降0．2。從中部地區來看，2006—2011年，政府消費規模對經濟增長的損害高于全國平均水平和東部地區水平，且非常顯著，政府消費規模每擴大1%，經濟增速就下降0．25。西部地區政府消費規模同樣對經濟增長有顯著的負面影響，但是與全國和中東部不同的是，政府經濟規模也對經濟增長有著顯著負面影響，這說明西部政府的很多資本性支出可能存在結構性問題，即政府并沒有把錢投入到經濟發展急需的領域，很多貧困地區興建的形象工程和大規模基礎設施存在利用效率低差的情形，在擠占社會資源的同時也損害了經濟增長。

綜合來看，就全國以及分地區樣本數據而言，以私人投資為主體產生的非政府部門經濟投入仍然是經濟增長最重要的推動力，而反映政府經濟規模的 “政府掌控的經濟資源”對經濟增長的影響具有很大的不確定性。在發展初期階段，政府經濟規模的影響并不顯著，沒有做出相應貢獻。在經濟較為發達的中東部地區，由于基礎設施發展跟不上人口增加和城市化進程，2006年之后政府經濟規模的擴大在一定程度上推動了經濟增長，但是在發展早期對經濟增長的作用并不明顯。在落后的西部地區，由于早期基礎設施非常缺乏，政府基礎設施投資導致的政府經濟規模的擴大在一定程度上刺激了經濟增長。但是當發展到一定階段后，基礎設施建設反而損害了經濟增長，這說明西部很多基礎設施建設效率太差，很多投資被浪費，沒有起到應有的作用，損害了經濟發展。另外，全國樣本和東部、中部、西部分地區樣本的分析結果表明，在不同的發展階段，政府消費規模的影響也不同：在發展最初階段，政府消費規模擴大均對增長沒有顯著影響，但是在經濟發展到一定水平之后，政府消費規模繼續擴大就會損害經濟增長。而且越是不發達地區，政府消費規模擴大對經濟增長的損害就越大。因此，本文的研究結果不能證明在一個落后地區政府消費規模擴大會對增長有利的假設，其原因很可能是由中國分稅制改革造成的。越是不發達的地區，政府為滿足基本開支需要，越是傾向于增加稅收和各種收費，導致經濟增長受到損害。尤其是在中部地區，各種收費在導致政府規模擴大的同時，也使經濟增長受到損害。總之，政府經濟規模對中東部地區后期發展有一定作用，但是對全國和西部地區而言，其作用并不顯著；政府消費規模在發展初期對增長沒有顯著影響，但是到了后期，政府消費規模越大，對經濟增長越不利。

四、結論

關于政府規模的大小及其對經濟發展的影響的研究對中國當前深化政府體制改革、實現政府轉型有著重要的意義。西方學者對此作了很多探討并得出有價值的結論，但是由于不同的政府規模對經濟增長的意義在經濟發展的不同階段并不相同，因此這些研究在應用于中國時其參考價值受到影響。為了彌補已有研究的缺憾，本文依據全國時間序列數據以及全國和分地區綜列數據樣本對中國政府規模和經濟增長之間的關系進行了分階段研究，同時對主要數據進行了重新估算和調整，以提高研究的可靠性。另外，為滿足總量函數的要求，本文采用兩個指標分別代表政府規模，即政府經濟規模 （政府和準政府部門掌控的全部經濟資源）和政府消費規模 （政府消費性支出占GDP的比例）。

本文的研究結果推翻了之前的一個假定，即在一國經濟發展的初期階段，一個較大規模的政府有利于發展的假設。實證分析表明，中國較大的政府規模在任何階段和區域，要么對經濟增長沒有顯著影響，要么有著顯著的負面影響。政府掌控的經濟資源在中、東部地區發展后期起到了一定作用，但是在發展初期反而意義不大。這說明中、東部地區逐步轉向投資拉動型增長方式，增長質量堪憂。尤其是在經濟走向發達階段之后，政府規模的持續擴大會對經濟增長造成較大的負面影響，而且越是經濟不發達的地區，政府規模的擴大越是會損害經濟增長，因為在分稅制下，不發達地區政府規模的擴大往往是通過地方政府亂收費并提高稅收水平造成的。另外，之所以出現這個結果，主要與中國政府的支出構成有關，中國政府行政性消費支出的比例很大，用于國計民生的支出較少，導致即使在經濟發展初期階段，政府消費性支出也沒有起到對教育、社會保障體系等經濟發展重要領域的補充和引導作用，而在經濟發展進入中等收入階段后，政府規模持續擴大則進一步損害了經濟社會發展。

但是這個結論并不能說明強大的政府完全無益，只能說明大規模的政府無益。政府強大在發展初期未必會帶來一個龐大的政府，事實上中國改革開放之初的政府規模并不大。但是政府強大最終會帶來政府規模擴大，因此在改革開放30余年后，中國造就了一個規模龐大的政府。中國政府對社會經濟領域控制力非常強，這點在改革之初起到了關鍵性作用，很多改革措施得以順利推進。但是在經濟發展到一定程度之后，由于政府也是經濟領域的重要參與者，其強勢地位使得經濟資源越來越向政府集中，而民間社會占有的經濟資源相對較少，政府規模不斷擴大損害了經濟發展。從這個意義上說，中國要實現經濟轉型并保持經濟可持續增長的關鍵是政府職能的轉變。這就要求降低政府對經濟社會的控制力，實現政府從 “小社會、大政府”向 “大社會、小政府”的轉型，政府在經濟中的角色必須從 “監護人”向 “服務型”政府轉型，尤其是要降低政府對經濟領域的直接控制，提高經濟自由度。政府職能轉型以及縮小政府規模對中國下一步的改革 至關重要。

［1］世界銀行：《2008年世界發展報告：以農業促發展》，北京，清華大學出版社，2008。

［2］North，D．C．“The Role of Institutions in Economic Development”．Discussion Paper Series No．2003．2．Geneva：United Nations Commission for Europe，2003．

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