財政立憲主義與地方發債的可行性

郭山

自95年施行以來，《預算法》十余年未修改，而中國經濟社會早已改變了當初的樣貌，12年《預算法》的修改開始走入人們視野，14年5月10日在十二屆全國人大常委會第八次會議上，預算法修正案草案被提請第三次審議，引發學界廣泛關注。

《預算法》三審稿中，最受矚目的就是地方債破冰的相關新規定。自分稅制改革以來，應否允許地方政府發行債券的爭論就沒有停歇過。地方政府能否發行債券，既是一個技術問題，更是一個體制問題。要順利發行地方公債，并保證地方財政安全，根本上要解決現有政治體制和法制環境的問題，從完善憲政體制出發，加快財政法治化進程，應當是一條安全可控的路徑。

一、地方發債問題研究綜述

（一）地方政府發債的必要性

學者從三個角度研究其必要性：地方政府職責、地方資金短缺、地方政府債務。

1. 地方政府職責

這里主要探討的是地方政府的財政職能。如張海星認為發行地方債券有利于強化政府財政職能，提高資源配置的效率。姚新民指出地方發行公債可以更好實現宏觀調控的作用。

2. 地方資金短缺

如任瞳、童燕、湯可攀從地方基礎設施建設的角度出發，認為地方發行債券可以為地方經濟建設籌集資金。王偉華還認為地方政府發債可在解決資金短缺的同時規范融資行為，降低融資風險。潘君瑜則認為地方發債可以改變地方政府過度依賴銀行信貸和土地收入的狀況。

3. 地方政府債務

學者從地方政府隱形債務的角度認為，允許地方政府發債可以規范地方舉債，使隱形債務顯性化，從而控制地方債務風險。張海星也認為允許地方發債是防范地方政府債務危機的客觀要求和必然選擇。

總體來看，學者從以上三個方面考察，認為地方政府發行債券有其必要性。然而關于地方發債可行性的問題則存在一些爭議。

（二）地方政府發債的可行性

學界有兩種觀點，支持地方政府發債的學者認為，地方公債發行的兩個關鍵因素，即社會公眾的應債能力和地方政府的償債能力已基本具備。但應以理清地方事權和財權為前提。認為地方發債不可行的觀點認為，地方發債尚不具備條件，體制條件、法制環境不成熟，舉債門檻設置不科學，貿然允許地方政府發債會有嚴重后果。

發行公債是一項公共事務，并不僅僅是政府融資這樣簡單的問題，它與整個財稅體制，甚至是憲政體制有著密切的關聯，所以要考察地方政府發債是否具有可行性，不能僅僅從微觀的技術層面考量，而應從發行地方公債的體制條件入手?，F代財政與憲政有著天然的共生共進關系，要審視地方發債改革，就必須放在財政立憲主義的框架下。

二、財政與憲政

憲政濫觴于歐洲政治國家與市民社會的利益紛爭，憲政的產生和發展都圍繞著財政問題展開。1215年的英國《自由大憲章》是英王、貴族和平民就財政問題斗爭并妥協的結果。英國資產階級革命因稅收和皇室財政問題為導火索，法國大革命也因國王向第三等級收稅而引發。最初的憲法性文件，都以限制稅收權、限制王權為重要內容。憲政正是以將財政限制在法律約束之下為基礎而逐步建立起來的。

王世濤教授認為，財政立憲主義的理念體現為：“從強制到同意、從工具到目的、從恣意到謙抑、從法律保留到憲法監督?！边@實際上是財政立憲的發展路徑。現代財政，各方面都必須征得主權者——人民的同意，在立法上，是法律保留原則的體現；其次，財政不再作為國家管理的手段，而以限制政府公權力為目的，這是憲政體制的要求；第三，在憲政體制下，財政不再作為政府管理國家的手段，而成為政府的緊箍咒，財政的謙抑性得到張揚，這是財政限制權力的當然之義；第四，單純的法律保留已經不能滿足財政立憲的要求，必須從憲法層面對財政運行進行全方位監督，促進財政的全面法治化。所以我認為財政立憲主義理念的恰當表述應當是：財政民主是前提、權力制約是目的、財政法治是保障。

三、我國的財政立憲

自中國現代化進程開啟以來，政界、學界逐步確立了對財政立憲的共識。早在洋務運動時期就已有類似觀點表述，在清政府頒布的《十九信條》中也明確賦予國會對財政的決策和監督權。清末的財政立憲萌芽彰顯了特殊時代背景下限公權、保人權的要求，民國以來，實踐則已在認真探索。然而這一進程隨著新中國計劃經濟體制的建立而打斷，其根本原因是經濟基礎的變革，其次是憲政理念的轉向，即由西方憲政理念轉而傾向蘇聯式的憲法理念。經濟和理論上的變化導致中國財政工具性的加強，政府公權力難以得到限制。改革開放后，雖然已在進一步建立和完善新型的財稅體制，然而體制弊病積重難返，結果并不十分理想。

財政民主著眼于財政的民意基礎，人大審議預算受到各種限制，導致人大在財政運行中的缺位，使得財政的民意基礎不夠穩固。財政法治著眼于法律保留原則和憲法監督，然而我國現行的財政政策多以行政法規、規章頒布，還存在實踐先行的“試點”現象，而法治不備、人大缺位導致財政的憲法監督難以取得實效，政府權力基本上依靠自律，具有極大的不穩定性。

我國地方財政就處于這樣的體制條件下，而地方財政亂象近年來也越來越多的被關注。據媒體報道，盡管中國債務總額占國內生產總值的比例不到44%，但一些地方政府債臺高筑，海南省累計債務與GDP之比逼近100%。地方政府債務問題的嚴峻程度由此可見一斑。

地方政府大規模舉債，其原因有以下幾個方面：第一，事權與財權不相匹配。財權分配上，中央分享的更多，如增值稅75%歸中央，25%歸地方；消費稅、關稅全歸中央等。而在事權分配上，教育、醫療、社保、環保等多由地方政府承擔，導致地方政府財力不濟，難以投入更多資源在地方建設上。第二，財政運行監督缺位?，F行體制下，地方政府不具有真正的財政主體地位，地方財政用度實際上仍受到中央的干預，出現地方官員“跑部錢進”的現象。在地方編制、審議預算時，各級人大沒有發揮應有的監督作用，財政收入、支出有時還需要地方財政部門向財政部報批。第三，問責制度缺失。由于缺乏問責機制、償債機制，地方官員只顧大舉借債，進行無休止的不必要的基礎設施建設，而對其在任的工作成果缺乏有效的評價體系，地方財政亂象無人負責，這是對政府公信力和民生幸福感的雙重透支。endprint

由于禁止發行公債，地方政府只能大舉借債，由此還產生了許多隱性債務，為地方財政安全造成了巨大隱患。于是2009年，財政部開始代發地方債券，希望以此控制地方借債，但這種代發公債，實際上是由中央政府擔當保證人，債務出現問題時，最終還是要中央政府承擔責任。2011年，國務院批準滬浙廣深四地試點發行公債，被認為中國即將開啟地方政府發行公債的閘門。然而地方債務巨額的風險還是使得最高權力機關在修改《預算法》時將地方發債的政策收緊。這種政策收緊是謹慎的，也是合理的。

此次《預算法》三審稿中對于地方債破冰的相關新規定備受矚目，這可能成為地方財政改革的一個新起點。

四、從財政立憲看地方發債的可行性

上文已經分析，現代財政與憲政有著天然的共生關系，所以中國的憲政體制不完善決定了現在不能貿然賦予地方政府發債權。

第一，從財政民主的角度看，我國現行財政體制遠達不到財政民主的要求。此次《預算法》修改，對立法宗旨只字未動，仍然強調預算是管理國家的手段，而沒有明確預算是人民行使主權的主要方式。憲政理念的缺失導致《預算法》修改的指導思想就與財政民主相去甚遠。

第二，從權力制約的角度看，我國的憲政體制不同于傳統強調分權制衡的憲政體制，而是強調民主集中，分工協作，所以各國家機關之間是相互監督，而非制衡關系，全國人大在強勢的行政機關面前難以發揮應有的作用。

第三，從財政法治的角度看，我國財稅立法總體滯后，法律保留原則未能貫徹，很多稅種都由行政法規開征，且開征前未能充分聽取納稅人意見。財政收入、支出和預算的編制程序還不夠細致、合理，尤其在財政分配上，隨意性過大，且大量的財政資源分配給一些不必要的固定投資上，其很大程度上是因為人大的憲法監督作用無法發揮。

在憲政體制和財政體制仍然存在諸多問題，法律實施仍然存在巨大漏洞的情況下，貿然允許地方政府發行公債，將可能導致1993年地方發債亂象再次上演。

從完善體制的角度來看，要推進地方財政狀況的改善，允許地方政府發行公債，必須從以下幾個方面入手：第一，重新定位中央和地方關系，給地方更多主動權，推動財權和事權相匹配的財政體制改革；第二，政府建設方面，一方面政府進一步放權，對于市場能自己調節、自己處理的事務，政府減少干預，甚至不再干預；另一方面，嚴格政府編制，控制政府規模；第三，立法上，全面清理財政稅收的法律法規，嚴格遵守憲法和《立法法》的規定，嚴格遵守法律保留原則；完善財政稅收程序法的制定；第四，強化人大在預算、財政收入、財政支出及稅收等方面的權力，加強人大對政府的監督。

然而，財政立憲是一個全局性的工程，沒有政治體制的改革，沒有憲法法律的貫徹實施，任何小修小補都不能根本上解決財政困境，尤其對地方政府而言，其法治意識和法治水平所限，更難以依靠小修小補的法律法規改善財政狀況。要根本確立和完善中國的財政立憲體制，需要從全局出發，以改善政治和法治環境為導向，進行一系列配套的制度設計，更為關鍵的是，制度和法律的真正實施。

參考文獻

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