1950年以來兩岸南海政策分析與展望

王永莉

【摘 要】南海問題主要是指南海中涉及五國六方對于南沙群島島礁主權歸屬的爭端以及涉及到六國七方對于南海海域管轄權的爭議，這“六國七方”中的“七方”主要是中國大陸與臺灣。盡管都宣稱擁有南海主權，但由于政治不同，1950年以來兩岸在南海問題上的政策主張與策略存在明顯差異，為捍衛南海主權，在不同歷史階段，各自制定了不同地對策，各自為陣。從歷史長遠來看，兩岸只有攜手合作，才能有效解決南海問題，捍衛中華民族利益。這可在梳理歷史發展脈絡中，分析比較異同，尋找一致性，追尋合作的歷史基礎。

【關鍵詞】中國共產黨；南海問題；政策演變；經驗啟示

南海問題主要是指南海中涉及五國六方對于南沙群島島礁主權歸屬的爭端以及涉及到六國七方對于南海海域管轄權的爭議，這“六國七方”中的“七方”主要是中國大陸與臺灣。盡管都宣稱擁有南海主權，但由于政治不同，1950年以來兩岸在南海問題上的政策主張與策略存在明顯差異，在不同歷史階段，制定了不同的南海對策。分析兩岸南海政策發展演變歷程，在理順發展脈絡中比較異同，追尋兩岸南海政策的一致性，對兩岸攜手應對未來南海問題，共同捍衛南海主權與權益具有重要意義。

一、1950年以來大陸南海政策的演變歷程

南海問題是歷史造成的。中國共產黨在取得新民主主義革命勝利，建立新中國以后，作為執政黨，捍衛海疆、治理海疆的思想與政策一直存在。1950年以來，面對南海問題的變化形勢，大陸南海政策相繼經歷幾個不同的發展時期。

20世紀50年代至70年代。新中國建立初期，剛剛經歷了8年抗日戰爭和3年饑荒使一向薄弱的人民解放軍海軍部隊無物力財力及時進駐南海諸島，只在西沙群島的宣德群島駐扎了海軍。這一時期，新中國對南海的政策主要是被動防御性的，有以下兩個方面：一是對南海主權的宣示。針對美、英在1951年9月8日對日和會上有意“模糊”處理南海諸島的主權歸屬問題。中國政府外交部抗議：“中華人民共和國在南威島和西沙群島之不可侵犯主權，不論美英對日合約有無規定及如何規定，均不受任何影響。”針對南越及菲律賓的侵略行為也發表強烈的抗議和主權聲明。此外，新中國沿用“斷續線”畫法至今。二是開發建設南海諸島。50年代海南人民組織了水產公司、漁業公司、鳥糞公司等對西沙群島進行開采。1959年3月，中國政府設立了負責南海島嶼及其邊臨海域的主權與管轄權的縣級編制的西沙、南沙、中沙群島辦事處，由廣東省海南行政區管轄。

20世紀70年代初至90年代初。隨著這一時期“埃默里報告”的發表和《聯合國海洋法公約》的公布，極大地刺激了南海周邊國家對南海地區戰略地位和能源儲備力量的重視，大陸為爭取南海地區的海洋權益亦積極行為：一是通過外交場合積極宣示主權。統一后的越南對華采取敵視政策，大陸方面高度克制試圖通過和平協商、談判以及通過報紙說理、抗議的方式和頻繁活動于國際海洋會議進行主權宣示，駁斥西貢當局的荒謬言論。二是有限的武裝自衛。在忍無可忍的情況下，中央于1974年和1987年組織了兩次自衛反擊戰并沉痛打擊了越艦船，是為“西沙保衛戰”和“3·14海戰”，大大彰顯我國海軍堅實的作戰能力和保衛南沙主權的堅定決心。 三是加強對南海的行政管轄和科學考察。1984年國務院審議設立副省級海南行政區并于1988年設立為海南省，統一管轄海南島及西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及其海域。并且從1984年開始，中國科學院南海海洋、地質礦產部、南沙科學考察隊等都到南海進行科學考察。這些舉措對中國宣示對南海的主權起著不可磨滅的重要作用。

20世紀90年代中后期以來。與冷戰后的國際形勢俱進，中國政府對南海政策作了相應調整：一是主權宣示與加強海洋立法相結合。在傳統的通過報紙和參加國際會議進行主權宣示的基礎上更加重視建設國內的海洋法律體系。分別于頒布了1992年《中華人民共和國領海及毗連區法》和1998年《專屬經濟區和大陸架法》。二是確立“擱置爭議，共同開發”方針。由于中國的發展需要和平的環境，南海問題涉及到東南亞諸多國家，早在1984年鄧小平就提出，直到1992年第25屆東盟外長馬尼拉會議上中國政府正式闡述并確立這一政策。三是堅持中國與相關國家的雙邊談判或多邊談判，反對區域外大國介入南海問題，推行務實靈活的對策。自90年代開始，中方就開始與相關國家進行談判，無論官方與否、正式與否都在進行，但我方始終反對區域外大國的干涉從而使問題復雜化。四是中國政府不斷加大南海巡航，進行島嶼的開發建設。從2007年開始，中國執法船實現了月月對南海進行巡航同時積極進行西沙群島的旅游開發。

由此可見，在60余年的發展歷程當中，中國大陸沒有明確的南海政策，但是根據歷史行動和國家利益分析，在“擱置爭議，共同開發”的方針指導下，可以看到，大陸的南海政策大致包含三個方面：一是積極經略南海。政治上加強海洋立法和實際的行政管轄，經濟上大力支持對南海油氣資源的開發，軍事上加強海疆建設。二是顧全大局，發展與東南亞國教的睦鄰友好外交關系，為國內經濟和社會發展創造和平環境。三是反對將南海問題國際化。

二、1950年以來臺灣地區南海政策的演變歷程

臺灣作為南海爭端中的利益攸關方，實際控制了東沙群島，同時占據著南海中唯一有淡水資源且是為南沙群島心臟的太平島。受島內部“統”、“獨”勢力的影響，臺灣當局的南海政策幾十年來百轉千回。

20世紀50年代至80年代，即蔣介石、蔣經國開啟的“兩蔣時代”。“兩蔣”在南海問題上堅持“一個中國”原則下主權屬于中華民國的立場不動搖。主要措施有：第一，主權維護。多次進行主權聲明，抗議東南亞國家對南海諸島的侵犯，并將南海四群島納入行政體系，成立區公所，由高雄市管轄，同時沿用1947年的“斷續國界線”劃法。第二，軍隊駐守。1956年開始，組織海軍陸戰隊駐守太平島，并且每隔三四個月就派遣海軍艦隊在南沙巡邏，補給南沙守備隊。第三，戰略上配合中共維護南海主權。70年代臺灣被逐出聯合國代表大會，維權形式主要是口頭宣示，但在西沙保衛戰和赤瓜礁海戰中基于民族大義，積極配合、支持中共捍衛南海主權。endprint

20世紀90年代至2008年，即李登輝、陳水扁執政時期，在南海問題上從積極維權到利用南海問題解決臺灣在國際上的主權地位，并且在陳水扁時代越走越遠。積極的方面是在1993年公布了《南海政策綱領》表示臺愿意在和平理性的基礎上和“主權屬我”的原則上開發南海。為了應對南海的復雜形勢，于1992年和1993年分別組建了“南海小組”和“南海突發事件小組”。然而，與此同時，李登輝采取所謂“務實外交”和“南向政策”以推動與東盟的政治關系，謀求臺灣的國際地位，開始將駐守的海軍變為“海巡署”警察。陳水扁則在“臺獨”的路上大行其道，其積極經營在南海的主權，企圖以“臺灣”的身份而非“中華民國”的身份參與國際事務。“其最終目的是為了以一個獨立的‘主權國家身份參與南海對話與合作，擴大臺灣在南海問題上的影響力，提高臺灣的國際參與度。”

2008年至今，即“馬英九執政時期”。臺當局的南海政策回到1993年的《南海政策綱領》上，表現出積極態勢，糾正民進黨的南海政策。早在2008年大選前，馬英九就提出“藍色革命，海洋興國”的海洋政策，確立“主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發”的原則。推行“活路外交”，在堅持中華民國擁有“主權”的同時，主張適度開放南海，加強對南海各項資源的調查研究，與周邊國家分享南海資源。另一方面，由于馬英九的保釣情節，以“親美友日”為外交方針，悉心維護與日本的關系，公開宣稱不會“聯陸抗日”，消除美國方面的相關顧慮。“主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發”的原則，其政策目標可以用1993年《南海政策綱領》來解釋：“一是堅定維護南海主權，二是加強南海開發管理，三是積極促進南海合作，四是和平處理南海爭端，五是維護南海生態環境。”

三、比較分析：兩岸南海政策的異同點

分析1950年以來兩岸南海政策的發展歷程，很顯然可以對兩岸的南海政策作一簡單比較，可看出兩者的異同點如下：

（一）兩岸南海政策的不同點

1. 對“主權屬我”中“我”的理解不同。臺灣問題一直是我國的歷史遺留問題，兩岸目前在處理南海問題上基本堅持“九二共識”，但是在“主權代表權”上存在的根本分歧是無法避免的。中國共產黨是歷史和人民的選擇，在千瘡百孔的舊中國基礎上，短短半個世紀把中國變成世界強國。因此，中國大陸具有廣泛的政治統治基礎和合法性，在繼承歷史和先輩們留下的土地上具有無可爭辯的權利，因而主張“主權屬我”中“我”是大陸方面。臺灣方面總體上來看，不管是綠營還是藍營，都強調南海主權在于臺灣當局，而不是中國大陸。在南海地區首先在地圖上標明南海斷續疆界線的是中華民國政府，在歷史性權利和法理依據上，臺當局認為對南海地區據有當然的主權。國民黨自守“中華民國”的“正統”地位不愿意將祖產拱手相讓于大陸，在南海的主權問題上仍然堅守防線，就如同堅守對東沙群島的控制。

2. 大陸的南海政策具有連貫性，而臺當局的南海政策受“統”、“獨”思想影響缺乏連貫性。南海問題產生于新中國成立后，大陸方面一以貫之在維護南海主權上的態度更堅定、更明確。國外學者分析中國大陸在堅持南海諸島主權歸屬上的不妥協立場的動機在于：“它對領土完整的關心和它對任何損害主權的行為可能產生的政治影響的關切……如果后退到承認其他國家的要求上，那將威脅到中國在其他領土問題上的可信度。”此外，由于中國的發展離不開東南亞地區和平友好的外部環境，因而，在南海政策上取“擱置爭議，共同開發”之道。臺灣方面受國內“統”、“獨”思想的影響，政策千回百轉，國民黨執政時期的南海政策更趨同于大陸方面，馬英九提出的應對南海問題的原則就是最好的體現，在李登輝和陳水扁執政時期，南海問題成為其造勢臺灣獨立的工具。李登輝執政時期妄圖使南海問題國際化，討好東南亞周邊國家以換取對“臺獨”的承認。陳水扁執政時期頻頻在南海上演“海巡秀”，其目的昭然若揭，皆在于彰顯臺灣的“國際存在”。

3. 對待區域外大國干涉南海爭端行為的看法不一。大陸一方面對于美、日借以干涉南海的理由——南海航行自由給予肯定的回答，另一方面始終強調“爭議應由直接有關國家解決”，反對區域外大國的干涉以免南海問題復雜化。臺當局對此持觀望態度，并根據臺方利益需要而做政策調整。在李登輝執政時期，1991年和1992年的“南海會議”上臺灣代表都對南海問題國際化表示反對，但1992年，李登輝卻說“只要美國以及日本能使中方不繼續擴大在南海的軍事力量，大概就不會有太多問題”，這就使該問題模糊化。陳水扁時期當然地希望借助美、日的力量牽制中國大陸，為其“臺獨”愿望所用。馬英九在2008年紀念“雙十節”活動時指出臺灣“不統、不獨、不武”，這是他穩定國內政局，安撫國際大國的中庸政策。對美、日介入南海問題不置可否。

（二）兩岸南海政策的共同點

1. 堅定南海區域的主權歸屬。作為一個主權國家，國家領土的完整是中國最大的國家利益，中國對南海的主權擁有歷史上和法理上的依據，自漢代以來，上至天子，下至黎民百姓都堅定擁有對南海的主權。新中國成立后，我國不論在正式、非正式，官方與非官方的國際會議上都宣示對南海的主權。國民黨在這一點上與大陸持一致態度，尤其在馬英九執政后，維護南海主權的立場強硬，不斷重申“中華民國政府”對南海的主權。二者在主權上的一致性主要體現在對南海斷續疆界線的認同。圍繞這主權的維護，雙方在外交上、海洋立法上、海疆建設上等都作了相關行動，并且在必要時期（譬如西沙保衛戰和“3·14”海戰中），兩岸還形成“只做不說”的默契，協同維護南海主權。

2. 兩岸都主張通過和平協商和談判的方式解決南海爭端。中國的發展離不開和諧、穩定的國際環境，和平解決國際爭端是中國進入21世紀以來一以貫之的政策原則，這不僅是發展的需要，更是中華民族傳統和合文化的重要體現。對臺灣來講，外事部門針對南海議題制定的原則中“和平互惠”一條則清晰表達了和平亦是臺民的高度期望，馬英九在“2013年東海和平論壇”上致辭表示“臺灣在新時代扮演負責任的利害關系者，在國際上扮演和平締造者”，針對東海的“和平倡議”同樣可以適用于南海地區。呼吁有關國家依據聯合國憲法章、聯合國海洋公約及《南海各方行為宣言》的原則與精神，通過協商和談判的方式，和平解決南海爭端。endprint

3. 兩岸都重視對南海豐富的油氣資源的開發利用，主張各相關國家共同開發。從鄧小平提出的“擱置爭議，共同開發”與馬英九提出的“主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發”原則中可以看出，雙方都對解決南海問題的復雜性、長期性有共識，因此避開敏感議題，呼吁各方和平聯手，共同集資成立國際開發公司充分開發利用南海資源，這對各方來說都是有百利而無一害的。就大陸方面而言，對資源的需求是共同的，然而就南海的地理位置和我國目前的能源開發技術的限制等來說，倡議“共同開發”更符合我國國家利益的。就臺灣方面而言，其島內所使用的天然氣和石油有97%-98%都是依靠進口，在資源上對外依賴度非常高，從民進黨上臺以來就積極推動臺灣對南海資源分配的參與權。

4. 積極進行海疆軍事建設。從戰略和現實條件上考慮，中國大陸開始重視對西沙群島的開發建設，2012年6月國務院批準公告撤銷西沙、南沙、中沙群島辦事處，設立地級三沙市，管轄南海島礁及海域。大部制改革確立的垂直海管體系大大提升了國家海管效能，把中國南海維權工作推進一個臺階。此外，為充分發揮海南島的地緣優勢，正從開啟“海南-三沙”的旅游線進行海疆主權維護活動，并探索把海南島建設成南海資源中轉的戰略基地。隨著南沙爭議的升溫，臺當局開始強調在南沙的軍事部署，在2011年6月份開始補給武器裝備給太平島海巡署，2012年9月份海巡署進行了連續5天的實彈軍事演習，其用意皆在提高南海防務能力。

四、南海問題上的新一輪合作

南海問題的實質是爭議各方（包括南海周邊直接相關國和區域外力圖干涉該問題的國家）基于本國地緣利益、戰略利益和能源利益考慮的爭奪戰。從中國方面來看，維護南海地區的主權關系到維護中華民族的尊嚴和國家的榮譽，南海從歷史上和法理上都是中國的領土，大陸和臺灣雖然政治不同，但捍衛國家統一、民族復興的歷史根本任務沒有不同。大陸和臺灣同為中華兒女，二者對解決南海問題的立場是相通的，無論是從地質板塊上、歷史上、文化源流上，國共同屬于中華民族體系，同接受中華文化的熏陶，對維護祖宗留下的遺產有不可推卸的歷史責任，對共同維護民族利益有不可爭辯的義務。南海問題關系到中華民族的民族尊嚴和榮譽，關系到兩岸人民的現實利益，在面對外敵時，兄弟間必然取民族大義，拋棄過往摩擦，共同迎敵。今年來，兩岸要求合作的呼聲日益高漲，涌現大批研究兩岸合作對策的文章和學者，這都證實了中華傳統文化的民族凝聚力。

當前，兩岸盡管存在著些微歷史遺留的摩擦和各自利益的競爭關系，但在南海問題上進行新一輪的合作仍是主流趨向。當前兩岸在文化教育、體育衛生、民族宗教、科學技術、商業合作中的交流日益繁多，黨際間的交流也在穩步前進，這隱約透露出兩岸交流的領域和程度朝著更廣更深的層面發展。這點上，新功能主義的擴溢理論給我們最好的解釋。國共兩個行為主體在經濟文化等多個功能性領域的合作給雙方都帶來了相當的好處，這使雙方有愿望和信心將合作擴展到其它領域。一般地，這條擴溢之路都遵循著從低敏感度的經濟領域到帶有敏感性的政治領域，隨著兩岸在非政治領域的交流合作日益加深，逐步建立政治性領域的認同和互信，將助力合作解決南海問題，共同保衛南海主權。

總而言之，縱觀兩岸的南海政策，彼此都希望維護南海地區的和平與安全以創造良好的周邊國際環境，為各自的經濟發展鋪開道路。尤其是當前國民黨在臺灣重新執政，而且聲望不斷升高的有利時機下，國共兩黨在歷史上應對國家危難，多次采用合作的方式，捍衛國家領土完整。例如在1974年西沙保衛戰中，兩岸就有過難得地默契。這就為在同屬關系國家領土完整、民族復興的南海問題上，是否可采取新一輪國共合作的方式，給人們留下無限遐想。

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基金項目：本文系海南省社科聯2013年哲學社會科學規劃課題“中國共產黨治理海疆島嶼的戰略思想研究——以南海諸島為例”（項目編號：HNSK（QN）13-38）階段性成果。endprint