縣級財政轉移支付制度研究
——以山東為例

孫甜甜

(棗莊學院 經濟與管理學院，山東 棗莊 277100)

一、引言

改革開放以來，我國經濟總量迅速增長，綜合財政收入不斷增強，尤其是1994年分稅制改革制度的實施，有效的調整中央與地方的分配關系，稅種的劃分進一步明確各級政府的稅收收入范圍，使得財力集中向中央靠攏。再加上近年來“營改增”試點的不斷推廣，有效增強了中央財政收入的比重。但是，區域經濟發展不平衡問題仍然突出。特別是東、中、西部地區經濟發展存在一定差異。即便是同一地區、同一省份，不同市縣的經濟發展也會存在較大的差距。本文研究認為，這即與東部沿海地區的財政收入占總財政收入的比例不斷提高，但中央給予東部沿海的轉移支付卻較少有關；也與東西部地區在享受到專項轉移支付政策不同有關。同時，沿海地區省份內存在區域發展不均衡的現象，也在不同程度上加速流動人口向東部沿海地區涌入，致使某些縣區的人均財力水平低于全國平均財力水平，也進一步加劇沿海省市財政收支矛盾。

二、山東省區自有財力和財力差異比較

(一)山東省各地區財力差距較大，財力增長存在差異

近年來，隨著山東省經濟的快速發展，其財政收入不斷增加。但是，省內各地區財力差距仍然較大，財力增長不均衡現象較為突出。據統計，山東省省內東部地區人均財政收入較高。其中，濟南、青島、淄博、東營、煙臺、濰坊、威海、日照的人均財政收入均高于省內其他地市。在2005年，青島達到2354元/人，2012年達到7557元/人，增長了2.2倍。與之比較省內西部地區人均財政收入較低。其中，棗莊、濟寧、泰安、聊城、濱州、萊蕪、臨沂、德州、菏澤的人均財政收入均低于省內其他地市。在2005年，菏澤低至233元/人，僅為青島市的1/10左右，2012年為1682元/人，占青島市的22%左右。通過比較可以發現，東西部地區人均財力差距較大。其中，經濟發展越快的地區，籌集的稅收收入就越多，相應的財政能力就越強，而經濟落后的地區財政能力相對較弱，僅靠自身的力量很難滿足地區公共服務的需要。

(二)各地區人均財政支出總體呈增長狀態，支出差異各有變化

近年來，隨著山東省各地市財政收入的不增加，各地市的人均財政支出持續增加。尤其是東部地市呈現出財政收入與財政支出同步增長的勢頭。其中，以東部地區的青島市為例，2005～2009年，人均財政支出從1964元/人增長到5100元/人，增長了1.6倍；2009-2012年，從5100元/人增長到8637元/人，增長率為69%，財政支出增長率有所下降；與西部地區的菏澤進行比較，2005～2009年，人均財政支出由363元/人增長到1711元/人，增長了3.7倍，2009～2012年，從1711元/人增長到3361元/人，增長率為96%。顯然，山東省東較西部地市財政支出率下降幅度較大。

(三)各地區財政自給能力系數參差不齊

近年來，山東省各地區財政自給能力系數參差不齊。尤其是東部地區自給能力較強。據統計，東部地區的自給能力一般能在0.8以上，而西部地區較低。據統計，菏澤地區，自給能力系數一直在0.5左右。顯然，省內自給能力系數相差很大，而且各個地區的自給能力系數波動性很小。另外，省內財政自給能力系數呈下降趨勢，尤其是各地區對轉移支付的依賴程度相對變高了。

表一 山東省2001～2009年財政自給能力系數

(數據來源：山東省統計年鑒2013)

從表一可以看出，山東省2001～2009年山東省各地市財政自給能力呈現不平衡的發展態勢。其中，魯東地市煙臺、青島、濟南、東營、煙臺相對高于魯西及魯西南地區棗莊、菏澤、濟寧、臨沂等地市的財政自給能力系數。

三、山東省對市縣轉移支付現狀分析

(一)財力性轉移支付

近年來，山東省市縣轉移支付力度逐年增加。據統計資料顯示，從2005年到2008年，山東省對縣鄉的轉移支付逐年增加，年增長速度達到20%左右，主要集中在調節工資補助以及為緩解縣鄉財政困難以及專項補助的轉移支付等。同時，為提高縣級政府的財政能力，我省還通過一些政策措施予以補助。

其中，2005年，山東省采取“五獎一補”政策，并通過對財政困難縣增加稅收和市級配套資金進行分檔；對縣鄉政府按時償還債務；對撤并精簡分流人員以及對產糧大縣進行獎勵；對可用財力不能滿足基本支出需要的財政困難的縣區給予補助。2009年，省級又推出“五項新舉債”加大縣鄉級政府的財力以及基層政府提高均等化服務的能力。另外， 2010年省級對有嚴重財力缺口的60個財政困難的縣區給予14億元的補助；鼓勵各市加大對縣鄉的轉移支付力度，建立市級以下均衡發展的激勵機制，對均衡縣鄉地區的人均財政支出水平給予獎勵，并縮小縣級財力差距；為調動縣市區征稅的積極性，對上繳的個人所得稅,營業稅，企業所得稅增幅超過15%以上的部分全額返還。據統計，省級落實1.8億元資金，對23個縣區實施生態轉移支付制度。此外，省級重點幫扶60個財政困難的縣區，人均財力達到4.97億元，縣區財政能力大大提高。

表二 山東省對縣鄉財力性轉移支付 單位：億元

(數據來源：山東省財政預算與決算報告)

顯然，通過表二可以看出，2011年，山東省安排財力性轉移支付200.88億元(不含專款)。同時，安排10.94億元，主要用于實施社會治安綜合治理、政法經費保障體制改革省級配套、和公安交警專項經費等，深入推進“平安山東”建設。2012年，安排財力性轉移支付228億元(不含專款)。具體見表2。同時，安排產糧(油)大縣獎勵資金8.4億元，進一步改善農業大縣財力狀況，促進糧食生產和流通。從上表可以得到，我省對市縣財力性轉移支付持增長趨勢，但增長幅度較小。

(二)專項轉移支付

據統計，2005年我省對專項轉移支付約為 82.8億元，2008年增長到232.9億元，3年間增長了1.8倍。顯然，增長速度很快。但是，從2008年到2012年4年間，其專項轉移支付額增長緩慢，2012年專項轉移支付約為225億元左右。

(三)省內轉移支付的財力均等化效應

表三 山東省2001～2009年轉移支付前后變異系數表

20090.4832560.3248940.15836220100.601105 0.367373 0.2337332011 0.5911680.3746700.2164992012 0.500908 0.3727450.128163

(數據來源：山東省統計年鑒以及本人的計算)

山東省2005～2012年各地區人均財政收入差異系數基本在0.5～0.7之間波動，人均財政支出差異系數在0.3～0.5之間波動，兩者的波動范圍都較小，人均財政收入差異系數比人均財政支出差異系數要大些，兩者的差有升也有降，2005年到2006年總體來看呈下降的趨勢，全省的轉移支付的均等化效應改善，加大對省內貧困地區的轉移支付規模，進一步促進地區間財力的均衡化。但是，2006年到2007年，兩者差呈上升趨勢，轉移支付效果有所減弱。2007年到2009年，兩者差呈下降趨勢，轉移支付發揮其均等化效應。從2009年到2010年，轉移支付沒能很好的彌補地方財政不均衡的狀態。不過，從2010年到2012年，轉移支付對均衡各地區間財力差距起到積極的作用。總體看來，省對下轉移支付均等效應不穩定且處于較低的水平，雖然財政轉移支付對縣級財力的均衡能力起到一定的積極意義，但離公共服務均等化的目標相差還很遠。所以，通過完善轉移支付制度，擴大轉移支付制度的均等化效應具有十分重要的現實意義。

四、完善省縣級轉移支付制度的對策建議

(一)合理劃分財權事權，保障地方政府的財政能力

從我國稅收體制的趨勢來看，中央稅的比例越來越大，越來越多的財權掌握在中央，但是，事權卻越來越多的下方到地方政府，這樣勢必會造成財權和事權的不匹配，我省應當貫徹中央和省轉變職能、簡政放權的決策部署，積極推進財稅改革。

第一，嚴格界定我省事權的劃分，繼續調整省與縣稅收分成關系，將縣省共享的稅收下劃給市縣，以此來增強地方政府的財力水平，盡量避免事權“越位”、“缺位”、“不到位”現象的出現。當事權下方到地方政府，相應的財權也要下放，給予地方政府履行公共服務的資金，提高其提供公共服務的水平[1]。

第二，我省可以減少政府層次，變“五級政府財政”為“三級政府財政”，將省級的稅收直接下放到市縣，提高資金使用的透明度和利用率，取消濟南、淄博等9市執行了二十多年”的體制遞增上解政策，保障縣級基本財力，提高基層公共服務保障能力；

第三，重構地方稅體系，我省密切關注消費稅、資源稅、房地產稅、遺產稅等改革，積極做好準備工作。首先，隨著重慶，上海等地房產稅試點的推進，我省應該積極響應中央政策，推行適合我省的房產稅政策，以此增強地方政府的財政能力。其次，依法加強資源稅的稅源管理，不斷挖掘稅源潛力，加強資源稅計稅依據的管理，準確確定課稅的數量，激勵當地政府合理開發資源，遵循科學發展觀，帶動經濟的健康發展。再次，合理開征地方稅種，將遺產稅納入到地方稅收體系，增加地方政府的財政收入，而且可以調節社會財富的差距[2]。

(二)規范現行轉移支付形式

第一，規范專項轉移支付制度。我省應當加大專項資金整合力度，按照“綜合性部門管理項目不超過5項、其他部門不超過3項”的要求，減壓省級預算對下專項轉移支付項目，推動部門內部整合，試行跨部門整合，避免政策“碎片化”，減少專項資金過多，過散，相互重疊的問題。對保留的專項轉移支付，積極采取因素法切塊下達，由市縣按規定用途使用，增加建設發展縣區的資金比例，以增強市縣統籌發展的積極性和主動性。

第二，適當提高財力性轉移支付的比重。清理、整合、規范專項轉移支付項目，相應擴大一般性轉移支付規模，提高我省省級一般性轉移支付比重。在保證資金使用方向不變的前提下，適當將帶有財力補助性質的專項轉移支付，轉為一般性轉移支付，優化轉移支付結構，提高市縣兩級財政保障能力。

第三，實施科學合理的轉移支付方法。我省對市縣的轉移支付可采用“因素法”計算方法。在創新資金管理方式、增強基層活力方面，重點是將長期形成的層層報項目、按項目分資金的傳統做法，改為按因素法測算分配、切塊下達，根據各地區的標準收入和標準支出的差額來確定轉移支付的數額，很大程度上可以避免轉移支付的人為性和不透明性，保證轉移支付的公平和效率。

(三)建立省以下轉移支付激勵約束機制

建立轉移支付的績效評價機制，引導各級各方面強化績效意識，努力提高財政資金使用效益，實施縣級稅收上臺階獎勵政策，將縣級基本財力保障資金由過去注重“補缺口”向“獎補并重”轉變，形成了有利于做大做強市縣財政、提高收入質量、促進發展方式轉變的體制新格局。建立合理的激勵約束機制，提高地方政府的稅收努力度，帶動當地經濟的更快發展，形成良性循環體系[3]。

(四)推進財政轉移支付制度的立法和監督進程

省以下轉移支付制度尚不完善，需要有一部健全的法制來支撐，最好制定一部專門的《轉移支付法》，使縣級轉移支付的各環節都有法可依[4]。此外，也可以對可能造成的尋租行為和貪污行為進行嚴厲的法律制裁，將相關法律納入到政府間轉移支付的全過程，確保轉移支付體系的健康運行。

(五)建立省內橫向財政轉移支付制度

我省縣際財力差異懸殊，強縣有能力為弱縣提供財政援助，建立橫向財政轉移支付制度，形成縱向為主，橫向為輔的混合型轉移支付體系[5]。但是，對于實施中的運作方式，資金規模，結構，用途以及橫向轉移支付的計算方法等問題以及預期效果評估等內容，仍需做進一步的研究。

[1]單小潔.浙江省“省直管縣”體制改革研究[M].北京：中國政法大學出版社,2010.

[2]段鋼.完善我國財政轉移支付制度研究[M].成都：西南財經大學出版社,2010.

[3]仇鵬.均衡區域經濟差距的財政轉移支付制度研究[M].濟南：山東大學出版社，2010.

[4]張小玲.省以下政府間轉移支付制度分析[M].濟南：山東大學出版社,2006.

[5]于暢.縣際財力差異和省內橫向財政轉移支付制度構想——以山東省為例[J]地方財政研究,2013,(1)