市縣政府職能轉變和機構改革工作的五個重點

市縣政府在整個政府體系中處于十分重要的位置，是推進地方政府職能轉變和機構改革的關鍵。山東省委、省政府對這項改革高度重視。6月3日，省委第89次常委擴大會議上，姜異康書記在聽取省編辦關于市縣政府職能轉變和機構改革的意見匯報后，對《關于市縣政府職能轉變和機構改革的意見》（魯發[2014]11號文件，以下簡稱11號文件）和省編辦的工作給予了充分肯定，他指出，“文件的制定是下了功夫的，不只在文字上，更是在工作上。前期，省編辦作了大量的調查研究，也到中央編辦多次匯報介紹山東的情況，使文件既符合中央精神，也符合山東實際，操作性強，各方面都比較認可，省編辦的工作很到位”。對于改革的組織實施，他強調，“市縣政府職能轉變和機構改革是全面深化改革的重要組成部分，也是中央確定的一項重要工作。這項工作，政策性強、涉及面廣，要積極穩妥推進。凡定了的事情，就要落實好，不能搞變通、打擦邊球，不能搞上有政策、下有對策，防止貽誤改革、貽誤大事”。郭樹清省長、孫偉常務副省長、高曉兵部長多次聽取匯報，提出明確要求。省編辦要認真學習領會省領導指示精神，從講政治、講大局的高度，深刻認識所肩負的重任，統籌謀劃、精心組織，扎實推進，確保把省委、省政府確定的改革任務完成好、落實好。

一、切實轉變政府職能

中央和省委、省政府文件都使用了政府職能轉變和機構改革的標題，并把職能轉變放在機構改革的前面，這在歷次改革意見中是第一次，充分說明中央和省委、省政府對轉變政府職能的重視。政府職能轉變是這次改革的核心，各地要牢牢把握這根主線，把上級的總體要求和當地實際結合起來，研究提出3到5年職能轉變總體安排和工作規劃，制定具體的措施辦法，加快實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。

首先，要以深化行政審批制度改革為突破口，大力推動簡政放權。去年以來，省編辦圍繞省委、省政府提出的本屆政府省級審批事項削減二分之一的目標，采取有效措施，大力推進行政審批制度改革，目前已減少下放省級行政審批權262項；基本完成了省級行政審批事項目錄編制工作，近期將在網上公示，面向社會征求意見；制定出臺了今年深化行政審批制度改革的意見，明確了改革任務。這些改革措施激發了市場和社會活力，取得了積極成效。各地要按照省委、省政府11號文件要求，與省里搞好銜接、同步推進行政審批制度改革。要承接落實好上級政府取消、轉移、下放的行政審批事項。承接后的審批事項原則上都要納入同級政務服務中心辦理，規范審批行為，提高審批效率，方便企業和群眾辦事。要抓緊對本級審批權限進行全面清理，年底前編制完成本級行政審批項目目錄，并向社會公布，未列入目錄的審批事項一律不得實施。要集中清理以“紅頭文件”設定的非行政許可審批事項，徹底消除審批管理中的“灰色地帶”。今后嚴禁以“紅頭文件”等方式設定非行政許可審批事項，這要作為一條紅線，防止行政審批事項邊減邊增、明減暗增。除了行政審批制度改革外，政府職能轉變還包括改革完善財政專項轉移支付制度、清理規范行政事業性收費、改革工商登記和社會組織管理制度等內容，這些工作雖然不是編辦的職責，但我們要發揮牽頭部門作用，積極協調相關部門落實好改革任務，推動政府職能轉變取得實效。

其次，要發揮市縣政府貼近基層和群眾、就近管理的優勢，加強事中事后監管。簡政放權不能一放了之，必須正確處理“放”和“管”的關系，有所為有所不為，放給市場和社會的事項，要從嚴管理、監管到位。要適應行政審批制度改革的新要求，推動政府部門更新管理理念，改進管理方式，真正把工作重心由事前審批轉到事中事后監管上來，避免管理缺位，防止“一放就亂”。要強化監管機構和能力建設，調整充實人員力量，推動監管重心下移，逐步建立功能完善、防控嚴密、執行高效的監管體系。要加強對市場主體和市場行為的監督管理，對一些侵犯知識產權、蓄意污染環境、違背市場公平競爭原則的行為要嚴加監管、嚴厲懲處，切實維護市場經濟秩序。

第三，規范行政權力運行，把權力關進制度的籠子里。十八屆三中全會《決定》提出，要制定“兩個清單”，即市場準入負面清單和政府權力清單。對企業而言，法無禁止即可為；對政府而言，法無授權不可為。政府轉變職能的過程，也是規范權力運行的過程。各地要抓緊完善依法行政的各項制度，堅持用制度管權管事管人。制定政府權力清單是規范權力運行的重要手段。前段時間，省編辦專門到安徽、湖北等地進行了考察學習，總的看，這項工作繁重而艱巨，各地要結合審批制度改革和部門“三定”，在全面梳理政府部門行政職權的基礎上，研究制定權力清單，向社會公布。要積極推進行政權力行使依據、過程、結果公開，規范行政裁量權，嚴格依照法定權限和程序履行職責，保證權力不被尋租、不被濫用。

二、積極推進大部門體制

推進大部制改革是深化行政管理體制改革的重要內容。近年來，山東省在探索實行大部制方面邁出了堅實的步伐，2009年政府機構改革時，在人力資源和社會保障、經濟和信息化、文化等領域實現了大部制，在優化職能配置、減少職責交叉、提高工作效率等方面取得了較好效果。這次改革，省里在深入調研的基礎上，確定在農業、城市管理、文化等領域繼續推進大部制改革。

一是農業領域。從全省涉農機構設置情況看，大部分地方設有農業局、畜牧獸醫局、農機局、扶貧辦、農業開發辦，還有的地方設有經管辦、蔬菜辦、水產辦等，機構設置分散、分工過細的問題突出，難以形成工作合力。特別是當前農產品質量安全、動物疫病防控、農機監理等監管任務日益繁重，相關涉農部門執法監管力量相對薄弱。為統籌解決好這些問題，這次改革市縣要將畜牧獸醫、農機管理機構由政府直屬調整為農業部門管理，其他如經管、蔬菜、水產等涉農機構全部整合到農業部門，不再單獨設置；同時相應整合農業、畜牧獸醫、農機等涉農領域執法隊伍，充實加強監管力量，實行農業綜合執法。

二是城市管理領域。近年來，隨著城鎮化進程不斷加快，各地城市規模不斷拓展，對城市管理提出了新的更高要求。從各地情況看，一些地方城市管理領域設置了城市管理、城管執法、公用事業、市容環衛、園林綠化、市政管理等機構，這些機構職責劃分不清，既有交叉又有空白，城市管理工作水平不高，群眾對此很有意見。城市管理是個系統工程，需要各方面共同推進，其中理順體制機制是一個重要方面。省委學習貫徹三中全會精神的意見明確提出“要健全城市管理、執法、服務‘三位一體大城管體制”。這次改革，各地要將分散在相關部門的市容環衛、園林、市政管理等相關機構、職責整合到城市管理部門，充實完善城市管理職能，理順城市管理與城管執法機構關系，寓管理、執法、服務于一體，不斷完善內部運行機制，著力提高城市管理水平。由于各地機構設置、編制性質不盡相同，各地可結合實際，提出具體整合方案，與省里溝通后確定。

三是文化領域。上次改革多數地方在組建文廣新局時，又單獨設立了文化市場執法局。從幾年來的運轉情況看，普遍存在職責關系不順、配合不暢、銜接不到位等問題，縣級文化市場執法局至今未經授權，不具備執法主體資格。從大的概念上講，行政執法是行政管理的有機組成部分，現行體制下，管理機構與執法機構分設，必然造成管理執法脫節、增加工作協調難度。這次改革，省里要求將文化市場綜合執法機構統一由文化行政部門管理。

這三個領域的大部制改革，是省里確定的規定動作，必須認真實施，落實到位。同時，各地要結合實際，大膽探索，在更大范圍、更多領域加大機構和職責整合力度，進一步優化政府組織機構。

三、規范機構設置

省委、省政府11號文件，在機構設置上既體現了中央嚴控的精神，也結合實際作了一些新的政策規定。

一是政府機構限額。大家對這個問題都比較關心。中央規定，這次改革大城市政府工作部門不超過40個，中等城市不超過32個，縣級政府14至22個左右。我省在研究機構限額時，充分考慮了市縣政府機構設置的現狀，基本按中央規定限額的高限確定的。上次改革，我省在大城市（42個）和中等城市（32個）之間，將淄博、煙臺、濰坊、濟寧、臨沂5個市單列一個層次，機構限額為36個。這次改革，如統一按中等城市不超過32個執行，就要比其他中等城市多壓減4個，難度非常大。為保持政策連續性，省編辦多次向中央編辦匯報，中央編辦原則同意這5個市工作部門仍按不超過36個掌握，其他市和縣（市、區）嚴格按中央規定限額執行。既然限額已經明確，就是一條硬杠杠，必須嚴格執行，沒有討價還價的余地。

二是機構設置。多年來，各地在政府機構限額外還設立了一些行政機構和承擔行政職能的事業單位，政府職能體外循環的狀況不同程度存在。這次改革，各地要對此類機構認真進行清理，限額外的行政機構原則上予以撤銷或轉為部門內設機構，少數確需保留的要納入改革方案一并報批。今后不得在機構限額外自行設立行政機構，不得新設承擔行政職能的事業單位。要進一步規范機構層級管理。長期以來，一些市縣管理不夠嚴格，機構層級比較混亂。比如市級部門規格為正處級，但一些內設、派出、直屬機構或所屬事業單位也為正處級，這樣設機構不利于管理，也不利于工作，這種現象必須糾正。這次改革明確規定，部門內設機構、直屬機構、派出機構及部門所屬事業單位等機構的規格要低于其主管部門?，F有與主管部門規格相同的機構，要結合推進大部門體制和事業單位分類改革逐步清理規范。另外，派出機構、掛牌機構、議事協調機構和臨時機構的設置也要從嚴控制，不能用掛牌子、合署等形式變相設置機構。

三是領導職數?？紤]當前市縣政府部門承擔的工作任務繁重，實行大部制改革后干部安置壓力較大，這次改革對市縣政府部門領導職數有所放寬，比上次改革增加了1職，即設區的市政府工作部門領導職數按3-4名配備，縣級政府工作部門領導職數按2-3名配備，工作任務重業務面寬的綜合管理部門可增配1名副職，但必須從嚴控制，增配副職的部門數量不得超過機構限額的三分之一。關于部門黨組（黨委）書記配備問題，中央和省里早就有明確規定，政府工作部門除非黨干部擔任正職外，不配備專職黨組（黨委）書記。

四、完善執法體制機制

加強事中事后監管，大量的工作在基層，重點是縣鄉兩級。目前，市縣政府執法隊伍設置過細、執法責任不清、監管力量分散等問題比較突出，這些問題不解決，加強監管就是一句空話，就難以落實到位。

一是積極探索推進綜合執法。各地要通過創新體制機制，加大綜合執法力度，凡實行大部門體制的領域，相關執法隊伍必須相應整合。同時，在看得準、條件成熟的領域推行跨部門跨行業綜合執法，尤其是縣級，要最大限度整合縣直部門的執法職能、機構和人員編制，解決多頭執法、執法擾民等問題。膠州市已先行開展綜合執法試點，省編辦和青島市編辦要加強跟蹤指導，及時總結經驗，力爭探索一條跨領域、跨部門綜合執法的新途徑。

二是完善基層執法機制。要適應鄉鎮經濟社會發展的需要，探索在鄉鎮搭建綜合監管執法平臺，把縣直派駐機構執法優勢和鄉鎮日常監管優勢結合起來，建立指揮統一、運轉協調的綜合執法新機制。要挖掘現有編制資源，進一步加強食品藥品、安全生產、城市管理、環境保護、勞動保障、海域海島、農業、國土、文化等重點領域基層執法力量，全面落實行政執法責任制和執法經費由財政保障制度，防止“以罰代管”，確保嚴格規范公正文明執法。

三是做好部分市道路交通安全管理體制調整工作。目前，淄博、日照、臨沂、德州、聊城、菏澤等市道路交通安全管理實行市以下垂直管理體制，縣級公安機關權責不一致，體系不完整，工作協調難度大，隊伍管理也存在一些問題。這次改革，省里確定將這些市道路交通安全管理由市以下垂直管理調整為市縣政府分級管理體制。有關市編辦要會同市直有關部門，認真制定工作方案，切實做好干部安置、人員編制、資產劃轉等具體工作，注意銜接好干警的工資福利待遇等問題，確保體制調整平穩有序。今后除中央和省有明確要求以外，市縣政府不得自行確定垂直管理體制。

五、繼續深化鄉鎮機構改革

鄉鎮在我國政權體系中處于最基礎的層級，直接面對群眾百姓，只能加強，不能削弱。省委、省政府高度重視基層政權建設，今年以來，郭樹清省長在不同會議多次提到加強鄉鎮機構設置和鄉鎮干部隊伍建設問題。當前，隨著農村綜合改革持續深化，鄉鎮政府承擔的經濟發展、社會管理、公共服務和維護穩定的任務越來越重，抓工作落實的責任和壓力不斷加大，權責不對等、事財不匹配、素質能力不足等問題日益凸顯。在新的形勢下，如何通過體制機制創新，釋放鄉鎮發展的活力動力，讓鄉鎮政府有權管事、有錢辦事、有人干事，可以說是各級機構編制部門面臨的一項重大課題。

11號文件對深化鄉鎮機構改革提出了一些原則性要求，如何把這些要求落到實處，需要各級編辦從多個方面深入思考、認真研究。一是在完善鄉鎮政府功能、明確履職重點方面，就是要適應鄉鎮經濟社會發展的需要，進一步理順縣鄉層級關系，按照鄉鎮承擔的職責任務，把該放的權放給鄉鎮，把該給的錢交給鄉鎮，進一步提高鄉鎮政府統籌發展的能力。二是在機構設置和人員編制配備方面，鄉鎮不可能與縣直部門一一對應設置機構，在嚴控機構編制總量的前提下，可針對不同類型鄉鎮特點，因地制宜設置機構，不搞“一刀切”。要挖掘現有編制資源，推動編制向鄉鎮傾斜，以縣為單位，鄉鎮總體空編的要及時招錄急需管用的專業技術人才，有效緩解基層人員年齡老化、知識結構不合理等實際困難。三是在完善運行機制方面，探索以便民服務平臺、社會治理平臺、綜合執法平臺和社區管理服務平臺為依托，進一步完善內部工作機制，合理設置崗位，統籌安排力量，確保涉及社會管理、安全生產、環境保護、農產品質量安全、就業社會保障等重點工作在鄉鎮有機構承擔，有專人負責。各地要結合推進經濟發達鎮行政管理體制改革試點，從試點鎮入手，打破傳統管理理念和體制機制的束縛，大膽創新，探索建立與鄉鎮管理服務需求相適應的新型基層管理體制和運行機制，為深化鄉鎮機構改革積累經驗、提供示范。

當前，改革政策已經確定，具體任務也很明確，關鍵是抓好工作落實。最近，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三次會議上專門強調工作落實問題，指出改革要聚焦、聚神、聚力抓落實，做到緊之又緊、細之又細、實之又實，具體任務要到人到事，凡事都要有人去管、去盯、去促、去干。這次改革，省里要求市縣改革方案分別于7月底、9月底前報省里審核備案，11月底前基本完成改革任務，其他各項改革管理工作也都有明確的時限要求，時間非常緊，任務很艱巨。各級編辦要牢固樹立責任意識，切實增強緊迫感，對各項任務倒排工期，強化措施，合理調配工作力量，推動各項任務落到實處。

一要落實工作責任。各級編辦要切實履行牽頭抓總責任，認真學習領會改革精神，向黨委、政府和編委匯報好改革政策、工作方案和具體措施，特別是對政府職能轉變、大部門體制、綜合執法、嚴控機構編制等重點問題，要結合本地實際，加強調研、摸清情況，研究制定具體落實措施，當好領導的參謀助手。要嚴格按照省里確定的時間節點，做好改革方案擬定、報備和“三定”規定修訂等組織實施工作。要及時分解工作任務，與組織、紀檢監察、財政、人力資源社會保障等部門搞好協調配合，落實部門責任，切實形成改革合力。

二要統籌抓好組織實施。各級要把政府職能轉變和機構改革放在全面深化改革的大局下設計和安排，統籌兼顧、協調配套，扎實推進。要與行政審批制度改革、事業單位分類改革等緊密結合，聯動集成式推進，大力簡政放權，強化基本公共服務，推動服務型政府建設。各市在做好本級改革工作的同時，要加強對縣級工作督查指導。對改革中遇到的困難和問題，尤其是一些苗頭性、傾向性問題，要及時研究解決的措施辦法；對涉及的政策性問題，要及時與省編辦溝通，提前做好預案，防止擴大矛盾、出現大的問題。

三要切實加強自身建設。目前，市縣正在開展黨的群眾路線教育實踐活動，各級機構編制部門要把教育實踐活動與推進改革結合起來，大力加強自身建設，真正把活動成果轉化為做好工作的實際行動。要切實轉變工作作風，樹立言必信、行必果的改革新風，做到守土有責、奮發有為，堅決杜絕松松垮垮、大而化之的工作狀態和推諉扯皮、拖延應付的庸政懶政行為。要適應推進改革工作需要，進一步充實加強人員力量?？偟目?，去年以來各級編辦在隊伍建設方面取得了一定成效，人員配備有所加強，市級平均達到了30人，縣級10人，但還有個別市和一些縣（市區）人員較少，力量薄弱?，F在各級編辦承擔的任務很重，沒有必要的力量只能疲于應付，無法深入扎實地推進工作。希望各地采取措施，繼續充實加強工作力量，提高隊伍能力素質，為完成改革任務提供堅實的組織保障。

四要強化督查考核。要嚴格執行政策，嚴格工作紀律，確保令行禁止、政令暢通，凡中央和省里有明確規定和要求的必須堅決執行，決不允許搞形式主義、走過場。要將職能轉變和機構改革任務完成情況列入本系統年度考核內容，明確責任、強化措施，加強督辦催辦，確保改革任務逐項落實。省編辦正在研究制定機構編制工作績效管理辦法，調整對市級編辦的考核方式，將年終一次性考核改為日?？冃Ч芾?，建立工作臺賬制度，采取定期調度、實地調研等辦法，對各市落實重點任務情況跟蹤了解掌握。省編辦對考核是動真格的，凡未能按時完成重點任務的，一律不得評為優秀?！醺鶕⑿翘┩驹谌∈锌h政府職能轉變和機構改革工作座談會講話錄音整理，題目為編者加，未經本人審閱

關鍵詞：職能轉變 機構改革 市縣