中國“特使外交”特在哪

桂濤

63歲的資深外交官、外交部前發言人孫玉璽日前成為諸多“中國特使”中最新的一位。7月22日，他在被任命為中國外交部首任阿富汗事務特使后，啟程前往阿富汗開展為期一周的斡旋。

外交部此前解釋說，設立“外交部阿富汗事務特使”這一職務旨在加強與阿富汗及有關各方的密切溝通，維護阿及地區持久和平、穩定與發展。

而今，除了“阿富汗事務特使”，中國政府還設立有“中東問題特使”、“非洲事務特使”等多個常設特使。

作為一種非傳統的外交方式，中國“特使外交”正日益頻繁地出現在國際舞臺上。

由禮儀性特使到政治性特使

1956年，國務院副總理賀龍作為中國特使參加巴基斯坦伊斯蘭共和國總統伊斯坎德爾·米爾扎的就職典禮，新中國“特使外交”正式起步。

對外經貿大學國際關系學院李志永副教授認為，改革開放前的“特使外交”更多地具有臨時性和象征性，特使的主要任務是參與友好國家元首、政府首腦的就職典禮或葬禮等禮儀性活動；“9·11”事件后，中國“特使外交”日益活躍、頻繁，逐步成熟，開始設立常設特使并關注全球熱點問題，比如2002年9月， 在巴以沖突升級之際， 中國引人注目地第一次派出中東問題特使——時年66歲的退休外交官王世杰， 從而使特使外交進入了全新的發展階段。

目前， 中國常設特使（常設外交代表） 包括中國中東問題特使（現為吳思科）、中國政府朝鮮半島事務特別代表（現為武大偉）、中國政府非洲事務特別代表（現為鐘建華）、中國-太平洋島國論壇對話會特使（現為杜起文）等。

這些奔波于戰火頻仍或矛盾沖突激烈地區的特使們， 代表中國政府積極參與和斡旋國際事務， 捍衛祖國利益并為世界和平與發展貢獻智慧， 構成了中國外交新的風景線。

據中國公共外交協會副會長、前駐英大使馬振崗介紹，除了常設特使外，臨時任命的特使一般承擔的任務主要包括：參加他國重大紀念活動或國際會議，協調國際事務、調解國際紛爭，親善修好訪問等。

僅今年，作為中國國家主席習近平的特使出席外交活動的官員就包括全國人大常委會副委員長陳昌智、全國人大常委會副委員長陳竺、外交部長王毅、農業部部長韓長賦、民政部部長李立國等。

可以發現，禮儀性特使外交與政治性特使外交貫穿使用、政府特使外交與首腦特使外交相互配合已經成為中國外交的新亮點。

現有特使多為司局級、少數副部級

細心的人會發現，此次新設立的阿富汗事務特使為并不以“中國”或“中國政府”打頭，而是作為外交部特使。這種情況并非首例，已經設立的類似職務就包括外交部氣候變化談判特別代表（現為高風）和主要參與處理中緬有關事務的外交部亞洲事務特使（現為王英凡）。

此間政治觀察家認為，名稱上的差別一定程度上反映出中國對所涉外交事務緊迫程度與相關度的判斷。馬振崗指出，雖然名稱上有差別，但特使這一職務本身應該沒有級別之分，中國現有特使人選一般都是司局級，少數是副部級。

查找公開資料可以發現，被任命為常任特使的外交官，一般都較為熟悉相關地區和事務，具有相對豐富的地區外交經驗和處理、解決問題的能力，精通當地語言和風俗文化，而長期以來建立的豐富的地區和國際社會人脈關系更是優勢。

比如，外交部阿富汗事務特使孫玉璽曾在外交部和駐外使領館主管阿富汗事務長達14年，與阿富汗總統卡爾扎伊以及現在的兩位總統候選人都有密切交往；中國政府首任非洲事務特別代表劉貴今曾在外交部和駐非洲使領館工作長達33年，曾擔任駐南非大使，對非洲問題與中非關系有深刻的見解。

“一般而言，中國派出常設特使的地區都是我們有重大相關利益的地區。”劉貴今在接受記者采訪時表示。他介紹，在地區熱點問題上，中國特使的主要任務是勸和促談，要了解各方立場，傳遞中國聲音，提出自己的建議。

2011年，劉貴今曾作為中國政府首任非洲事務特別代表調解南北蘇丹沖突，他與南北雙方領導人舉行會談，與各方協調立場，施加中國影響，中國以自己的方式勸和促談。劉貴今曾說，中國愿意做蘇丹和西方國家的“橋梁”和“傳話人”。

劉貴今表示，特使雖然沒有特別的權利，但在涉及的重大問題上，應對媒體和公共外交上可以展現出較大的靈活性。擔任中國政府非洲事務特別代表的5年間，劉貴今把自己的特使身份定位為“立場是政府的，語言是自己的”，他對特使的理解是“介于官員與專家之間”。

“特使外交”機制需進一步完善

由于特使外交派遣方的權威性和特殊性，可以得到對方的重視，受到較高禮遇，外交特使通常可以見到往訪國的政府首腦甚至國家元首，具有一般外交官員所不具有的外交優勢，可以更加直接地傳遞中國的信息，增強斡旋的分量和力度，推動國際熱點問題的解決進程。

由于“特使外交”的特殊性，西方國家一直“偏愛”以此方式解決熱點問題。

以美國為例，“特使外交”一直是美國獨立、擴張和霸權外交主題的重要體現。特別是冷戰后，美國對與自己利益相關的地區沖突或重大突發事件等，多依靠“特使外交”的手法。其特使外交活動內容廣泛，或敦促停火，或推動會談，或協調立場，或調停內戰，或監督選舉，或推銷美國價值觀。

美國就對特使外交應用嫻熟，在特使的管理體制、職權待遇等方面均有明確的規定。目前，美國總統特使由總統派遣，直接對總統負責；國務院特使由國務卿任命，受國務卿管理。

一些學者認為，美國總統特使外交的強弱與頻率與美國國家利益和戰略空間的擴展大小相一致。從效果來看，美國“特使外交”具有強大的影響力。

劉貴今在作為特使出訪蘇丹期間就發現，歐美特使對當地情況十分了解，與政府、叛軍等各個方面都有頻繁接觸。“他們甚至對叛軍的某個領導人的第幾個老婆長得漂不漂亮都能掌握。”據介紹，目前中國外交特使均為外交部主管領導，沒有像西方國家特使那樣配備一個單獨的工作組。一些中國外交官表示，雖然中國近年來在“特使外交”的制度方面不斷摸索、創新，但在特使的級別、待遇、出行等方面的規定相對模糊，因此“特使外交”機制有待進一步規范完善。