中國(guó)“特使外交”特在哪

桂濤

63歲的資深外交官、外交部前發(fā)言人孫玉璽日前成為諸多“中國(guó)特使”中最新的一位。7月22日，他在被任命為中國(guó)外交部首任阿富汗事務(wù)特使后，啟程前往阿富汗開展為期一周的斡旋。

外交部此前解釋說，設(shè)立“外交部阿富汗事務(wù)特使”這一職務(wù)旨在加強(qiáng)與阿富汗及有關(guān)各方的密切溝通，維護(hù)阿及地區(qū)持久和平、穩(wěn)定與發(fā)展。

而今，除了“阿富汗事務(wù)特使”，中國(guó)政府還設(shè)立有“中東問題特使”、“非洲事務(wù)特使”等多個(gè)常設(shè)特使。

作為一種非傳統(tǒng)的外交方式，中國(guó)“特使外交”正日益頻繁地出現(xiàn)在國(guó)際舞臺(tái)上。

由禮儀性特使到政治性特使

1956年，國(guó)務(wù)院副總理賀龍作為中國(guó)特使參加巴基斯坦伊斯蘭共和國(guó)總統(tǒng)伊斯坎德爾·米爾扎的就職典禮，新中國(guó)“特使外交”正式起步。

對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院李志永副教授認(rèn)為，改革開放前的“特使外交”更多地具有臨時(shí)性和象征性，特使的主要任務(wù)是參與友好國(guó)家元首、政府首腦的就職典禮或葬禮等禮儀性活動(dòng)；“9·11”事件后，中國(guó)“特使外交”日益活躍、頻繁，逐步成熟，開始設(shè)立常設(shè)特使并關(guān)注全球熱點(diǎn)問題，比如2002年9月， 在巴以沖突升級(jí)之際， 中國(guó)引人注目地第一次派出中東問題特使——時(shí)年66歲的退休外交官王世杰， 從而使特使外交進(jìn)入了全新的發(fā)展階段。

目前， 中國(guó)常設(shè)特使（常設(shè)外交代表） 包括中國(guó)中東問題特使（現(xiàn)為吳思科）、中國(guó)政府朝鮮半島事務(wù)特別代表（現(xiàn)為武大偉）、中國(guó)政府非洲事務(wù)特別代表（現(xiàn)為鐘建華）、中國(guó)-太平洋島國(guó)論壇對(duì)話會(huì)特使（現(xiàn)為杜起文）等。

這些奔波于戰(zhàn)火頻仍或矛盾沖突激烈地區(qū)的特使們， 代表中國(guó)政府積極參與和斡旋國(guó)際事務(wù)， 捍衛(wèi)祖國(guó)利益并為世界和平與發(fā)展貢獻(xiàn)智慧， 構(gòu)成了中國(guó)外交新的風(fēng)景線。

據(jù)中國(guó)公共外交協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、前駐英大使馬振崗介紹，除了常設(shè)特使外，臨時(shí)任命的特使一般承擔(dān)的任務(wù)主要包括：參加他國(guó)重大紀(jì)念活動(dòng)或國(guó)際會(huì)議，協(xié)調(diào)國(guó)際事務(wù)、調(diào)解國(guó)際紛爭(zhēng)，親善修好訪問等。

僅今年，作為中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平的特使出席外交活動(dòng)的官員就包括全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)陳昌智、全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)陳竺、外交部長(zhǎng)王毅、農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦、民政部部長(zhǎng)李立國(guó)等。

可以發(fā)現(xiàn)，禮儀性特使外交與政治性特使外交貫穿使用、政府特使外交與首腦特使外交相互配合已經(jīng)成為中國(guó)外交的新亮點(diǎn)。

現(xiàn)有特使多為司局級(jí)、少數(shù)副部級(jí)

細(xì)心的人會(huì)發(fā)現(xiàn)，此次新設(shè)立的阿富汗事務(wù)特使為并不以“中國(guó)”或“中國(guó)政府”打頭，而是作為外交部特使。這種情況并非首例，已經(jīng)設(shè)立的類似職務(wù)就包括外交部氣候變化談判特別代表（現(xiàn)為高風(fēng)）和主要參與處理中緬有關(guān)事務(wù)的外交部亞洲事務(wù)特使（現(xiàn)為王英凡）。

此間政治觀察家認(rèn)為，名稱上的差別一定程度上反映出中國(guó)對(duì)所涉外交事務(wù)緊迫程度與相關(guān)度的判斷。馬振崗指出，雖然名稱上有差別，但特使這一職務(wù)本身應(yīng)該沒有級(jí)別之分，中國(guó)現(xiàn)有特使人選一般都是司局級(jí)，少數(shù)是副部級(jí)。

查找公開資料可以發(fā)現(xiàn)，被任命為常任特使的外交官，一般都較為熟悉相關(guān)地區(qū)和事務(wù)，具有相對(duì)豐富的地區(qū)外交經(jīng)驗(yàn)和處理、解決問題的能力，精通當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言和風(fēng)俗文化，而長(zhǎng)期以來建立的豐富的地區(qū)和國(guó)際社會(huì)人脈關(guān)系更是優(yōu)勢(shì)。

比如，外交部阿富汗事務(wù)特使孫玉璽曾在外交部和駐外使領(lǐng)館主管阿富汗事務(wù)長(zhǎng)達(dá)14年，與阿富汗總統(tǒng)卡爾扎伊以及現(xiàn)在的兩位總統(tǒng)候選人都有密切交往；中國(guó)政府首任非洲事務(wù)特別代表劉貴今曾在外交部和駐非洲使領(lǐng)館工作長(zhǎng)達(dá)33年，曾擔(dān)任駐南非大使，對(duì)非洲問題與中非關(guān)系有深刻的見解。

“一般而言，中國(guó)派出常設(shè)特使的地區(qū)都是我們有重大相關(guān)利益的地區(qū)?！眲①F今在接受記者采訪時(shí)表示。他介紹，在地區(qū)熱點(diǎn)問題上，中國(guó)特使的主要任務(wù)是勸和促談，要了解各方立場(chǎng)，傳遞中國(guó)聲音，提出自己的建議。

2011年，劉貴今曾作為中國(guó)政府首任非洲事務(wù)特別代表調(diào)解南北蘇丹沖突，他與南北雙方領(lǐng)導(dǎo)人舉行會(huì)談，與各方協(xié)調(diào)立場(chǎng)，施加中國(guó)影響，中國(guó)以自己的方式勸和促談。劉貴今曾說，中國(guó)愿意做蘇丹和西方國(guó)家的“橋梁”和“傳話人”。

劉貴今表示，特使雖然沒有特別的權(quán)利，但在涉及的重大問題上，應(yīng)對(duì)媒體和公共外交上可以展現(xiàn)出較大的靈活性。擔(dān)任中國(guó)政府非洲事務(wù)特別代表的5年間，劉貴今把自己的特使身份定位為“立場(chǎng)是政府的，語(yǔ)言是自己的”，他對(duì)特使的理解是“介于官員與專家之間”。

“特使外交”機(jī)制需進(jìn)一步完善

由于特使外交派遣方的權(quán)威性和特殊性，可以得到對(duì)方的重視，受到較高禮遇，外交特使通?？梢砸姷酵L國(guó)的政府首腦甚至國(guó)家元首，具有一般外交官員所不具有的外交優(yōu)勢(shì)，可以更加直接地傳遞中國(guó)的信息，增強(qiáng)斡旋的分量和力度，推動(dòng)國(guó)際熱點(diǎn)問題的解決進(jìn)程。

由于“特使外交”的特殊性，西方國(guó)家一直“偏愛”以此方式解決熱點(diǎn)問題。

以美國(guó)為例，“特使外交”一直是美國(guó)獨(dú)立、擴(kuò)張和霸權(quán)外交主題的重要體現(xiàn)。特別是冷戰(zhàn)后，美國(guó)對(duì)與自己利益相關(guān)的地區(qū)沖突或重大突發(fā)事件等，多依靠“特使外交”的手法。其特使外交活動(dòng)內(nèi)容廣泛，或敦促?；?，或推動(dòng)會(huì)談，或協(xié)調(diào)立場(chǎng)，或調(diào)停內(nèi)戰(zhàn)，或監(jiān)督選舉，或推銷美國(guó)價(jià)值觀。

美國(guó)就對(duì)特使外交應(yīng)用嫻熟，在特使的管理體制、職權(quán)待遇等方面均有明確的規(guī)定。目前，美國(guó)總統(tǒng)特使由總統(tǒng)派遣，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)；國(guó)務(wù)院特使由國(guó)務(wù)卿任命，受國(guó)務(wù)卿管理。

一些學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)總統(tǒng)特使外交的強(qiáng)弱與頻率與美國(guó)國(guó)家利益和戰(zhàn)略空間的擴(kuò)展大小相一致。從效果來看，美國(guó)“特使外交”具有強(qiáng)大的影響力。

劉貴今在作為特使出訪蘇丹期間就發(fā)現(xiàn)，歐美特使對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r十分了解，與政府、叛軍等各個(gè)方面都有頻繁接觸。“他們甚至對(duì)叛軍的某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的第幾個(gè)老婆長(zhǎng)得漂不漂亮都能掌握。”據(jù)介紹，目前中國(guó)外交特使均為外交部主管領(lǐng)導(dǎo)，沒有像西方國(guó)家特使那樣配備一個(gè)單獨(dú)的工作組。一些中國(guó)外交官表示，雖然中國(guó)近年來在“特使外交”的制度方面不斷摸索、創(chuàng)新，但在特使的級(jí)別、待遇、出行等方面的規(guī)定相對(duì)模糊，因此“特使外交”機(jī)制有待進(jìn)一步規(guī)范完善。