美國主導的TPP及中國應對

葛漢文　丁艷鳳

TPP意為“跨太平洋伙伴關系”（Trans-Pacific Partnership，TPP），系“跨太平洋戰略經濟伙伴關系協議”（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，TPSEP）的簡稱，是由亞太經濟合作組織（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）部分成員國發起的一組多邊自由貿易協定。自2002年10月正式啟動以來，TPP已走過了十余年的發展歷程。特別是2009年11月美國政府宣布加入并實際上主導了相關貿易談判后，TPP發展陡然加速，至今已經成為一個擁有12個成員國、GDP總量占世界總量約40%、具有較高標準的多邊自由貿易安排，對亞太地區經濟格局、區域經濟合作乃至地區安全形勢均產生重大影響。

一、TPP的由來與發展

TPP的出現基于亞太經合組織成員國在本區域內實現貿易投資自由化和便利化的追求。成立于1989年的亞太經合組織的重要宗旨之一，在于通過支持自由、開放的貿易和投資，推進和加快地區經濟一體化進程。但由于APEC成員國在經濟、社會、政治、文化等方面的巨大差異，亞太經合組織在確定了推動地區貿易投資自由化的總目標后，對各成員國實現貿易投資自由化的步驟、計劃和時限并不作強制要求，對各成員國在自愿原則下通過雙邊或多邊談判構筑經濟合作與對話機制持開放態度。

以此為背景，2002年10月，新加坡、新西蘭和智利等三個亞太經合組織成員國宣布啟動“太平洋三國更緊密經濟伙伴協議”談判。2005年4月，文萊加入談判。7月，四國正式簽署《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協議》。該協議于2006年5月正式生效后，建立起一個橫跨太平洋兩岸，在貨物貿易、服務貿易、知識產權、原產地規則和貿易壁壘等項指標上具有較高標準的自由貿易區。2009年11月美國總統奧巴馬出訪亞洲，在東京高調宣布美國加入跨太平洋戰略經濟伙伴關系談判，引起重大反響。繼美國之后，秘魯、澳大利亞、越南、馬來西亞、加拿大和墨西哥相繼加入談判。次年1月，TPP第1輪談判在澳大利亞墨爾本舉行。歷經9輪談判之后，在2011年11月夏威夷APEC領導人非正式會議期間，TPP談判各方宣布達成《加強貿易與投資，支持就業、經濟增長與發展：跨太平洋伙伴關系協議綱要》（以下簡稱《綱要》）。2013年7月23日，日本政府宣布正式加入TPP談判。至此，TPP已經成為擁有12個成員國，GDP總量高達274770億美元，占世界總量的約40%，貿易額約占世界的1/3，進口額占全球27%的貿易組織。此外，中國臺灣、韓國、泰國、哥斯達黎加、哥倫比亞等國家或經濟體也已正式表示將考慮加入TPP，菲律賓、印度尼西亞、老撾、印度和孟加拉等國也是TPP的潛在成員國。

二、TPP的主要內容與當前的談判進程

TPP協議目標是建立“一項里程碑式的、面向21世紀的貿易協議，為全球貿易設置新的標準，并納入下一代的貿易問題”。TPP協議內容相對寬泛，新加坡等四國最早達成的協議，便對貨物貿易、服務貿易、知識產權貿易和投資、政府采購、貿易爭端解決機制做出了明確規定。美國等國加入談判后，TPP相關談判議題不斷增加。2011年11月談判各方達成的《綱要》除傳統的貿易投資自由化外，還對商業競爭、金融服務、環境保護、勞工標準等敏感問題做出原則規定，幾乎涵蓋了國家間商業關系的所有領域。此后，TPP談判議題繼續拓展，到目前為止TPP的談判文本已從2011年的20章擴大到29章。

目前TPP主要談判議題包括市場準入、規則和新拓展領域等三大領域。市場準入議題又細分為貨物和服務（紡織品服裝、服務貿易、政府采購）和農產品（農產品市場準入、農業補貼及例外）；有關貿易規則的談判議題包括知識產權、原產地規則、投資、競爭政策、環境、勞工、貿易救濟等項議題；新的談判議題還包括規則合作、國有企業、電子商務、中小企業、競爭力和供應鏈、透明度和反腐敗等領域的談判。目前TPP談判已經取得較大進展的領域主要集中在海關、跨境服務、政府采購、電信、競爭政策、中小企業、商務便利化、合作和能力建設等，但在被認為是“貿易協定精髓”的市場準入問題上分歧依然很難彌合。此外，隨著談判領域的不斷拓展，加之美國極力要求的嚴格標準，各談判方在知識產權保護、藥品專利權保護、勞工標準、環保措施、國有企業等敏感復雜領域也很難達成協議。智利和馬來西亞方面甚至表達立場稱，如果談判結果損害其國家利益，不排除兩國今后退出TPP談判，這些均為TPP談判增加了不確定性。日美兩國在TPP談判過程中在農產品保護、保留汽車關稅等方面在立場上仍存在較大分歧，短期內也很難達成實質性協議。

美國在TPP談判中發揮舉足輕重的作用。本著將TPP打造成一個“面向21世紀的白金級自由貿易區”的目標，美國異常重視TPP深度與廣度的拓展，希望以此為樣板重構亞太貿易版圖和重塑全球貿易規則。早在2009年12月，美國貿易代表柯克便致信美國會參眾兩院，宣稱TPP是一種高標準的、基礎廣泛的、面向21世紀的新的貿易協議，有助于促進亞太地區現有自由貿易協議的融合，擴大美國的出口，“為美國保持和創造高質量的就業機會，反映美國在勞工、環境及其他重要問題上的共同價值”。本著此目的，美國自2010年全面參與相關談判后，便利用已有協議，極力推行自己的貿易議題和嚴格標準，實際上主導了TPP談判進程。美國還積極與其他亞太經合組織成員國接觸并極力推銷TPP概念，致力于將TPP打造成一個包括亞太地區大多數經濟體的統一自由貿易區。隨著TPP成員的不斷擴大，一個以美國為核心、規模巨大且充分“反映美國優先關注事項和價值觀的亞太貿易協定”已初見雛形。

美國極力推動TPP的原因可歸納為政治與經濟兩大因素。經濟上，奧巴馬將亞太地區作為其“出口倍增計劃”的有力支撐，計劃憑借TPP談判成果，消除亞太各國對美國商品和服務的貿易壁壘，擴大美國的出口優勢和經濟導向能力，扭轉美國對東亞的巨額貿易逆差走勢，助推美國經濟復蘇。在政治上，美國將力推TPP談判作為其“重返亞太”戰略的重要組成部分，本著推動建立一個由其主導的區域合作機制目的，分化瓦解目前東亞已經成型的“東盟10+1”、“東盟10+3”、“東盟10+6”等多邊合作框架，遏制中國在亞太地區影響力的進一步提升。為實現這一目標，美國迄今發出加入TPP談判邀請的對象，幾乎都是中國周邊與中國有著一體化方案設計的經濟體，如東盟部分成員國，日本、韓國以及中國臺灣地區等。另外，美國還希望通過TPP談判主導未來國際貿易規則，甚至推動建立一個獨立于世界貿易組織（WTO）之外、體現美國標準的貿易體系，進而重塑整個國際貿易的規則、標準和格局，從而謀求長遠的制度收益。endprint

在當前TPP發展進程中，日本是另一個值得引起關注的國家。隨著2014年3月15日日本首相安倍晉三正式宣布加入TPP談判，日本希望借此在競爭海外市場時占據先機，從而提振萎靡不振的日本經濟。在日本國內，有不少學者宣稱加入TPP是實現日本貿易自由化的最后機會。預計，日本加入TPP之后10年內，僅關稅減免一項日本GDP就有望增長251～345億美元，且將扭轉美韓等國對日本汽車、消費電子產業市場份額造成的擠壓。此外，日本加入TPP還將倒逼日本國內的經濟改革，長期來看有助于推動日本經濟增長和結構轉型。但也有反對者認為，日本加入TPP將徹底摧毀日本脆弱的農業。日本加入TPP談判的決定，還有深層的政治考量，即希望通過部分犧牲對農業和服務業的保護，以換取美國在區域內對日政治、安全領域的支持，借此進一步深化日美同盟關系進而謀求區域“共同領導權”。日本前首相野田佳彥就曾表示，東亞安全保障環境目前“日益嚴峻”，日美同盟的重要性與日俱增，加入TPP談判有利于維護和鞏固兩國同盟關系。日本加入美國主導的TPP談判之后，美日GDP總量已占到TPP成員國總量的91%，TPP已經發展成《日美安保條約》在經濟領域的重要補充。

三、TPP對中國的影響及其應對之策

隨著TPP談判進程的不斷深入和參與方的不斷增多，TPP對中國經濟發展乃至國家安全的影響也愈發突出。

第一，TPP對中國推動的東亞區域一體化建設構成強烈沖擊。早在20世紀90年代初，中國便與其他東亞國家一道致力于東亞區域一體化建設。20多年來，東亞地區各國間的經濟合作取得長足發展，東亞區域合作經濟日益深入，東亞地區目前已經或正在形成諸如“10+1”、“10+3”、“10+6”、“中國—東盟自由貿易區”等經濟合作機制，中日韓三國“自由貿易協議”（FTA）談判也在進行當中。但TPP的出現及發展，因其在貿易規則方面提出的高標準和成員的多樣性，實際上對“東盟10+3”、“東盟10+6”甚至APEC機制具有極大的代替性，極有可能架空東亞現有的經濟合作安排，對中國等國家正在努力推動的東亞區域一體化建設構成直接威脅。

第二，TPP對中國經濟發展特別是對外貿易的影響不容低估。作為東亞地區最大的經濟體和亞太各國最主要的貿易伙伴之一，對外貿易在拉動中國經濟增長中起到重要作用。亞太地區歷來是中國對外貿易的重點，中國對美國和其他東亞國家的出口占中國對外出口的一半左右。但在美國加入并實際上主導了TPP談判進程之后，出于遏制中國的目的，美國刻意將中國排除出TPP談判方之外。根據美方宣稱，要等到TPP談判結束，美國才會適時考慮中國加入問題。而TPP一旦達成實質性協議，作為一種關稅同盟將對中國形成巨大的貿易歧視和貿易轉移效應，完全可能出現中國出口市場被擠壓、出口大幅下降等情況。與此同時，由于中國目前無法參與TPP相關規則的談判進程，更無可能實質性地影響談判結果，因此可能成為新國際貿易規則制定的局外人。在世界貿易組織（WTO）相關貿易規則可能被TPP架空的情況下，中國將面臨嚴峻的“二次入世”危險。

第三，TPP的發展對中國國家安全構成一定的挑戰。美國很多政治人物均認為，隨著中國經濟的快速發展和政治影響力的不斷提升，美在亞太地區的“傳統領導地位”受到了“嚴重侵蝕”，美國在亞太的傳統盟友和防務伙伴對美國的離心力有所增強，美在該地區的戰略能力也飽受質疑。在“重返亞太戰略”的指導下，美國極力推動TPP之舉，應當被視為美國在亞太地區搶占制高點，在鞏固傳統同盟關系同時拉攏“新型伙伴國家”，強化其亞太政治主導力的重要手段。有學者指出，TPP的目標其實就是創建一個將全球第二大經濟體排除在外的“高標準”貿易協定，這是一個“禁止中國入內”的大型俱樂部。

盡管面臨諸多挑戰，但總的來看，美國試圖利用TPP達到遏制中國發展、打擊中國地區影響力的企圖，依然難度不小。中國雖然沒有參加TPP談判，但中國與很多TPP成員或潛在成員（如東盟國家以及智利、新西蘭、日本、韓國等）都已經達成了經濟貿易合作安排，與美國也存在雙邊投資協定（BIT）。與此同時，亞太地區目前存在多種合作機制，如“10+1”、“10+3”、“10+6”、“中國—東盟自由貿易區”依然存在繼續深化的空間，中國可以借重與TPP規則相周旋的空間依然很大。與此同時，改革開放以來，中國經濟歷經30余年的快速增長，現已發展成為世界第二大經濟體和世界第一大貨物貿易國。在此情況下，美國要制定和執行新的全球貿易規則，沒有中國和其他新興經濟體國家的參與和合作絕非易事。

TPP實際上是世界經濟格局的一次大洗牌。鑒于TPP對中國的可能影響，必須采取相應措施妥善應對TPP帶來的挑戰。一是繼續積極推進中國區域經濟一體化和自由貿易戰略，保持自身的經濟活力，搭建自己的貿易協定網絡，最大限度減少TPP造成的貿易轉移效應。目前，中國正與五大洲的28個國家和地區致力于建設15個自由貿易區域，分別與東盟、新加坡、巴基斯坦、新西蘭、智利、秘魯、哥斯達黎加等國家和地區簽署了10個自由貿易協定（FTA）。隨著中國經濟的進一步發展，中國應大力加強與其他經濟體的自由貿易談判，借此抗衡美國將中國排斥在地區自由貿易體之外，甚至逼迫中國接受損害國家利益的貿易條款的壓力。二是加速自身經濟結構轉型調整，為中國參與高標準多邊貿易機制的談判創造條件。客觀來看，TPP所涉及的政府采購、知識產權、環保等議題，部分體現了未來多邊和地區貿易談判的趨勢，在一定程度上也與中國深化改革的戰略取向相一致。即便短期內不加入TPP，中國日后在其他自由貿易談判中肯定也無法完全回避相關議題。因此，為在區域經濟一體化進程中贏得主動，獲得更大的主導權和話語權，中國要盡早實現國內深化改革和進一步開放的制度性積累。三是密切跟蹤TPP談判的進程，適時加入談判。由于TPP的嚴苛標準加之美國的排斥態度，中國現在參與TPP的可能性不大，但長遠來看，中國應當主動接觸TPP相關談判方，特別是除美國之外的其他談判方，隨時掌握談判的動向，加強與各談判方在TPP問題上的溝通與對話，主動影響和引導相關貿易規則的制訂。

2013年8月22日，國務院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區，目的之一就是先行試驗國際經貿新規則新標準，積累新形勢下參與雙邊、多邊和區域經濟合作的經驗，積極適應和試驗世界經濟貿易規則新的發展趨勢，為與美國等發達國家開展相關談判提供參考，從而為中國參與新國際經貿規則的制訂提供有力支撐。2013年12月20日，財務部副部長朱光耀表示，中國加入TPP談判進程的節點取決于中國國家利益和中國人民意愿，中國支持開放。這些都意味著中國將以更加積極的姿態來迎接TPP帶來的挑戰。

（葛漢文：解放軍國際關系學院國際戰略教研室主任，副教授；丁艷鳳：解放軍國際關系學院國際戰略教研室講師）

責任編輯：黃 杰endprint