商業機構參與海上搜救聯合行動前景分析

摘 要：由政府職能部門、民間救援組織、社會商業機構共同參與的海上搜救聯合行動不但能顯著提高搜救績效，更能有效增進相關國家互信，維護地區和平。針對當前搜救工作中存在的信息不準、協調不力、資金不足等障礙，現實的選擇是利用已有的國際海事組織組織框架，通過定期召開部門聯席工作會議、海上人道搜救論壇，設立搜救信息共享中心，開展常態化、實質性的搜救演練，并吸收民間組織、商業機構參與人道救援，提供資金和技術支持等方式，共同推進海上搜救聯合行動協調機制的建設。

關鍵詞：商業機構；海上搜救；聯合行動

一、問題的由來

日益頻發的人道災難時時牽動著世界各國的神經。很多時候單憑一國之力，難以應對，如之前的馬航M370失聯客機搜救行動。耗時4月有余，動用26國之力，最后仍然折功而返。遺憾之余，人們不禁反思，面對曠日持久的人道搜救有無更好的辦法？能否更有效率和效果地行動？在這方面，澳洲為我們提供了一個有益的啟示。澳大利亞運輸安全局近日與輝固測繪公司簽署合同，通過深海測繪作業，提供反映海底的形態的水下搜索區域地圖，進而為后續的馬航370航班海底搜尋提供重要的信息。通過政府公共服務服務外包的形式，讓社會商業機構參與搜救行動為構建國際海上人道搜救聯合行動機制打開了一扇方便之門。

二、概念的厘清

展開論述之前，有必要厘清幾個核心概念。其一是海上人道搜救聯合行動機制。《國際海上搜救公約》（1998年修正案）中對海上搜尋和救援行動分別做出了相關界定：“搜尋是指通常由救助協調中心或救助分中心協調的，利用現有的人員和設施以確定遇險人員位置的行動；救助則是指拯救遇險人員，為其提供初步的醫療或其他所需要的服務，并將其轉移到安全地點的行動。”結合斯蒂芬·克拉斯納、羅伯特·基歐漢與約瑟夫·奈等學者有關國際機制的定義，本文認為海上人道搜救聯合行動機制是在海上人道救援領域，為確定遇險人員的位置，拯救遇險人員，并為其提供相關服務，轉移到安全地點而采取的“一套指導性安排，包括調整搜救行為及控制搜救結果的規章、準則和程序的網絡”。其二是政府公共服務外包。它是指是指政府將原來由其直接舉辦的、為社會發展和人民生活提供服務的事項交給有資質的社會組織來完成，并根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用。這是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型的提供公共服務的方式。通常而言，以外包的形式來配置公共產品和服務通常比傳統的行政協調和預算指令更具效率，因為它以動機為基礎，以目標為取向，時間限制和成本控制具體而明確。

三、現狀分析

由于國際社會迄今尚未建立起全球統一、規范的搜救聯合行動機制，因此歷次海上人道救援行動無不是在參與各方反復溝通、折沖協調的基礎上共同完成的，難免出現各種問題。以馬航失聯航班為例，搜救工作從一開始便尷尬不斷，其中既有信息混亂的誤導，又有協調不力的阻礙，還有技術落后的制約，更有耗時漫長的考驗。特別是當飛行記錄儀信號消失后，用大海撈針來形容海上搜救一點都不為過。盡管收到馬方求助信息的國家均能盡心協力參與搜救，但海上人道救援任務的艱巨性和長期性特點決定了完全依靠政府間的合作與投入似難以為繼，具體表現如下：

1.搜救合作法規細則缺失

從國際層面看，盡管世界各國多已加入《國際海上搜尋和救助公約》、《國際民用航空公約》，以及其他相關的國際法，但這些公約在一些敏感細節上留有空白。如海上搜救公約確立了搜救區域制度（即各國在預先劃定的范圍內提供搜救服務的區域），但公約本身未對搜救區域的劃分做出明確的規定，而將此問題交由各締約國之間通過雙邊或多邊協議來完成。倘若各國之間并無相關協議，那么聯合行動時怎么劃分搜索區塊，在有爭議的海域難如何開展搜救合作等問題都一時難以解決，從而直接影響了搜救行動的效率與效果。

2.搜救信息整合不力

縱觀本次馬航搜救工作，信息整合能力嚴重不足。在搜救第一階段，信息發布口徑不一，導致搜救方向錯誤，徒耗他國人力物力。當事國一個部門發布某一消息后，另一個部門隨即予以否認，這種前后矛盾、相互排斥的信息讓參與聯合搜救的各國力量無所適從。在搜救第二階段，數據分析不力，導致兩線同時推進，分散聯合搜救力量。搜救第三階段，支持配合不足，導致所需信息缺失，增加現場搜救難度。當事國既沒有提供該航班的貨運清單，以便比對打撈到的可疑物件，也沒有著手建立遇難人員親屬DNA數據庫，以便在發現遺體時進行比對鑒定。

3.搜救技術與裝備參差

海上人道搜救既是一場與時間賽跑的行動，也是一次海陸空搜救技術的大比武。在史無前例的馬航370航班搜救行動中，各個國家的搜救設備與搜救技術參差不齊。既有專業的海上救撈船舶，也有臨時征調的途經事發海域的商用船只；既有衛星監測、聲納掃描，也有簡單的低空飛行、目視搜索。國家間搜救設備和技術的差異直接影響力搜救效果的體現，并導致可能的搜救目標錯漏。馬航搜救行動期間，不斷傳來的“喜訊”最終多被證實為“無關”就是一個例證明。

4.聯合搜救演練缺位

本次馬航搜救行動屬于臨時合作，盡管各方均能盡心竭力，但由于平時缺乏相互配合，搜救效率和效果差強人意。現場既無統一的行動協調和指揮，也缺乏充分的信息溝通與分享，各國基本上是自行其是，只是把各自的搜救區、搜救力量、搜救計劃通報給馬方，馬方也把他的搜救力量、搜救計劃告訴參與搜救的各國，完全是點對點的溝通，至于面上的情況，比如其他國家的搜救力量在哪，搜集方式如何，參與搜救的某一國家無從知曉。直到澳方設立新的協調中心，接手搜救行動，這一亂象才得以改觀。

四、建立海上搜救聯合行動機制的現實障礙

海上人道救援行動往往涉及到多方，非一國之力所能應對。當年法航447航班空難搜救時，法國就是通過與巴、塞內加爾等國的密切合作，耗時2年才完成搜救工作。而本次搜救范圍達到了768萬平方公里，相當于地球表面積1.5%，如此巨大的工作量，沒有分工合作，幾乎不可能完成。而要合作，則需協調。建立海上搜救聯合行動機制無疑能提高效率，改善效果，但一些現實因素仍在阻礙著該機制的形成，主要集中在以下三方面：一是搜救行動往往涉及到各國領土主權及傳統安全等敏感問題，如本次行動中，印度就婉言拒絕了中方艦船進入安達曼-尼科巴群島附近海域搜尋失聯航班的建議； 二是小國擔心在搜救聯合行動中喪失主導權，被大國領導，成為大國的附庸；三是經濟發展水平相對滯后的國家擔心海上演練、聯合巡航會增加國家財政支出。基于上述原因，大規模、常態化、實質性的海上搜救聯合行動機制相對而言難以在短時間內迅速建立起來。endprint

五、破題之道

馬航事件讓世界各國政府、民間救援組織、社會商業機構充分認識到建立搜救聯合行動機制的重要性與緊迫性，“有必要行動起來，盡快商討建立區域海上搜救聯合行動機制，增強有關能力建設”。具體而言，可從以下方面努力：

1.建立由各國職能部門間的海上人道救援聯席工作會議制度以及由國際人

道救援組織、社會商業機構參加的海上人道救援國際或地區論壇，定期召開工作會、研討會，共商加強海上搜救合作，提升聯合搜救能力等相關議題。事實上，各國海事部門、民間救援組織之間是有溝通渠道的，但問題是沒有建立一個專門化的海上人道救援磋商機制。因此將海上人道救援合作議題單列出來，建立由各國政府職能部門、民間搜救組織參加的聯席會議制度，定期召開專題工作會議，共同協商、推動海上人道救援合作機制建設是當務之急。

2.在既有的國際海事組織框架內設立海上搜救信息共享中心，交流信息，協調行動，共同應對危機

設立信息中心，不但能提升搜救效率，更可減少防范與猜忌，增強互信與合作。在這方面，可以借鑒亞洲地區打擊海盜和武裝劫船合作協定信息共享中心（ReCAAP ISC）的運作模式，通過政府間的協議，各成員國指定各自國內相應的專職機構作為信息聯絡點，并向信息共享中心派駐協調員，負責與本國的海上搜救部門聯系，共同擔負起該區域的海上人道救援責任。

3.開展常態化、實質性的海上人道救援演練，提升聯合搜救能力

只有通過多次、綜合的演練才獲得立體協調搜救能力。盡管亞太地區已有東盟地區論壇聯合救災演練、西太平洋海軍論壇人道主義救援演練，金色眼鏡蛇人道主義救援演習，以及印尼“科摩多”多邊人道主義救援減災演習等項目，但總體而言，內容單一、科目偏少，其象征意義大于實質效果，未能形成持續、有效的聯合搜救行動能力。相比之下，波羅的海沿岸各國從2000年開始每年都會舉行目標明確、任務集中的海上聯合搜救演習，鍛煉周邊國家救援機構之間相互協調聯合行動能力。因此，世界各國宜突出海上搜救科目，強化聯合行動訓練，定期開展具有實質內容的海上搜救行動專項演習才能不斷提升搜救能力。

4.設立海上搜救合作基金

海上救援屬于“燒錢”行動，2009年的法航447航班搜救工作歷時近3年，總共耗資超過3500萬歐元， 而本次搜救行動進入到第30天時，各國飛機艦船費用支出已經高達5330萬美元，而迄今仍在繼續執行海底搜索任務的澳大利亞每日花費則為百萬澳元。由于各國經濟發展水平不同，并非每個國家都能承受如此沉重的開支。如一些國家資金保障不到位，必然會導致聯合搜救行動整體效果的削弱，因此要建立聯合行動機制則必須保障資金儲備的充裕。在此可以借鑒西方國家的做法，設立一個地區性的搜救基金，資金主要來源于各成員國政府按比例出資，此外還可以吸收民間的慈善捐助等。

5.通過政府服務外包的形式，吸收社會商業機構參與聯合行動，改善搜救效果

治理理論認為，公民社會的興起為公共事務管理從以政府為中心的單邊管理走向政府與公民共同參與的合作治理提供了基礎與可能， 海上人道搜救聯合行動便是政府-民間合作治理的試驗場。在當年法航447航班的搜救行動中，法國安全調查分析局（BEA） 正是借助與美國伍茲·霍爾海洋研究所的合作，利用后者提供的數學模型，對飛機可能的墜落位置進行了重新計算，并據此重新繪制了更接近于飛機失蹤位置的搜索網格圖并最終成功找到失蹤的飛機殘骸。而本次馬航370航班的搜救行動也正在汲取法航447的成功經驗，由澳大利亞運輸安全局近日與輝固測繪公司合作，由后者負責海底測繪作業，為后續搜救提供關鍵信息。

六、結論

海上人道救援聯合行動需要世界各國政府、民間救援組織、社會商業機構的共同參與，才能提高搜救效率，改善搜救效果，各種救援力量都有自身的比較優勢和相對劣勢。政府部門擅長人道救援正面戰場的“攻堅戰”，民家組織適合側翼戰場的輔助，而社會商業機構則更適合相持階段的“破襲戰”。如果各方救援力量能夠取長補短、分工協作，以更加積極、主動、開放的姿態，做好海上搜救的溝通、協調、配合（資金保障與技術支持），則必定能激發大家釋放更多的善意和資源。事實上，很多國家政府、民間救援組織、社會商業機構正在朝著這個方形努力。只要各方本著求同存異、求真務實的精神，充分利用現有的合作框架，共同致力于海上搜救合作機制建設，必定能早日實現海上人道救援行動的無縫鏈接、全面覆蓋。

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作者簡介：楊凱，廣東財經大學公共管理學院講師、博士，研究方向：全球化與國際公共事務管理endprint