當前我國公共衛生政策的執行偏差與校正策略探論

袁和靜，邵 騰

(1. 北京中醫藥大學 人文學院，北京100029; 2. 曲阜師范大學 政治與公共管理學院，山東 日照276826)

近30 年來，學界已就我國公共政策執行做了大量研究，但對于公共衛生政策這一具體政策部門的研究尚顯薄弱。盡管在2003 年“非典”時期，公共衛生政策研究受到前所未有的關注，正如公共衛生政策研究者劉繼同所言:“SARS 疫情爆發、流行首次將公共衛生政策議題以‘血的形式’呈現在社會各界面前，公共衛生政策成為國家公共政策議程的優先、核心議題”，［1］但之后的相關研究進程又因某些因素而陷入僵滯狀態。顯而易見的是，公共衛生政策作為一項重要國家議題，應該得到持續關注和研究。特別是在當前社會轉型期內，社會結構、體制環境、衛生狀況、政策框架、利益格局正經歷著深刻調整，公共衛生政策的地位日漸凸顯，尤其是公共衛生政策的執行效力，已經成為衡量一個國家衛生政策能力與衛生服務水平的重要標志。因此，公共衛生政策研究兼具理論價值與實踐意義。本文主要從當前我國公共衛生政策存在執行偏差的現狀入手，剖析影響公共衛生政策執行的諸因素，然后探究并提出重構現代公共衛生政策執行的邏輯框架。

一、當前我國公共衛生政策的執行偏差與現實梗阻

公共衛生是一個國家公共生活中的重大問題。從理論層面來講，19 世紀初美國學者查爾斯·溫斯洛(Charles E.Winslow)教授就曾提出:“公共衛生是一門通過有組織的社會活動來改善環境、預防疾病、延長生命及促進身心健康，并能發揮個人更大潛能的科學和藝術。”［2］國內有學者認為，“公共衛生是以保障和促進公眾健康為宗旨的公共事業。通過國家和社會共同努力，預防和控制疾病與傷殘，改善與健康相關的自然和社會環境，提供預防保健與必要的醫療服務，培養公眾健康素養，創建人人享有健康的社會。”［3］2003 年7 月，國務院前副總理吳儀在全國衛生工作會議上將公共衛生明確定義為，“組織社會共同努力，改善環境衛生條件，預防控制傳染病和其他疾病的流行，培養良好的衛生習慣和文明生活方式，提供醫療服務，達到預防疾病，促進人民健康的目的。”［4］結合其他有關概念界定，我們可以簡單地用“3P”來直接定義公共衛生，即Promotion(健康促進)，Prevention(疾病預防)和Protection(健康保護)。而所謂的公共衛生政策是指國家、政府與社會在不同社會歷史時期，為改善社會衛生狀況，預防社會疾病流行，保護人民健康而提出的系列行動方案與方針策略，“是一個國家對衛生資源的社會使用進行合理控制、最優化地配置，從而使有限的衛生資源發揮最大的功用，起到真正維護人類健康利益的一個戰略決策。”［5］由此可見，實現和維護公共衛生的主要渠道是公共政策、公共服務與社會集體行動。

縱觀中國現代社會公共衛生事業發展歷程，我們可以把公共衛生政策的演進分為三個歷史階段。第一個階段是1949 年以前;第二個階段是1949 年到改革開放以前;第三個階段是改革開放以后，特別是2003 年以后的政策調整轉變。在不同的歷史發展時期，公共衛生政策框架均依據體制環境、價值觀念、制度體系、機制目標、服務范圍、經濟狀況和管理模式等不同發展情勢而進行著不斷調整與變革。可以說，“在新中國成立之初的30 年中，我國用占世界2%的衛生總費用，解決了占四分之一世界人口的健康問題，在短期內建立了一個低水平、全覆蓋、福利型的公共衛生體系，保證了全體公眾享受到最基本、最公平的醫療服務，被世界銀行稱之為‘以最少投入獲得最大健康收益’的‘中國模式’”，［6］總體成就令人矚目。

但從現實情境來看，改革開放以后中國的社會形態發生了歷史性變遷，特別是轉型社會的結構特點對公共衛生政策框架提出了新的挑戰，“中國社會轉型的基本特點是結構轉型與體制轉軌同步進行，政府推動和市場機制雙重啟動與巧妙結合，城市擴展輻射與農村自身城市化雙向運動，轉型進程的非均衡、發展非平衡與經濟非均衡相互交織。”［7］這一結構特點正為公共衛生政策的發展提出了新的發展范式要求，因為“社會結構轉型與現代化結果和外在表現形式主要反映在價值觀念、制度安排與政策模式上”，［8］而公共衛生政策正是中國系列政策模式上不可或缺的重要一環。在對中國公共衛生政策模式的檢驗過程中，具有歷史性轉折意義的是2003 年“非典”事件的發生。清華大學吳彤教授曾指出:“SARS 疫情的預防、監測、治療、康復和回歸社會迫切需要多學科的視野，迫切需要從社會問題與公共政策角度重新認識傳染性疾病問題。”［9］在“非典”期間，我國公共衛生政策本身面臨前所未有的沖擊，國家公共衛生政策的執行能力與績效更是面臨突如其來的考驗，其整個過程充分暴露了傳統公共衛生政策體系的結構失衡與執行力弱化等弊病。眾多嚴峻問題的“浮出水面”，重新“喚起”社會對于公共衛生意識的覺醒，重新“審視”政府應如何發揮更好作用，重新“考慮”公共衛生事業的現實處境與未來發展走向，特別是深刻“反思”公共衛生政策模式及其執行效力問題，激發人們對于未來公共衛生政策的角色期待。然而自此十年以后，當我們再次審視目前我國公共衛生政策的執行狀況，發現其依然不盡如人意，仍然存在諸多執行偏差與現實梗阻。特別是2013 年4 月H7N9 危機來臨之時，公共衛生機制面臨著新的考驗，公共衛生政策運行面臨新的拷問。

綜合理論與實踐兩重考量，筆者認為當前我國公共衛生政策運行的問題集中體現為執行偏差問題，也即公共衛生政策在執行過程中存在諸多現實梗阻與不暢。在政策科學中，執行是政策過程的關鍵環節。所謂公共政策執行就是“政策執行者通過建立組織機構，應用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協調與監督等各種行動，將政策觀念形態的內容轉化為實際效果，從而實現既定政策目標的活動過程”。［10］執行效果有優劣之分。若從政策科學的視野觀之，執行偏差是指政策執行主體為了局部利益而罔顧公共利益，在執行政策過程中偏離公共政策預期目標和既定路徑的現象。執行偏差在現實中普遍存在，表現為“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有對策”，地方或職能部門采取“選擇性執行”或者“象征性合作”策略，從而導致政策執行的表面、擴大、異化或停滯。荷蘭學者H·布雷塞斯與M·霍尼赫曾以“象征性合作”這一術語來描述執行偏差:“地方政府假裝合作，而實際上并未合作。在實際執行中，這種情況包括口頭上支持中央政策，或以書面形式表態，但沒有按照中央政府的期望做任何事情”，而“如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空間，而中央政府又無法檢查時，地方政府多會采取象征性合作的方式。因為地方政府不愿意公開拒絕與中央政府合作”。［11］所以，公共衛生政策在具體實施過程中，容易出現政策目標偏離、政策內容失真、政策行為更加隱蔽等系列問題，而這些問題導致政策實施的“變形”和“走樣”，進而妨礙公共衛生政策職能的發揮，并危及公共衛生政策的合法性和合理性。美國著名政策學家格雷厄姆·艾利森(G Alison)也曾指出:“在達到政府目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行。”［12］執行在公共政策過程中的地位可見一斑，公共衛生政策執行因而是公共衛生體系建設的重點。接下來，本文著重分析影響公共衛生政策執行的要素。

二、造成公共衛生政策執行偏差的諸因素分析

公共衛生的服務功能需要公共衛生政策來具體落實，理想的執行狀態正如史密斯(T. B. Smith)所說:“政策一旦制定，政策即被執行，而政策結果將與政策制定者所預期的相差無幾。”［13］但是現實中公共衛生政策執行往往并不理想，受到很多現實因素的影響與制約，因為“政策的執行并不能看作是理所當然的，它的軟弱無能和非回應性會削弱政治系統本身。例如，在許多發展中國家，主要問題并不在于政府在政治上的不穩定，而在于他們沒有能力將政府的決策和項目加以執行”。［14］影響公共衛生政策執行的因素是多元的，筆者認為主要包含以下層面:

1. 公共衛生政策的合法性與正當性設定的偏差。劉繼同教授講:“不言而喻，衛生公平比教育公正、司法公正、機會均等和其他社會公正獲得更廣泛的關注。”［15］從公共政策過程的視角來看，在公共衛生的管理與政策執行領域，很多關鍵性決策得不到有力執行，無法達到預期效果的重要原因在于公共衛生政策決定本身的合法性、正當性、科學性與操作性受到質疑。政策決定是指經由完整的法定程序，由法定的公共權力主體用自然語言表述出來并昭示公眾的、關于某一特定政策問題的具有社會公共權威性的規定。［16］科學合理的政策決定極為重要，而一旦政策決定缺乏嚴格的執行界限、操作程序和評價體系，就容易導致政策變形。特別是在政出多門、政策多變、朝令夕改、模棱兩可的政策環境中，政策執行的穩定性與持久性的缺乏，更是為政策執行偏差提供了存在空間，從而嚴重損害了政策的權威性與可信度。所以，政策執行偏差的首要因素往往在于政策本身存在缺陷或漏洞，設置情形無法覆蓋或者反映客觀實情，并未遵循公共衛生發展的現實規律，從而導致公共衛生政策的行為規范與客觀情形出現脫節，甚至產生強烈沖突，并最終失去了政策執行的正當性根基。英國的公共衛生政策執行偏差可以看作這方面的典型案例。克拉潘認為自1848 年公共衛生法通過以來，國家就以一整套雜亂無章的條例對疾病展開了毫無組織的戰爭。因為國家既不信任又過分信任作為它戰術代表的地方當局，以致戰略受到阻挫。總之，公共衛生政策本身的合法性與正當性是影響政策執行的內在要素，否則就會產生政策體系的結構紊亂與執行系統的無序運行。

2. 公共衛生政策執行的資源配置偏差。公共衛生政策執行除了需要正當性與合法性的價值基礎以外，還需要系統的環境資源支持，以協助公共衛生政策的順利運行。組織學派認為政策能否得到忠實的執行，關鍵在于執行機構在主觀上是否充分理解政策的含義，是否愿意毫無保留地支持政策決定，在客觀上是否有足夠的能力和資源——如權力、權威、人員、資金、設備等以有效執行政策。在公共衛生政策執行過程中，良好的環境支持與充足的資源支撐甚至可以有效彌補衛生政策本身的欠缺和不足。比如強有力的政策權威，相互團結的目標群體，高素質的政策執行隊伍，充足的財政經費支持，豐富的政策信息來源，暢通的政策宣傳與監督渠道，高效的政策運行機制，合理的政策執行評價標準等，都可以更好的減少政策失誤和執行困難。然而就當前實踐來看，我國公共衛生政策執行的生態環境并不理想，也沒有形成整體的有效合力，而且缺乏科學系統的執行機制與監督體系來保障政策執行環境的平衡有利。

3. 基層單位的執行能力建設偏差。政府制訂的一系列公共衛生政策歸根結底需要落實到一定的地方場域當中。因此，基層單位的公共衛生政策執行在整個衛生政策運行體系中發揮著關鍵作用。基層單位對于政策觀念的落實轉化與政策目標的真正實現直接相關，唯有基層單位真正貫徹政策精神與基本政策方略，才能實現公共衛生政策的執行暢通。公共衛生政策的目的就在于調整和規范衛生利益結構，它所代表和維護的應該是整體社會利益。然而在公共衛生政策執行過程中，基層單位或者組織往往從部門利益出發，偏離公共政策既有的執行軌道，由此產生政策歪曲和政策失靈，違背了“公共服務”的價值目標原則。所謂政策失靈指的是“執行者在實施政策的過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標并產生了不良后果的政策現象。”［17］政策失靈本質上表現為偏離政策目標與違背政策精神，具體表現在政策虛化、政策歪曲、政策替換和政策附加四個方面。應該看到，當前我國地方機構的政策執行效果并不理想，執行偏差、執行失真、執行緩慢、執行乏力、執行呆板的情況依然存在，從而導致政策“變形”和“走樣”，甚至出現政策執行的異化或停滯，帶來政策權威的褻瀆與政策資源的不斷流失和浪費。究其原因，不論縱向結果還是橫向組織之間，都存在公共衛生政策執行權分配不合理的情況，從而導致基層單位政策執行中的政策替代、政策利用、政策照搬和政策抵制等情況。

4. 公共衛生政策執行的規制偏差。制度界定并限制著人們的選擇集合。所以，公共衛生政策的系統落實最終需要建立在豐富完善、科學合理、行之有效的制度法規和條款規定上，并且任何執行標準都不能與現行的法律法規相違背，必須有相關的法律評估與監督體系與之相配套，始終以“法”的原則和精神作為基本保障，否則公共政策執行終究是不暢通的。從現有的中央與地方政府間公共衛生政策執行情況來看，導致公共衛生政策在地方執行過程中出現政策阻滯與失靈的原因還在于權力界限不明，責任劃分不規范，相關法律制度建設不夠，缺乏制約權力嚴格法律依據和基本制度保障。當前我國公共衛生政策領域尚無專門法律，現有法律體系主要是以公共衛生和醫政管理為主要內容的制度法規構成，如《中華人民共和國傳染病防治法》《醫療機構管理條例》《中華人民共和國食品衛生法》《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國紅十字會法》等，以及《中華人民共和國憲法》《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等。而這些法律法規對各基層單位的權限界定過于抽象和籠統，無法為政策執行的科學性和可操作性提供法理保障，容易引發執行實踐中的政策阻滯。而提高政策制定與執行的制度化程度，在公共衛生政策設計、規則認定、程序議程、監督評估等不同階段都給予合法化的制度保障，可以有效避免衛生政策的盲目性或者非規范性，保證政策本身的公正性與合法性，提升政策本身的威信與效力。

三、校正機制重構:從政策價值到政策環境的系統優化

當前，公共衛生政策問題作為常態社會問題已經越來越頻繁地進入國家和政府的議程設置視野，政府也在積極采取行動以推進公共衛生事業的發展。對于公共衛生政策執行問題，政府的認識和行動同樣在增強。我們必須建立起公共衛生政策執行機制和框架，以制度化、常態化、規范化的要求保障公共衛生政策的公正性與合理性，并不斷深化完善。“如果人們接受衛生保健服務的局勢惡化或苦樂不均，那么‘我們就面臨著一種難以接受的謬論所帶來的風險:衛生保健服務不是作為一種平等的工具，而是起到了增加社會不平等的作用’，其結果是大多數人的健康惡化，僅有少數人能夠受益。”［18］方針明確的政策是最好的政策，原則明確的政策是最實際的政策。［19］為了增強公共衛生政策的服務性與公平性，筆者認為應該從方針和原則層面來完善我國公共衛生政策執行的調整機制與框架。

1. 造就公共衛生政策理論根基與民意支持。如上文所述，公共衛生政策的科學性與合理性將深刻影響政策執行后果，為此必須增強公共衛生政策本身的合法權威。按照西蒙的說法，“權威作為協調群體活動的一種工具，其廣泛運用，反映了這一工具的重要作用。我們特別要注意權威的三種功能:(1)它加強了行駛權威的那些人的個人責任。(2)它保證了決策制定工作中的專門知識和專門技能的利用。(3)它有助于活動的協調。”［20］樹立公共衛生政策的合法權威，有助于實現令行禁止，以減輕或者遏制“諸侯勢力”的膨脹，減少基層執行機構或者目標群體之間的緊張或對抗。筆者認為政策的合法權威需要建立在理論根基與民意支持兩個方面，反之，公共衛生政策將很難有效貫徹。首先是應建立在政策自身的理論分析基礎上，合理合法的公共衛生政策需要建立在理論論證、調查研究和科學判斷之上，也就是增強政策自身的科學性，建構一套具有理論基礎和實踐可行性的公共衛生政策。在社會瞬息萬變的當下，缺乏理論根基的公共衛生政策，其適應性和科學性極易遭到質疑甚至否定。具體而言，理論根基表現在:政策設定的理論假設前提、政策執行的理論模型選擇，以及執行后果的成本效益分析等，都需要理性的分析判斷以及理論的支持認可。法國行政學家夏爾·德巴什(Charles Debbasch)指出，對于行政機構來說:“如果決策與它所希望的東西不相符合或在它看來是無法實施時，它將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內容。”［21］其次，政策的合法權威還需要獲取民意支撐。因為廣大人民群眾的心理意愿與價值傾向可以根本決定社會價值導向與社會真正需求。唯有獲得民意支持與社會認可，夯實群眾基礎，才能保障政策實施的有效性，這是公共衛生政策合法性的重要表現。

2. 追求政策設計與執行的公平正義。正如胡鞍鋼教授在“非典”時期所言，我們“不能盲目迷信經濟增長的速度和數量，注意在經濟增長的同時改善民眾的生存狀況和生活質量，提高民眾在知識、健康方面的能力，減少貧困和不平等，才是社會協調發展的真正意義”。［22］追求公平公正的價值取向是社會發展的根本訴求。英國社會政策大師理查德·蒂特姆斯(Richard M. Titmuss)說:“以中立的價值立場討論社會政策是沒有意義的事情”，“在社會福利體系之內，人們無法逃避各種價值選擇。”［23］如果把公共政策視為價值之分配，那么公共衛生政策就是對社會公共衛生資源與價值的權威性分配，因而必須強調政策的公共性，堅持公正的價值取向和原則。因為“進入社會政策視野的衛生政策，是一種由政府的目標及背后的意識形態、倫理價值觀念所決定的制度化的安排”。［24］我們應堅持正確的倫理理念與公正原則，以保證政策設計與執行的長期性和穩定性。一項衛生政策如果朝令夕改，隨意變動，勢必帶來政策脫節，容易導致相同政策目標群體在參與利益分配時的不同規則和標準，而這種結構性短期行為自然會導致分配結果的不同，從而帶來利益分配的不公與民意的反抗，甚至演化為政策變形，遠離政策設計的初衷，帶來政策體系的結構性紊亂。政策設計與執行的不公極容易導致政府與民眾信任關系的破裂，政策權威嚴重流失。所以，政府應秉持公正理念，合理分配公共衛生資源，“首先，要確保資源分配受益最大化，利用有限的衛生資源保護最多人的生命和健康，將群體的患病率和死亡率降到最低水平;其次，要給予符合優先分配(弱勢群體/無醫療保險)的群體相同的待遇，對待患者應該做到為善仁愛，避免社會對他們產生歧視。”［2］西方學者也曾提出6 條分配公平原則:給每一個人平等的利益;按每個人的需要進行分配;按照每個人在自由市場上的獲得來分配;按照每個人自己的努力來分配;按照每個人的社會貢獻來分配;按照每個人的價值來分配。［25］除此之外，為了保障公共衛生政策的公正合理性，還應該拓寬政策制定與執行的公眾參與渠道，讓廣大民眾了解政策設計的緣由與實施過程，知曉政策內容和執行目標，以增加政策透明度、信任度以及認同度，降低公共衛生政策執行的難度和風險。

3. 強化政策執行的法律規制與監管評估。有學者從制度的角度出發認為，“公共衛生政策是一種制度化的安排，是一種針對社會性衛生問題的集體行動。正是經過制度化的安排再到集體行動，衛生政策才成為促進社會發展的有效工具。”［24］完整的制度安排是公共衛生政策運行的重點，良好的政策執行效果需要穩定性、機制化與常態化的制度監督、規范評估和結果認定。對于公共衛生政策執行考核制度、責任追究制度、監督評估制度等系列法規制度都應該清晰明確、有理有據，決不能模棱兩可、含糊不清，這是保障政策執行的關鍵所在，也是政策執行監管評估和控制的重要基礎。特別是對于政策調節的“盲區”以及政策界限模糊的灰色區域，更應該加強法律法規的確立與完善。對于公共衛生政策的執行狀況應給予正確的考核和評估，既包括價值的判斷，也涵括事實的分析，既包括定量的分析，也包括定性的考量。一般來說，合理的績效考核指標體系通常應遵循SMART 原則，即具體的(Specific)、可衡量的(Measurable)、可實現的(Attainable)、結果導向的(Result-focused)和有時限的(Time-bounded)。［26］公共衛生政策執行的考核與評估離不開社會的監督，因為最廣大的人民群體和組織單位遍布社會各個領域與不同角落，對于政策執行效果具有最直接、最全面、最敏銳的感受和認知，更能揭示政策執行阻滯現象的現狀，有他們參與政策評估可以增強監管的真實性與有效性。可以說“政策的有效執行是以能夠最大限度地體現廣大民眾切身利益的高質量的政策為基本前提的，而高質量的政策則需要有科學的民主決策制度作保障”。［27］因此，在完善制度的同時，還應不斷健全政策執行中的信息溝通、信息反饋與監督機制，以增強政策執行的正當性。

4. 提升政策執行人員的職業操守。公共衛生政策執行人員是政策執行的主體，直接實施政策執行，他們對于政策的認同度、理解度以及專業負責態度和道德素質水平是公共衛生政策執行的必要條件。加強公共衛生政策執行隊伍的職業道德建設是落實公共衛生政策執行的必要環節。現實中的諸多公共衛生政策執行偏差和走樣，正是由于政策執行隊伍中部分人員的專業素養有限和倫理品質欠缺所導致的。如果執行主體過度強調個體的自利性，而無視公共利益，會逐漸偏離公共政策的預期目標，并會弱化政策執行力。美國著名行政學家埃莉諾·奧斯特羅姆指出:“在每一個群體中，都有不顧道德規范，一有可能便采取機會主義行為的人;也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高，以至于極守信用的人也會違反規范，有了行為規范也不可能完全消除機會主義行為。”［28］因此，我們必須首先重視提高政策執行人員的專業素質。公共衛生政策執行人員必須具備綜合協調執行能力，包括了解政策的來龍去脈、深層次地理解政策緣由、把握其精神實質，從而避免或減少政策宣傳和執行中的失真、失當以及失誤;其次，大力提升政策執行人員的倫理素質與道德品質。努力鍛造一支認真負責、忠于職守、嚴于律己的政策執行隊伍，減少源于思想輕浮、道德低下的政策執行偏差行為，全力防范為了個人潛在收益而“鉆政策空子”，依據個人偏好而采取行動，故意對政策進行歪曲、篡改甚至破壞等違背公共衛生政策執行人員最基本職業操守的行為。

5. 優化基層政策執行的客觀環境。地方政府與基層單位的政策執行效果是公共衛生政策鏈條上的終端環節，因而必須對其進行全面的保障和監督。如果基層政策執行最開始在客觀環境的組合配置上就存在明顯漏洞或者難以彌補的缺陷，那么后續再多主觀努力也無法阻止客觀情勢發展，最終導致政策無效和失真。所以，上級政府應合理配置基層單位的政策執行權，不論是中央與地方、地方政府之間以及同一組織部門之間的公共衛生政策執行權都應該得到合理完善的分配，制止執行權過于集中的問題，調動不同級別單位的積極性，杜絕各自為政、自行其是的地方主義，避免長期存在的基層單位政策執行過程中政策替代、政策附加、政策敷衍和政策照搬等情況。由于地方利益的實際存在，倘若沒有良好的客觀環境保障，地方很容易“選擇那些能夠比其他行為能更好地滿足自己的偏好(或至少不會比現在更壞)的行為”。［29］因此，應該加強基層政策執行的環境保障機制，建立基層政策運行的信息子系統，包括人員、資金、設備、體制機制等不同層次的環境支持，“信息子系統作為現代政策系統的基礎部分，它的主要功能就是通過各種渠道溝通領導者和執行者、政策主體和政策客體或政策執行系統和社會的關系”，［30］以實現基層政策執行權的合理使用與地方執行力的強化。

［1］劉繼同，郭巖. 從公共衛生到大眾健康:中國公共衛生政策的范式轉變與政策挑戰［J］. 湖南社會科學，2007(7).

［2］張琳，李國紅，鄭志杰. 公共衛生倫理學簡論［J］. 生命科學，2012，(11).

［3］曾光. 中國公共衛生與健康新思［M］. 北京:人民出版社，2006:226.

［4］吳儀. 加強公共衛生建設，開創我國衛生工作新局面［EB/OL］. ［2003 -08 -20］http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohbgt/pgzdt/index.htm.

［5］施衛星. 生物醫學倫理學［M］. 杭州:浙江教育出版社，1999:355.

［6］葛延風. 中國醫改:問題·根源·出路［M］. 北京:中國發展出版社，2007:81.

［7］李培林. 另一只看不見的手:社會結構轉型［M］. 北京:中國社會科學出版社，1992:138.

［8］劉繼同. 健康社會化與社會健康化:大衛生與新公共衛生政策時代的來臨［J］. 學術論壇，2005，(1).

［9］吳彤. 健康與疾病:不僅僅是醫學問題——從多學科視野看防治SARS［J］. 清華大學學報，2003，(4).

［10］陳振明. 政策科學［M］. 北京:中國人民大學出版社，1998:314.

［11］［荷蘭］H·布雷塞斯，M·霍尼赫. 政策效果解釋的比較方法［J］. 張蓉燕，譯. 國際社會科學雜志(中文版)，1987，(2).

［12］孫光. 政策科學［M］. 杭州:浙江教育出版社，1988:100.

［13］T. B. Smith. The Policy Implementation Process ［J］.Policy Science，1975，(4).

［14］［美］詹姆斯·W·費斯勒，唐納德·F·凱特爾. 行政過程的政治——公共行政學新論［M］. 陳振明，朱芳芳，譯校. 北京:中國人民大學出版社，2002:12.

［15］劉繼同. 健康照顧與國家責任:公共衛生研究典范轉變與重構公共衛生政策框架［J］. 人文雜志，2005，(6).

［16］張國慶. 現代公共政策導論［M］. 北京:北京大學出版社，1997:174.

［17］寧騷. 公共政策學［M］. 北京:高等教育出版社，2003:392.

［18］世界銀行. 中國:衛生模式轉變中的長遠問題與對策［M］. 北京:中國財政經濟出版社，1994:1.

［19］列寧全集(第14 卷)［M］. 北京:人民出版社，1988:298.

［20］［美］赫伯特·西蒙. 管理行為:管理組織決策過程的研究［M］. 楊礫，韓春立，徐立，譯. 北京:北京經濟學院出版社，1988:132.

［21］［法］夏爾·德巴什. 行政科學［M］. 葛智能，施雪華，譯. 上海:上海譯文出版社，2000:113.

［22］胡鞍鋼. 透視SARS:健康與發展［M］. 北京:清華大學出版社，2003:141.

［23］唐鈞. 社會政策學導引［J］. 社會科學，2009，(4).

［24］白麗萍. 公共衛生政策的緣起及其倫理關涉［J］. 醫學與哲學(人文社會醫學版)，2011，(7).

［25］盧風，肖巍. 應用倫理學導論［M］. 北京:當代中國出版社，2002:196.

［26］張德. 組織行為學(第二版)［M］. 北京:高等教育出版社，2004:160.

［27］丁煌. 政策執行阻滯機制及其防治對策［M］. 北京:人民出版社，2002:290.

［28］［美］埃莉諾·奧斯特羅姆. 公共事物的治理之道［M］. 余遜達，陳旭東，譯. 上海:上海三聯出版社，2000:6.

［29］［英］約翰·伊特韋爾. 新帕爾格雷夫經濟學大辭典(第二卷)［K］. 北京:經濟科學出版社，1992:57.

［30］［美］道格拉斯·諾斯. 制度、制度變遷與經濟績效［M］. 劉守英，譯，上海:三聯書店，1994:85.