我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實(shí)困境及其化解之道

王敏鴿

( 中共咸陽市委黨校，陜西 咸陽712000)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主體就是我們所說的農(nóng)民工。農(nóng)民工是伴隨著中國改革開放進(jìn)程出現(xiàn)的一個特殊群體，自1982年國務(wù)院提出“允許農(nóng)民進(jìn)城開店、設(shè)坊、興辦服務(wù)業(yè)、提供各種勞務(wù)”以來，從第一位農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工開始，截至2012年年底全國農(nóng)民工總量達(dá)到了26261 萬人?？梢杂昧鶄€“最”來概括他們的特征:一個人類歷史上規(guī)模最大的群體，在最短的時間內(nèi)，涌入最沒有準(zhǔn)備的城市，承托起規(guī)模最大的制造業(yè)，創(chuàng)造出數(shù)量最多的廉價商品，用最低廉的成本，改寫了世界經(jīng)濟(jì)版圖。這個占中國總?cè)丝跀?shù)近20%的社會群體為中國經(jīng)濟(jì)的騰飛做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，讓中國迅速成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。然而長期以來他們卻無法融入城市與市民享有同等社會保障和公共服務(wù)待遇，城市對農(nóng)民工持有的基本態(tài)度是“經(jīng)濟(jì)接受，社會排斥”。在黨的十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議對未來中國城鎮(zhèn)化進(jìn)行總體部署的背景下，如何讓農(nóng)民工這個城鎮(zhèn)化的主體人群逐漸融入城市，真正成為城市新市民，已成為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展中的重大戰(zhàn)略問題。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重大意義

黨的十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議提出要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意義重大，它是城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，是推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要動力，也是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。

( 一) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容

2000 年7 月舉行的世界城市大會，將城鎮(zhèn)化定義為:是以農(nóng)村人口向城市遷移和集中為特征的一種歷史過程，表現(xiàn)在人的地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的改變，以及由此引起的生產(chǎn)和生活方式的演變。這是對城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的全球性共識，也應(yīng)該成為我們衡量和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要依據(jù)。由城鎮(zhèn)化的定義可以看出，城鎮(zhèn)化的主體是人，任何城鎮(zhèn)化歸根結(jié)底是“人的城鎮(zhèn)化”，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的全方位轉(zhuǎn)變，其中不只是人口從農(nóng)村到城市的物理空間上的變化，也包括職業(yè)上向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，更主要的是生活方式、價值觀念、心理和文化情感的變化。長期以來，在我國的城鎮(zhèn)化實(shí)踐中并沒有將人的城鎮(zhèn)化作為核心內(nèi)容，而是將大量基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、拆遷改造和房地產(chǎn)開發(fā)等作為城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容。同時由于制度和政策改革的滯后，大批農(nóng)民工進(jìn)入城市后無法獲得真正的市民身份，無法在就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、社會保障、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。這樣的城鎮(zhèn)化只能是不成熟的城鎮(zhèn)化，是“偽城鎮(zhèn)化”和“半城鎮(zhèn)化”。要解決“偽城鎮(zhèn)化”和“半城鎮(zhèn)化”問題，實(shí)現(xiàn)真正意義的城鎮(zhèn)化，就要切實(shí)關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題，通過戶籍制度和一系列的配套制度的改革，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正留在城市，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等方面與城鎮(zhèn)居民享受同樣的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)生活方式、價值觀念的轉(zhuǎn)變，融入城市成為市民。

( 二) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要動力

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要動力，主要表現(xiàn)為:第一，擴(kuò)大內(nèi)需。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居城市必將帶來大量的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及住房建設(shè)的投資需求，同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中，隨著其生活方式、價值觀念的轉(zhuǎn)變對日用消費(fèi)品、住房、汽車等的需求會大大增長，從而成為拉動消費(fèi)需求的生力軍，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)大的動力;第二，為城鎮(zhèn)化提供生產(chǎn)要素。一是勞動力要素。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將為城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更加穩(wěn)定可靠的勞動力，從長遠(yuǎn)來看將有利于勞動者素質(zhì)的提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。二是土地要素。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城將減少農(nóng)村建設(shè)用地的需求，如果配以相關(guān)的制度改革讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶著農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地指標(biāo)進(jìn)城，將大大緩解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地要素供應(yīng)問題。三是資金要素。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)定居會帶來一定量的資金。

( 三) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑

“三農(nóng)”問題是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題，是全民實(shí)現(xiàn)小康社會的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的最大問題是人多地少、分散經(jīng)營、人地關(guān)系緊張，在這種條件下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)很難得到有效的發(fā)展，農(nóng)民很難通過提高生產(chǎn)效率來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。要從根本上解決這個問題，就要減少農(nóng)村人口讓大量的農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)村居民人均資源占有量，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；⒓s化、市場化水平，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，解決農(nóng)業(yè)增長、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收問題。同時農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的重要渠道，此舉將促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實(shí)困境分析

當(dāng)前，由于我國的特殊國情等原因，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中面臨著諸多困境。

( 一) 城鎮(zhèn)不愿接納

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多為跨區(qū)域流動，在跨區(qū)域利益有效協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成的背景下，任何城鎮(zhèn)都不愿接收本轄區(qū)以外的人在本地?zé)o條件入戶。首先，人口流入地的利益沒有得到有效的保障。對于人口流入地的城市來說，隨著人口的增加城市建設(shè)用地需求量必然會增加，在當(dāng)前建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)格控制管理的情況下，城市建設(shè)用地指標(biāo)并沒有和人口的增加掛鉤;其次，城市資源環(huán)境承載壓力增大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大規(guī)模流入會導(dǎo)致城市資源環(huán)境承載壓力加大，加重城市的交通擁堵、環(huán)境污染、用水用電緊張、住房緊張等“城市病”;再次，巨額的財政壓力。當(dāng)前中央和地方的公共服務(wù)財政分擔(dān)機(jī)制尚未形成，基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌主要以地方供給為主，在此背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的巨額公共成本成為地方財政一個不小的壓力。據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報告》測算表明，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本人均約為13 萬元。因此，城鎮(zhèn)并不愿意接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

( 二) 農(nóng)民不能安心進(jìn)城

即便是城鎮(zhèn)愿意接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，但在城鎮(zhèn)社會保障制度和戶籍掛鉤、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場尚未形成、農(nóng)民在農(nóng)村的土地權(quán)益尚未有效保護(hù)的背景下，農(nóng)民也不能安心離開農(nóng)村，順利進(jìn)入城市。第一，在二元戶籍制度的背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并不能平等享受到城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)。城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)與戶籍制度相掛鉤的現(xiàn)實(shí)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在城鎮(zhèn)的社會保障體系之外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、子女教育等公共服務(wù)領(lǐng)域無法和城鎮(zhèn)居民享有同等的權(quán)利，合法權(quán)益得不到有效保護(hù);第二，城鄉(xiāng)一體化的勞動力就業(yè)制度尚未形成。制度化的、穩(wěn)定地吸收農(nóng)村剩余勞動力的城鎮(zhèn)化就業(yè)機(jī)制尚未形成，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口目前仍不能享受到與城市居民平等的就業(yè)權(quán)利，城鄉(xiāng)二元的勞動力就業(yè)機(jī)制仍未從根本上突破，進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只能通過次級的勞動力市場尋找那些穩(wěn)定性差、收入低、勞動強(qiáng)度大、無福利、無保障、無晉升機(jī)會的邊緣性職業(yè)和崗位，很難進(jìn)入城鎮(zhèn)正規(guī)體制，更難融入城市;第三，農(nóng)民對土地難以割舍的情懷。長期以來，由于農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺，土地不僅發(fā)揮著生產(chǎn)功能，更重要的還承擔(dān)著養(yǎng)老保障等社會功能。加上近年來國家取消農(nóng)業(yè)稅，又陸續(xù)出臺一系列惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，再者出于對城市拆遷補(bǔ)償?shù)木薮罄娴念A(yù)期，使農(nóng)民對土地更加難以割舍。特別是在當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地用益物權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利尚不明晰且未能得到有效保護(hù)的情況下，農(nóng)民將無法安心離開農(nóng)村。

( 三) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主觀上融入城市的能力不足

與在城市成長的居民相比，在鄉(xiāng)村成長的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在社會閱歷、人脈關(guān)系、教育水平上都缺乏競爭優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的文化技術(shù)資本和社會資本已經(jīng)成為影響其市民化的重要因素。

第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化技術(shù)資本缺乏。我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受教育程度普遍不高，以農(nóng)民工為例，我國農(nóng)民工初中、高中、中專、大專及以上文化程度分別占60.5%、13.3%、4.7%、5.7%;接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工比例僅占25.6%;農(nóng)民工從事的行業(yè)中，制造業(yè)的占35.7%，建筑業(yè)占18.4%，服務(wù)業(yè)占12.2%;平均工資較低為2290 元/月。農(nóng)民工文化程度低導(dǎo)致其就業(yè)行業(yè)單一、收入較低，同時大多數(shù)人也沒有能力進(jìn)一步提升文化技術(shù)資本。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化技術(shù)資本的“先天積累”和“后天形成”均不足，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自我發(fā)展能力難以提升，成為其市民化的內(nèi)在瓶頸。在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的背景下，低素質(zhì)的農(nóng)村富余勞動力的供給和相對高素質(zhì)的勞動力需求之間的矛盾日益尖銳。

第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會資本缺乏。首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口私人社會關(guān)系主要通過親緣、友緣和地緣為紐帶建立，與市民基本上沒有交往;其次，職業(yè)是實(shí)現(xiàn)人的社會融入的重要載體，但是農(nóng)民工在城市社會鏈條最底層，所從事的大多是收入低、不穩(wěn)定的工作，在職業(yè)方面接觸城市市民并與其建立有效社會聯(lián)系的機(jī)會非常少;再次，參與社會組織也是人們建立社交網(wǎng)絡(luò)的重要途徑，然而當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融入中缺乏有效的組織載體，無論是單位組織、社區(qū)組織，基本都不涵蓋農(nóng)民工。再者加上市民對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口心理上的戒備和歧視更談不上與其交往了。所有這些都使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以突破固有的社交網(wǎng)絡(luò)，融入到城市生活中成為城市的一分子。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困境的化解之道

當(dāng)前，我國已進(jìn)入城鎮(zhèn)化加快轉(zhuǎn)型和發(fā)展的重要時期，無論是從現(xiàn)實(shí)需求還是從發(fā)展趨勢看，都要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。面對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的困境，可考慮從以下幾方面化解:

( 一) 提升城市接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的動力

第一，創(chuàng)新建設(shè)用地管理制度，實(shí)現(xiàn)人口流動的土地平衡。土地是城鎮(zhèn)化也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要載體。對于人口流入地來說，實(shí)現(xiàn)人口的增加和建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤是一項必要的改革。該問題的解決需從頂層設(shè)計做起，在嚴(yán)格控制建設(shè)用地指標(biāo)，保障耕地規(guī)模的前提下，應(yīng)考慮建立全國統(tǒng)籌土地指標(biāo)運(yùn)營體系，以土地指標(biāo)交易模式，統(tǒng)籌解決跨區(qū)域人口流動的土地指標(biāo)問題，并根據(jù)流入地人口的流入數(shù)量給予相應(yīng)的傾斜。探索建設(shè)用地指標(biāo)可以隨農(nóng)民工帶到流入地的途徑，實(shí)現(xiàn)勞動力和土地指標(biāo)跨區(qū)域再配置，保證人口流入地得到相應(yīng)的土地使用權(quán)。

第二，建立中央、省級政府、地方政府共同分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本機(jī)制。此舉將有利于分擔(dān)人口流入地政府財政負(fù)擔(dān)。建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。具體操作中，就中央層面來說，要加大中央政府對于跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中流入地區(qū)的支持力度，通過建立跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中地區(qū)穩(wěn)定長效的財政轉(zhuǎn)移支付制度，形成人口流入地政府吸納外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的激勵機(jī)制。省級、地市級范圍內(nèi)的人口轉(zhuǎn)移成本分擔(dān)和轉(zhuǎn)移支付可以參照中央層面方式辦理。在轉(zhuǎn)移方式上，依據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的具體數(shù)量以及相應(yīng)的層級事權(quán)逐項明確轉(zhuǎn)移資金額度，如在教育權(quán)保障上，可以借鑒一些國家實(shí)行教育券制度，①對有教育需求的家庭發(fā)放教育券，學(xué)生憑教育券到流入地接受教育，而流入地可憑教育券向上一級政府財政支取教育經(jīng)費(fèi)。

( 二) 保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益，讓他們安心進(jìn)城

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只有在農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)得到保護(hù)的前提下才能“安心離開農(nóng)村”，只有在能夠享受城市基本社會保障的前提下才能“順利進(jìn)入城市”，這需要改革完善當(dāng)前的政策制度，在制度上保證他們“安心離開農(nóng)村，順利進(jìn)入城市”。

第一，以保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)為核心推進(jìn)土地制度改革，是確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵所在。土地是農(nóng)民最基本的生活資料和維持生計的基本保障，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大資本。當(dāng)前農(nóng)村土地管理制度改革，必須以明晰土地的產(chǎn)權(quán)為前提，明晰的土地產(chǎn)權(quán)能夠使農(nóng)民的利益得到尊重與保護(hù)。首先，在農(nóng)民家庭承包經(jīng)營土地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變。在堅持和完善最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。其次，對農(nóng)民宅基地進(jìn)行確權(quán)登記，允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)及其附屬物自由交易。再次，對農(nóng)村集體合作社權(quán)益，包括合作社擁有的農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)益實(shí)行股份化改造，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在鄉(xiāng)村的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利得到有效保障，從而為建立相應(yīng)的資源有償退出機(jī)制打下基礎(chǔ)。改革的目標(biāo)就是讓農(nóng)民“帶資進(jìn)城”、“帶財產(chǎn)進(jìn)城”，這樣首先就可以有效解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中需承擔(dān)的個人成本。同時政府也可以將一部分土地增值稅、物業(yè)稅等用于給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女建公立學(xué)校，建設(shè)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等，讓農(nóng)民真正享受到土地改革的紅利，享受到城鎮(zhèn)化的紅利，體面進(jìn)城。

第二，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度改革。穩(wěn)定的就業(yè)才能帶來穩(wěn)定收入，讓穩(wěn)定生活有可靠的經(jīng)濟(jì)保障，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的穩(wěn)定就業(yè)提供制度保障。為此首先應(yīng)對《勞動法》及其相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修復(fù)完善，制定就業(yè)平等、禁止就業(yè)歧視的法律原則，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民享有平等的就業(yè)權(quán)利;其次，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)納入國家統(tǒng)一的就業(yè)政策范疇，取消各種就業(yè)準(zhǔn)入制度，逐步建立和完善統(tǒng)一開放、競爭有序、城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以和市民一樣在統(tǒng)一的勞動力市場上進(jìn)行公平、公正、公開的就業(yè)競爭;再者，在勞動力報酬方面要切實(shí)保障農(nóng)民工同工同酬。

第三，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化推進(jìn)戶籍制度改革。十八屆三中全會提出“加快推進(jìn)戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入到城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”。這對實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的戶籍制度改革提供了政策上的支持。在建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掛鉤機(jī)制和以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為核心的土地制度改革的基礎(chǔ)上，構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化的戶籍制度改革是可以實(shí)現(xiàn)的。同時城鎮(zhèn)應(yīng)盡量放寬落戶條件降低入戶門檻，讓在城鎮(zhèn)擁有固定居所和有相對固定工作、穩(wěn)定的收入的人都可進(jìn)城落戶，在落戶城市的選擇上盡量引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近、就中小城市入戶。

( 三) 提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的素質(zhì)和能力

第一，構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制。國家要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能培訓(xùn)。要通過建立健全培訓(xùn)體系、豐富培訓(xùn)內(nèi)容、加大培訓(xùn)投入、提高培訓(xùn)質(zhì)量等措施，逐步建立起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。首先，進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的培訓(xùn)體系。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要以現(xiàn)有的各類成人學(xué)校、就業(yè)培訓(xùn)中心和農(nóng)技培訓(xùn)中心為基礎(chǔ)，積極引導(dǎo)園區(qū)、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的培訓(xùn);其次，加大財政投入保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口培訓(xùn)資金。中央和地方各級財政要從財政支出中安排專項經(jīng)費(fèi)扶持農(nóng)民工培訓(xùn)工作，對需要進(jìn)行培訓(xùn)的農(nóng)民工提供一定數(shù)量的補(bǔ)助金額，幫助農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)后天文化技術(shù)資本的積累;再次，建立健全符合多層次就業(yè)需要的職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。各級地方政府應(yīng)該充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，根據(jù)當(dāng)?shù)貏趧恿κ袌龅男枨螅芯邆滟Y格條件的各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及用人單位共同做好對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)培訓(xùn)工作，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口培訓(xùn)工作的質(zhì)量。

第二，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會資本。首先，充分發(fā)揮社會組織的作用。一些非政府的社會組織像居委會、社區(qū)中心、文化團(tuán)體等不僅是拓展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會網(wǎng)絡(luò)的重要渠道，而且是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民相互交流的重要紐帶。這些社會組織可以通過開展豐富多彩的活動，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極融入城市生活，營造良好的人際關(guān)系;其次，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，要加強(qiáng)自身素質(zhì)的培養(yǎng)，主動接受職業(yè)培訓(xùn)及知識教育，提高自身的素質(zhì)和能力，在工作和日常生活中，主動與同事、鄰居等進(jìn)行交流和往來，拓寬自己的社交網(wǎng)絡(luò)。同時要努力融入城市文化，增強(qiáng)對所在城市文化的認(rèn)同感;再次，加大輿論宣傳讓廣大市民充分認(rèn)識到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)以及他們?yōu)榇烁冻龅钠D辛，自覺消除心中對他們的偏見、排斥、歧視和不滿，在心理和行動上接納并幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快融入城市生活。

注釋:①教育券制度:由諾貝爾獎得主美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼提出，教育券是政府把原來直接投入公立學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)按照生均單位成本折算以后，以面額固定的有價證券(即教育券)的形式直接發(fā)放給家庭或?qū)W生，學(xué)生憑教育券自由選擇政府所認(rèn)可的學(xué)校(公立學(xué)?；蛩搅W(xué)校)就讀，不再受學(xué)區(qū)的限制，教育券可以沖抵全部或部分學(xué)費(fèi)，學(xué)校憑收到的教育券到政府部門兌換教育經(jīng)費(fèi)，用于支付辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。在我國支持教育券制度的學(xué)者認(rèn)為，教育券制度將選擇權(quán)交給學(xué)生及其家長，是平衡人口轉(zhuǎn)移情況下地區(qū)利益，解決教育問題的有效方法。

［1］王敏鴿. 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制約因素及對策［N］. 陜西日報，2013 -10 -15(05).

［2］姬鐵見. 農(nóng)民工仍將無法融入城市［EB/OL］. http://city. ifeng. com/special/chinacity15/index. shtml.

［3］禾刀. 所有市長反對戶改的弦外之音［N］. 中國青年報，2012 -8 -22(02).

［4］邱鵬旭. 對“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的認(rèn)識和理解［EB/OL］. http://theory. people. com. cn/n/2013/0313/c40537 -20778267. html.

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［7］李鳳桃. 農(nóng)民工市民化現(xiàn)狀報告［J］. 中國經(jīng)濟(jì)周刊，2014，(9).