基于農民滿意度的農業補貼政策實施現狀研究

鄭風田等

摘要：為改變農業在國民經濟發展中的弱勢地位，自2004年以來，黨和政府加大了對農業的財政支持力度，連續出臺了糧食直接補貼、良種補貼、購置農機補貼、農資綜合補貼等多項農業補貼政策，取得了很大成效，但也存在一些問題。文章利用山東臨沂、聊城兩地696戶農戶的實地調查數據，分析農民對農業補貼政策的滿意度和期望，從農民滿意度視角探尋農業補貼政策取得的成效和推行過程中存在的問題。在此基礎上，提出政策建議。

關鍵詞：農業補貼政策；效果分析；政策完善；滿意度

一、 引言

現階段，學術界圍繞農業補貼政策及其取得的成效、存在的問題等方面進行了許多研究，取得了豐富成果（李冬艷，2014；伍業兵、覃聰，2013；侯石安，2013；程國強、朱滿德，2012；范寶學，2011；黃季焜等，2011；蔣和平、吳楨培，2009；王姣、肖海峰，2006；等），但關于農業補貼政策在基層農村的反饋層面并沒有太多研究。本文在已有研究基礎上，利用山東臨沂、聊城兩地696戶農戶的實地調查數據，分析農民對農業補貼政策的滿意度和期望，從農民滿意度視角探尋農業補貼政策取得的成效和推行過程中可能存在的問題，并提出政策建議。

二、 數據來源及相關說明

中央頒布的農業補貼政策內容龐雜，而本文主要選擇糧食直接補貼、良種補貼、農機購置補貼、和農資綜合直補四項補貼政策進行分析。

本文所使用的數據由課題組于2013年12月至2014年2月在山東臨沂、聊城兩地調查所得。調查共發放問卷750份，收回有效問卷696份，問卷有效率為92.8%。調查樣本中，在文化程度上，初中以下文化程度的占21.2%，初中文化程度的占45.6%，高中或中專文化程度的占19.4%，大學、大專及以上文化程度的占13.8%；在年齡段上，25歲以下的占21.8%，25歲～40歲的占25.3%，40歲～60歲的占46%，60歲以上的占6.9%；農戶身份上，半工半農和普通農戶占85.1%，總體而言，種植戶的比例較高。

三、 新時期農業補貼政策實施現狀

1. 農戶基本情況。受訪農戶家庭勞動力短缺，勞動力年齡偏大，承包耕地較少。在有效的696戶農戶中，62.1%的農戶家里有2名勞動力，20.7%的農戶家里有3名勞動力，并且多數勞動力的年齡在50歲左右；承包5畝以下耕地的農戶占53.5%，承包5畝～10畝耕地的農戶占34.9%，承包10畝及以上耕地的農戶占11.6%。

農戶種糧主要是為了增加現金收入和滿足自家需要，但是，大部分農戶認為種糧不太劃算。受訪農戶中，種糧主要是為了增加現金收入和滿足自家需要的各有328戶，共占94.3%；但是，對于種糧是否劃算，分別有36.8%和41.4%的農戶反映一般和不太劃算。種糧農戶家庭收入中主要來自種糧的比重偏低，調查顯示，家庭收入中來自種糧收入的比例占50%以下的農戶占66.1%，大部分農戶的主要收入來源是在本地打工或外出務工。

與2013年相比，大部分農戶選擇明年保持糧食種植面積不變，占59.8%。當進一步問及糧食種植面積是否改變的原因時，選擇保持糧食種植面積不變的農戶多數是因為“土地是農戶的‘命根子，種糧是農民的本分”；增加種植面積的農戶主要是因為“糧食價格上漲，有農業補貼”；減少種植面積的農戶多數是因為“外出務工和農資價格上漲”。

2. 農戶對農業補貼政策的了解度。農戶對農業補貼政策了解度較低，對四項補貼政策的知曉情況有所不同。選擇“有所了解”糧食直接補貼的占66.7%，“有所了解”良種補貼和農機購置補貼的分別占56.3%和52.9%，而“有所了解”農資綜合補貼的僅占35.6%（詳見表1）。對于補貼發放前補貼的類型和具體補貼金額的清楚程度，21.8%的農戶表示清楚，78.2%的農戶表示不清楚。可見，農戶對糧食直補和良種補貼兩項補貼政策的了解程度相對較高，對農機購置補貼和農資綜合補貼的了解程度較低，說明農戶對于關系到切身利益的政策的認知和關注度相對較高。

對于農戶了解農業補貼政策的渠道，調查顯示，47.1%的農戶主要通過電視、廣播了解農業補貼政策的基本情況，通過村里宣傳了解補貼政策的占34.5%，說明農戶對于農業補貼政策的了解渠道較為單一，農戶較為關注的是電視廣播和村里的宣傳，這也表明，在日常政策的宣傳中，需要重視村務宣傳欄和政策宣傳材料的作用。

3. 農戶對農業補貼政策落實情況的滿意度。受訪農戶中，大部分都獲得過糧食直接補貼，占86.2%；54%的農戶獲得過良種補貼；分別有128戶和224戶農戶獲得過農機購置補貼和農資綜合補貼。盡管大部分農戶都曾獲得過農業補貼政策中的一項或幾項補貼，仍有部分農戶反映只知道發放過補貼資金，并不清楚發放的補貼種類。調查顯示，37.9%的農戶認為糧食補貼的金額并沒有超過需要支付的農資價格上漲數額，僅有13.8%的農戶認為糧食補貼的金額超過了需要支付的農資價格上漲數額。

農戶對農業補貼政策的支持率較高，但滿意度一般。受訪農戶中，89.7%的農戶選擇支持農業補貼四項政策；當被問及對農業補貼政策是否滿意時，選擇非常滿意和比較滿意糧食直補政策的農戶有256戶，占36.8%，對良種補貼政策滿意的占42.5%，滿意農機購置補貼政策的占34.4%，對農資補貼政策滿意的占31%。當進一步問及如果國家取消各項農業補貼政策，您家會如何調整糧食種植面積時，71.3%的農戶選擇保持種植面積不變，僅有18.4%的農戶選擇減少糧食種植面積。

補貼品種范圍需要擴大，補貼金額與農戶期望有一定差距。有440戶農戶反映糧食直接補貼的品種需要擴大，占63.2%；有320戶農戶反映良種補貼的品種太少，占46%；關于農機購置補貼的范圍，47.1%的農戶覺得還可以。當被問及對補貼金額是否滿意時，65.5%的農戶認為糧食直補金額距期望有較大差距，18.4%的農戶認為良種補貼金額太少，68.6%的購機農戶認為農機購置補貼金額距期望有差距（見表2）。

農戶對農業補貼政策基層執行情況滿意度較高，但也存在不種糧食卻獲得農業補貼的情況。受訪農戶中，67.8%的農戶對村委會在執行農業補貼政策及提供相關服務方面感到“比較滿意”或“非常滿意”；64.4%的農戶反映村委會對農業補貼的各項金額等情況進行過公示。關于糧食補貼的發放時間，69%的農戶認為發放時間比較穩定，67.8%的農戶認為發放時間比較合理；關于糧食補貼的發放程序，82.8%的農戶認為比較合理或非常合理；關于糧食補貼發放是否公平，79.3%的農戶認為比較公平，分別有70.1%和75.9%的農戶認為糧食補貼沒有出現少補和拖延的現象；但是，當被進一步問到周圍是否存在不種糧食卻獲得農業補貼的情況時，26.4%的農戶反映存在這種情況。

4. 農戶對農業補貼政策的作用評價。農戶對農業補貼政策的作用效果評價一般，調查結果顯示，56.3%的農戶認為農業補貼對增加家庭收入的作用效果不大；57.2%的農戶認為農機購置補貼對提高種糧機械化水平的作用不大；44.8%的農戶認為農資綜合補貼對種糧積極性的作用不大；但是，57.5%的農戶認為補貼的良種對提高糧食產量的作用較大。調查發現，農戶對于享受補貼的種子的接受程度較高，有86.7%的農戶在土地耕種換季時選擇享受補貼的種子，其中有35.1%的個案選擇擴大補貼種子的種植面積。

5. 農戶對農業補貼政策的擔憂與期望。農戶在種植糧食的過程中最擔心的事情首先為農業生產資料的價格上漲過快，占比為54.6%，其次是糧食價格下跌，占20.1%。從農戶對補貼執行過程中所擔心的問題來看，選擇“得不到全部補貼款”的農戶占比為63.6%，說明“得不到全部補貼款”是農戶最擔心的問題，其次是選擇“補貼標準低”的農戶，占40.5%，選擇“補貼發放程序復雜”和“政策變化”的農戶分別占23.2%和21.3%。

對于農戶期望的農業補貼方式，71.3%的農戶期望以立法的方式加以確定，并根據每年的形勢發布相關文件，28.7%的農戶期望像現在一樣。在農機購置補貼的服務方面，69.9%的農戶希望可以分期付款，30.1%的農戶希望可以獲得低息貸款，12%希望可以利潤返還。

四、 新時期農業補貼政策取得的效果

1. 調動了農戶種糧積極性，提高了農戶收入。隨著各項農業補貼政策的實施，農民可以通過種糧獲得比以前更多的經濟效益，調查發現，超過80%的農戶選擇繼續保持或擴大種植面積，說明農業補貼政策在一定程度上調動了農戶種糧的積極性。對良種進行補貼，促使一部分農戶購買優良的種子，可以提高作物產量，從而提高農戶種糧收益。調查顯示，57.5%的農戶認為補貼的良種對提高糧食產量的作用較大。

2. 提高了農業生產效率，促進了農業生產發展。調查發現，分別有18.4%和34.4%的農戶認為農機購置補貼對提高機械化水平的作用效果很大和較大，由此可見，農機購置補貼的實施，使一部分農戶以優惠的價格擁有了大、中型農業機械，有利于提高機械化水平，提升農業生產效率，從而有利于農業生產和發展。

3. 帶動了農民消費，開拓了農村消費市場。購置農機補貼、良種補貼等政策的出臺，使有需要的農民可以以低價購買農機具、種子，這開拓了農村消費市場。而且，隨著農業增產，農民收入水平不斷提高，農民的消費能力也在不斷增強。農村消費市場的開拓，不僅對于農機、種子行業，對整個消費領域都有重要的影響。

五、 新時期農業補貼政策存在的問題

1. 補貼金額較低。現階段，我國財力依然有限，農業人口多，農戶得到的補貼金額依然很低。一方面，農用生產資料價格波動，部分抵消了農業補貼政策的作用效果；另一方面，補貼金額部分被糧價波動所抵消。調查顯示，農戶認為農業補貼的出發點很好，但是隨著種糧成本的上升，農業補貼的作用被抵消。

2. 補貼金發給土地戶主，而實際種糧農戶無法獲得補貼金。農業補貼政策的初衷是鼓勵農民種糧，補貼應該補給實際種地的農戶。而實際操作的情況是，以2002年農村稅費改革核實公示的土地面積以及土地使用權歸屬為準，即誰的地誰領取補貼，土地戶主得到補貼金，承包他人耕地的實際種糧人沒有獲得補貼。部分農戶反映，村中有個別人不種糧卻依然獲得補貼的情況。

3. 補貼種類繁多，操作方式不一。自2004年以來，國家先后實施了共計4項9大類20多小類農業補貼項目。調查顯示，仍有部分農戶反映不清楚自己能獲得哪些補貼，只知道發放過補貼金，并不清楚發放的補貼種類。而且，補貼操作方式多樣，如補貼依據不統一，有的按口糧地面積補，有的按承包面積補；補貼發放方式不統一，這就給農民造成了不便。

4. 補貼金發放不及時、不到位。能否及時、足額的拿到補貼款，一直都是農戶關注的焦點。調查顯示，有38%的農戶表示補貼金有拖延情況，這說明補貼款在實際發放過程中過半數還是能夠做到及時到位，但部分地區一定程度上的拖延和拖欠情況表明這些地區政府部門在執行過程中存在紕漏。

5. 政策宣傳不到位。調查中發現農戶對糧食直補和良種補貼政策的了解程度要遠遠高于對農機購置補貼政策的了解程度，并且農戶對補貼政策的期望值要高于政策本身所制定的標準。一方面，糧食直補與良種補貼與農戶日常生產關系最為密切，相對而言，政府對這兩項政策的宣傳要多于農機購置補貼政策；另一方面，農戶也更想了解與自身利益密切相關的政策信息。可見，糧食直補與良種補貼政策更讓農戶了解并不在于政府對其宣傳工作要好于對農機購置補貼政策的宣傳。因此，如何采取更好的形式讓農戶了解農業補貼政策，讓農戶調整自身的期望、更好地促進政策的實施是政府要考慮的問題，而不是通過簡單的宣傳與政務公示讓農戶來了解。

六、 建議

1. 政策完善層面。

（1）農業補貼方式由多頭補貼向統一補貼轉變。完善農業補貼方式，農業補貼資金按照“整合各項補貼，減少中間環節”的原則發放，實現從多頭補貼向統一補貼的轉變。一是相關部門審核通過可以獲得農業補貼的農戶人員清單后，委托代理銀行直接將補貼金打到農戶存折，不論農戶享受幾種補貼，都歸并在一個折中發放；二是財政部門采取直接到位的方式撥付補貼資金，而不是通過部門轉撥，從而減少中間環節，加快資金撥付進度。

（2）調整農業補貼依據，讓實際種地農民獲得補貼。重新調整農業補貼依據，改變當前部分承包地農戶種植了耕地卻沒有獲得農業補貼的情況，按照“誰種植、誰得補貼”的原則核定可以獲得補貼的人員名單，確保種植農地的農戶獲得農業補貼。

（3）與糧食價格、農業成本聯動，加大財政支持力度。建立農業補貼與糧食銷售價格、農業成本聯動機制，分析農業補貼政策與農產品最低保護價和農資最高限價等政策的內在聯系，確保三者間協調互補，使得在糧食價格和農業成本波動的情況下，補貼政策也可以快速調整，發揮積極作用。同時，要結合經濟發展和財政情況，加大對農業補貼的財政支持力度，逐年增加農業補貼數額。

2. 政策實施層面。

（1）進一步加大農業補貼政策的宣傳力度。要發揮農業補貼政策的最大效用，讓農民滿意，前提是要將各項補貼政策及時、準確地傳達到基層，通過多種途徑宣傳相關政策，讓農民了解。一是繼續發揮村委會在傳遞農業補貼政策信息方面的作用，在村中核心地段設立農業補貼政策宣傳欄，說明補貼對象、補貼標準和補貼金額的計算方法等；二是發揮新媒體在農業補貼政策宣傳過程中的積極作用，積極推動電視、網絡向農村延伸，開辟農業補貼政策專欄，專門宣傳農業補貼政策，加大播出頻率；三是制作農業補貼政策知識手冊，內容涵蓋農業補貼政策的內容、程序、補貼金額等情況，每年在固定時間向農戶發放。

（2）完善農業補貼政策監管體系，確保農業補貼政策的落實。司法部門要加大對私吞農業補貼金、侵害農民權益的行為的打擊力度；審計部門要加強對農業補貼資金發放、使用情況的審計；財政、農業等相關部門要堅持農業補貼金、補貼政策的透明、公開，在部門網站及時發布告示，讓農民方便查看、監督。此外，農民也要積極參與，民主監督。村中可以成立農業補貼政策落實村民監督小組，監督農業補貼政策的公示、農戶耕地面積的測量和農業補貼金額的核實等。

參考文獻：

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基金項目：北京市哲學社會科學規劃重大項目（項目號：13ZDA04）。

作者簡介：鄭風田，中國人民大學農業與農村發展學院副院長、教授、博士生導師；王旭，通訊作者，中國人民大學農業與農村發展學院碩士生；張曼，中國人民大學農業與農村發展學院碩士生；喬慧，中國人民大學農業與農村發展學院碩士生；丁冬，通訊作者，中國人民大學農業與農村發展學院博士生。

收稿日期：2014-05-17。