城市環(huán)境規(guī)劃體系構(gòu)建研究

摘要：指出了隨著我國城市化、工業(yè)化的持續(xù)推進(jìn)和城市居民環(huán)境意識、環(huán)保需求的不斷提高，城市環(huán)境保護(hù)面臨許多新的和熱點(diǎn)問題，迫切需要從源頭和空間結(jié)構(gòu)上合理布局城市的環(huán)境保護(hù)工作。環(huán)境規(guī)劃作為環(huán)境管理的重要工具，尚未形成健全的體系。為了完善環(huán)境規(guī)劃體系，理順環(huán)境規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關(guān)系，借鑒城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計了縱向的環(huán)境規(guī)劃體系，并確定環(huán)境規(guī)劃層級與實(shí)施體系，明確了環(huán)境規(guī)劃的基本結(jié)構(gòu)和核心框架，提出了不同層次環(huán)境規(guī)劃的定位、范圍、時限與內(nèi)容，以明晰不同層次規(guī)劃間的相互關(guān)系，突出環(huán)境規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境規(guī)劃；體系；構(gòu)建；環(huán)境保護(hù)

中圖分類號：X32文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16749944（2014）02016104

1引言

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制體系是指由不同級別、不同類型、不同時序和不同種類的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃所組成的相互聯(lián)系的交錯系統(tǒng)。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是開展環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制工作的基礎(chǔ)和依據(jù)。

經(jīng)過30多年的探索、發(fā)展與完善，我國環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制體系漸成雛形。縱向看，環(huán)境規(guī)劃編制體系基本依照我國的行政層級進(jìn)行分級，包括國家級規(guī)劃，省（自治區(qū)、直轄市）級規(guī)劃，市縣級規(guī)劃三個層次；從橫向看，我國的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃可分為污染控制規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，其中污染控制規(guī)劃又根據(jù)環(huán)境要素分類制定，生態(tài)保護(hù)規(guī)劃分為生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃和重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃等。

與西方發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系相比，我國開展現(xiàn)代意義上的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的歷史較短，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制體系還很不健全。與城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相比，我國的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制體系建設(shè)也相對滯后。

2相關(guān)規(guī)劃體系現(xiàn)狀分析

2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系主要包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，這些規(guī)劃構(gòu)成完整的規(guī)劃體系，相互間既有聯(lián)系，又有補(bǔ)充，從大到小，從戰(zhàn)略到具體，有利于規(guī)劃的實(shí)施，在城鄉(xiāng)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用（圖1）。

2.2土地利用規(guī)劃體系

土地利用總體規(guī)劃分為國家級的國土規(guī)劃和地方級別的土地利用總體規(guī)劃兩種。規(guī)劃體系比較簡單，但國家制定原則，進(jìn)行總量控制，地方級必須落實(shí)總量指標(biāo)。

2.3環(huán)境規(guī)劃

環(huán)境規(guī)劃目前還沒有形成體系，與相關(guān)規(guī)劃聯(lián)系不多，特別缺少總體層面規(guī)劃，制約了其他規(guī)劃體系上的銜接（圖3）。

3環(huán)境規(guī)劃體系存在的主要問題

與城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相比，我國的環(huán)境規(guī)劃體系建設(shè)也相對滯后，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1環(huán)境規(guī)劃各層次間缺乏有效銜接

在環(huán)境規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)體系中很少融入自下而上的各級政府與國家間的磋商環(huán)節(jié)，在時間上地方與國家環(huán)境規(guī)劃也存在諸多不銜接的地方＼[1＼]。由于環(huán)境規(guī)劃內(nèi)容交叉、分工不明確，導(dǎo)致落實(shí)到各級政府的規(guī)劃種類較多，因此很難保障各項(xiàng)規(guī)劃得到有效落實(shí)。不同層次、類型的環(huán)境規(guī)劃間效力界定不清，缺乏相互之間的銜接與協(xié)調(diào)，國家與地方在規(guī)劃目標(biāo)和工作重點(diǎn)等方面存在一定的差異，國家考核的部分指標(biāo)在各省規(guī)劃中無直接對應(yīng)的指標(biāo)項(xiàng)，即使完成省內(nèi)的環(huán)境規(guī)劃指標(biāo)，也難以保證國家環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)不了規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向性。

3.2缺少中長期基礎(chǔ)性規(guī)劃

環(huán)境規(guī)劃跨行業(yè)、綜合性強(qiáng)以及環(huán)境保護(hù)部門調(diào)控手段之間的不對稱性，使中長期基礎(chǔ)性規(guī)劃的編制和研究工作一直滯后＼[2＼]。目前，我國的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以國家和各級政府的每五年制定一次的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為總體規(guī)劃，一般與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃同步。環(huán)境保護(hù)工作缺少中長期的戰(zhàn)略方針和目標(biāo)指導(dǎo)，而且往往受到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃變化和政府任期的影響，難以保障規(guī)劃的連續(xù)性，規(guī)劃制定和執(zhí)行容易取決于“長官”意志。同時，規(guī)劃以中短期的污染防治為主，環(huán)境保護(hù)工作水平還處在污染控制和管理階段，對長期性的環(huán)境改善和人體健康缺少關(guān)注。

3.3直接控制性和空間性不強(qiáng)

我國現(xiàn)階段的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃屬于需求型規(guī)劃，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接調(diào)控能力不強(qiáng)。規(guī)劃內(nèi)容重污染治理，輕經(jīng)濟(jì)和政策引導(dǎo)，“防”與“引”相結(jié)合的多元化經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段還沒有很好地得到應(yīng)用。此外，我國環(huán)境保護(hù)規(guī)劃還沒有實(shí)現(xiàn)區(qū)域分類指導(dǎo)、土地利用合理布局和環(huán)境保護(hù)措施空間最優(yōu)設(shè)置，規(guī)劃的空間調(diào)控性差＼[3＼]。

4環(huán)境規(guī)劃體系的建立

4.1體系框架

為了提高環(huán)境規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性，有必要確定一套合理、完整、科學(xué)的規(guī)劃體系。借鑒城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者初步設(shè)想了環(huán)境規(guī)劃層級與實(shí)施體系，該體系由“環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃→城市環(huán)境總體規(guī)劃→功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評→項(xiàng)目環(huán)評”四個層次構(gòu)成（圖4），其中前三個層次為規(guī)劃層面，第四個層次為規(guī)劃的落實(shí)層面。各層次共同依據(jù)國家的法律法規(guī)及政策標(biāo)準(zhǔn)，使環(huán)境規(guī)劃工作有效切實(shí)開展。

圖4環(huán)境規(guī)劃層級與實(shí)施體系 第一層次——環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃：包括國家和省（自治區(qū)）的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃、五年規(guī)劃、區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、流域污染防治規(guī)劃、跨省和區(qū)域的生態(tài)功能區(qū)劃和環(huán)境功能區(qū)劃等。

第二層次——城市環(huán)境總體規(guī)劃：市級層面編制的環(huán)境規(guī)劃和近期規(guī)劃，由專項(xiàng)規(guī)劃和專題規(guī)劃組成。

第三層次——環(huán)境功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評：其中環(huán)境功能區(qū)劃包括大氣、水、噪聲、海洋等環(huán)境功能區(qū)劃和自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)功能區(qū)劃；規(guī)劃環(huán)評是對環(huán)境保護(hù)部門以外的規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價，包括城市規(guī)劃環(huán)評、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃環(huán)評、經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃環(huán)評和港口規(guī)劃環(huán)評等。

第四層次——項(xiàng)目環(huán)評：是對單個建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的環(huán)境影響評價。

在由“環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃→城市環(huán)境總體規(guī)劃→功能區(qū)劃與規(guī)劃環(huán)評→項(xiàng)目環(huán)評”構(gòu)成的四級環(huán)境規(guī)劃體系中，所有規(guī)劃層級都是依據(jù)關(guān)系，不同規(guī)劃具有各自的規(guī)劃重點(diǎn)與功能。總體規(guī)劃要依據(jù)和貫徹戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行編制，功能區(qū)劃要貫徹總體規(guī)劃的思想，規(guī)劃環(huán)評要依據(jù)總體規(guī)劃、功能區(qū)劃進(jìn)行評價，所有規(guī)劃、區(qū)劃、環(huán)評都是項(xiàng)目環(huán)評的依據(jù)，項(xiàng)目環(huán)評則是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境行政許可的依據(jù)。endprint

4.2體系內(nèi)容及功能

4.2.1環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃

環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃一般由國家或省（自治區(qū)，直轄市）兩級環(huán)境主管部門組織編制，是對規(guī)劃區(qū)域或流域的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境發(fā)展進(jìn)行長期的、綜合的研究和論證，提出該區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宏觀框架和引導(dǎo)戰(zhàn)略，規(guī)劃期限不確定，可長可短。它關(guān)注的是宏觀性、全局性、地區(qū)與地區(qū)之間需要協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性重大問題，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃要在各區(qū)域、流域各自特殊性的基礎(chǔ)上，因地制宜，揚(yáng)長避短，反映出不同區(qū)域、流域的環(huán)境保護(hù)特色。

環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃屬于統(tǒng)領(lǐng)性的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，是下一級規(guī)劃編制和實(shí)施的綱領(lǐng)，應(yīng)不斷強(qiáng)化其戰(zhàn)略地位，其所提出的區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)宏觀框架和引導(dǎo)戰(zhàn)略，成為區(qū)域環(huán)境控制和空間布局的剛性依據(jù)，具有戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和規(guī)定性作用。戰(zhàn)略規(guī)劃確定了宏觀發(fā)展方向和目標(biāo)之后，所有其他下一級規(guī)劃都必須依據(jù)其確定基本的宏觀導(dǎo)向。

4.2.2城市環(huán)境總體規(guī)劃

城市環(huán)境總體規(guī)劃屬市級層面規(guī)劃，是城市人民政府以當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，統(tǒng)籌優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展空間布局，確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)良好、人民幸福所作出的戰(zhàn)略部署。它是從一體化角度，研究城市的環(huán)境功能區(qū)劃、紅線空間、環(huán)境容量和生態(tài)總體布局形態(tài)等，制定出戰(zhàn)略性的、能夠指導(dǎo)與控制城市環(huán)境保護(hù)發(fā)展和建設(shè)的藍(lán)圖。總體規(guī)劃是依據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定的，是進(jìn)行環(huán)境管理的重要手段，具有時間的先導(dǎo)性、空間的可控性、決策的綜合性等特征，須在重大問題上與戰(zhàn)略規(guī)劃保持一致。總體規(guī)劃的編制時限一般15～20年，其近期規(guī)劃為5年＼[4＼]，該體系由專項(xiàng)規(guī)劃和專題規(guī)劃兩個方面構(gòu)成＼[5＼]。

（1）城市環(huán)境總體規(guī)劃。城市環(huán)境總體規(guī)劃由各級人民政府組織編制，由上一級政府審批，對一定行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)起總體控制作用，是進(jìn)行環(huán)境管理的重要手段，具有時空的先導(dǎo)性、空間的可控性和決策的綜合性。

城市環(huán)境總體規(guī)劃側(cè)重于提出發(fā)展布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式，以及環(huán)境質(zhì)量、排污總量、環(huán)境建設(shè)與管理等戰(zhàn)略性指標(biāo)，確定環(huán)境整治和保護(hù)的重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)地區(qū)，制定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)政策。

（2）專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃是在總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，對各類環(huán)境要素的各項(xiàng)控制指標(biāo)和規(guī)劃管理要求做出進(jìn)一步規(guī)劃安排，為專題規(guī)劃和規(guī)劃管理提供依據(jù)。按環(huán)境要素種類將專項(xiàng)規(guī)劃劃分為大氣環(huán)境規(guī)劃、水環(huán)境規(guī)劃、聲環(huán)境規(guī)劃、固體廢物處置規(guī)劃、核與輻射污染控制規(guī)劃、自然生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境風(fēng)險防范規(guī)劃、環(huán)境管理能力建設(shè)規(guī)劃等。

專項(xiàng)規(guī)劃屬于實(shí)施型規(guī)劃，重在定性和定量相結(jié)合，做到落實(shí)定位。專項(xiàng)規(guī)劃需細(xì)化社會經(jīng)濟(jì)活動在單位空間上允許的污染物產(chǎn)生量與排放量，以維持環(huán)境單元區(qū)域性生態(tài)穩(wěn)定、完整，以約束性指標(biāo)將污染物的產(chǎn)生量與排放量限制在影響最少的空間內(nèi)；系統(tǒng)提出在各種可能的發(fā)展情景下，為達(dá)到生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)及資源的可持續(xù)利用，采取的最佳污染物消減工程體系，確定重點(diǎn)項(xiàng)目的類型、時序、規(guī)模和范圍。

（3）專題規(guī)劃。專題規(guī)劃是在城市環(huán)境總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的框架控制之下，針對污染控制、生態(tài)保護(hù)、資源利用的某一專門問題而進(jìn)行的規(guī)劃。專題規(guī)劃可分為污染防治規(guī)劃、污染物總量控制規(guī)劃、保護(hù)區(qū)規(guī)劃等。

專題規(guī)劃也屬于實(shí)施型規(guī)劃，為達(dá)成專題所設(shè)置的目標(biāo)，要求對特定專題所涉及的各個要素進(jìn)行定性和定量的綜合分析，以各要素的專項(xiàng)規(guī)劃為依據(jù)，做到落實(shí)定位。專題規(guī)劃各層級都可以編制，是根據(jù)一項(xiàng)環(huán)境要素的控制治理目標(biāo)而采取的行動綱領(lǐng)，專題規(guī)劃是總體規(guī)劃的重要組成部分，是在總體規(guī)劃的總原則下，對各類環(huán)境要素的布局和規(guī)劃管理要求做出進(jìn)一步規(guī)劃安排，為功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評提供依據(jù)。

4.2.3功能區(qū)劃與規(guī)劃環(huán)評

（1）功能區(qū)劃。功能區(qū)劃一般由省或市級人民政府組織編制和審批，包括環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，是城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的控制紅線的直觀表現(xiàn)。

環(huán)境功能區(qū)劃：是科學(xué)確定和實(shí)施污染物排放總量控制的基本單元，是正確實(shí)施環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行環(huán)境評價的基礎(chǔ)。在制定區(qū)劃時，不得降低現(xiàn)狀使用功能。確因發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要要求降低現(xiàn)狀功能時，應(yīng)論證降低要求是否影響該區(qū)域未來環(huán)境質(zhì)量提高要求，并做降低現(xiàn)狀使用功能必要性說明。為實(shí)現(xiàn)環(huán)境功能區(qū)保護(hù)目標(biāo)，區(qū)劃應(yīng)與產(chǎn)業(yè)布局、工農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、污染源管理等相結(jié)合，將區(qū)域點(diǎn)源與面污染源控制方案、區(qū)域污染物總量控制實(shí)施方案與環(huán)境功能區(qū)目標(biāo)的可達(dá)性相結(jié)合，使環(huán)境功能區(qū)的劃分與總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。劃分方案應(yīng)實(shí)用可行，有利于強(qiáng)化目標(biāo)管理，解決實(shí)際問題，確保本行政區(qū)域內(nèi)管理得力，相鄰行政區(qū)監(jiān)督有效。

生態(tài)功能區(qū)劃：是以正確認(rèn)識區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征、生態(tài)問題性質(zhì)及產(chǎn)生的根源為基礎(chǔ)，以保護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境為目的，依據(jù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的不同，生態(tài)敏感性的差異和人類活動影響程度，分別采取不同的對策。它是實(shí)施區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理的基礎(chǔ)和前提，也是研究和編制城市環(huán)境總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。

（2）規(guī)劃環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評是指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端，通過對環(huán)境資源承載力的分析，對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的。規(guī)劃環(huán)評在規(guī)劃方案的形成階段就參與其中，及早從環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的角度出發(fā)，分析規(guī)劃方案可能引發(fā)的積極和消極影響，從而進(jìn)一步改善規(guī)劃方案，從根本上、從全局上、從發(fā)展的源頭上注重環(huán)境影響、控制污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，及時采取措施，從源頭根治環(huán)境。

功能區(qū)劃與規(guī)劃環(huán)評往往具有法規(guī)和圖件體系支撐，從而將戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃的思想通過功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評的手段滲入到土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等的編制和實(shí)施過程中，同時也指導(dǎo)下一級項(xiàng)目環(huán)評的具體編制。

4.2.4項(xiàng)目環(huán)評

項(xiàng)目環(huán)評是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價和環(huán)境質(zhì)量評價的一種行政審批程序。區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評含于區(qū)域規(guī)劃環(huán)評范圍內(nèi)，建設(shè)項(xiàng)目的主要污染物也必須控制在區(qū)域規(guī)劃環(huán)評下達(dá)的指標(biāo)內(nèi)。項(xiàng)目環(huán)評是指對建設(shè)項(xiàng)目可能對環(huán)境造成的影響進(jìn)行分析、預(yù)測估計，提出應(yīng)對不利影響的措施和對策的評價過程。項(xiàng)目環(huán)評一般是對單個項(xiàng)目進(jìn)行的環(huán)境影響評價，涉及面和評價范圍都較小，作為一項(xiàng)預(yù)測性和參考性的環(huán)境管理手段，在提高決策質(zhì)量方面被廣泛接受。

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[4] 董偉，張勇，何遠(yuǎn)光，等.創(chuàng)建環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃在大連社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位及實(shí)施思路[J].環(huán)境科學(xué)研究，2010，23（4）：377～386.

[5] 張令.城市環(huán)境總體規(guī)劃的創(chuàng)新研究[J].綠色科技，2012（12）：28～30.endprint

4.2體系內(nèi)容及功能

4.2.1環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃

環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃一般由國家或省（自治區(qū)，直轄市）兩級環(huán)境主管部門組織編制，是對規(guī)劃區(qū)域或流域的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境發(fā)展進(jìn)行長期的、綜合的研究和論證，提出該區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宏觀框架和引導(dǎo)戰(zhàn)略，規(guī)劃期限不確定，可長可短。它關(guān)注的是宏觀性、全局性、地區(qū)與地區(qū)之間需要協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性重大問題，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃要在各區(qū)域、流域各自特殊性的基礎(chǔ)上，因地制宜，揚(yáng)長避短，反映出不同區(qū)域、流域的環(huán)境保護(hù)特色。

環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃屬于統(tǒng)領(lǐng)性的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，是下一級規(guī)劃編制和實(shí)施的綱領(lǐng)，應(yīng)不斷強(qiáng)化其戰(zhàn)略地位，其所提出的區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)宏觀框架和引導(dǎo)戰(zhàn)略，成為區(qū)域環(huán)境控制和空間布局的剛性依據(jù)，具有戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和規(guī)定性作用。戰(zhàn)略規(guī)劃確定了宏觀發(fā)展方向和目標(biāo)之后，所有其他下一級規(guī)劃都必須依據(jù)其確定基本的宏觀導(dǎo)向。

4.2.2城市環(huán)境總體規(guī)劃

城市環(huán)境總體規(guī)劃屬市級層面規(guī)劃，是城市人民政府以當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，統(tǒng)籌優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展空間布局，確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)良好、人民幸福所作出的戰(zhàn)略部署。它是從一體化角度，研究城市的環(huán)境功能區(qū)劃、紅線空間、環(huán)境容量和生態(tài)總體布局形態(tài)等，制定出戰(zhàn)略性的、能夠指導(dǎo)與控制城市環(huán)境保護(hù)發(fā)展和建設(shè)的藍(lán)圖。總體規(guī)劃是依據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定的，是進(jìn)行環(huán)境管理的重要手段，具有時間的先導(dǎo)性、空間的可控性、決策的綜合性等特征，須在重大問題上與戰(zhàn)略規(guī)劃保持一致。總體規(guī)劃的編制時限一般15～20年，其近期規(guī)劃為5年＼[4＼]，該體系由專項(xiàng)規(guī)劃和專題規(guī)劃兩個方面構(gòu)成＼[5＼]。

（1）城市環(huán)境總體規(guī)劃。城市環(huán)境總體規(guī)劃由各級人民政府組織編制，由上一級政府審批，對一定行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)起總體控制作用，是進(jìn)行環(huán)境管理的重要手段，具有時空的先導(dǎo)性、空間的可控性和決策的綜合性。

城市環(huán)境總體規(guī)劃側(cè)重于提出發(fā)展布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式，以及環(huán)境質(zhì)量、排污總量、環(huán)境建設(shè)與管理等戰(zhàn)略性指標(biāo)，確定環(huán)境整治和保護(hù)的重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)地區(qū)，制定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)政策。

（2）專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃是在總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，對各類環(huán)境要素的各項(xiàng)控制指標(biāo)和規(guī)劃管理要求做出進(jìn)一步規(guī)劃安排，為專題規(guī)劃和規(guī)劃管理提供依據(jù)。按環(huán)境要素種類將專項(xiàng)規(guī)劃劃分為大氣環(huán)境規(guī)劃、水環(huán)境規(guī)劃、聲環(huán)境規(guī)劃、固體廢物處置規(guī)劃、核與輻射污染控制規(guī)劃、自然生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境風(fēng)險防范規(guī)劃、環(huán)境管理能力建設(shè)規(guī)劃等。

專項(xiàng)規(guī)劃屬于實(shí)施型規(guī)劃，重在定性和定量相結(jié)合，做到落實(shí)定位。專項(xiàng)規(guī)劃需細(xì)化社會經(jīng)濟(jì)活動在單位空間上允許的污染物產(chǎn)生量與排放量，以維持環(huán)境單元區(qū)域性生態(tài)穩(wěn)定、完整，以約束性指標(biāo)將污染物的產(chǎn)生量與排放量限制在影響最少的空間內(nèi)；系統(tǒng)提出在各種可能的發(fā)展情景下，為達(dá)到生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)及資源的可持續(xù)利用，采取的最佳污染物消減工程體系，確定重點(diǎn)項(xiàng)目的類型、時序、規(guī)模和范圍。

（3）專題規(guī)劃。專題規(guī)劃是在城市環(huán)境總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的框架控制之下，針對污染控制、生態(tài)保護(hù)、資源利用的某一專門問題而進(jìn)行的規(guī)劃。專題規(guī)劃可分為污染防治規(guī)劃、污染物總量控制規(guī)劃、保護(hù)區(qū)規(guī)劃等。

專題規(guī)劃也屬于實(shí)施型規(guī)劃，為達(dá)成專題所設(shè)置的目標(biāo)，要求對特定專題所涉及的各個要素進(jìn)行定性和定量的綜合分析，以各要素的專項(xiàng)規(guī)劃為依據(jù)，做到落實(shí)定位。專題規(guī)劃各層級都可以編制，是根據(jù)一項(xiàng)環(huán)境要素的控制治理目標(biāo)而采取的行動綱領(lǐng)，專題規(guī)劃是總體規(guī)劃的重要組成部分，是在總體規(guī)劃的總原則下，對各類環(huán)境要素的布局和規(guī)劃管理要求做出進(jìn)一步規(guī)劃安排，為功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評提供依據(jù)。

4.2.3功能區(qū)劃與規(guī)劃環(huán)評

（1）功能區(qū)劃。功能區(qū)劃一般由省或市級人民政府組織編制和審批，包括環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，是城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的控制紅線的直觀表現(xiàn)。

環(huán)境功能區(qū)劃：是科學(xué)確定和實(shí)施污染物排放總量控制的基本單元，是正確實(shí)施環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行環(huán)境評價的基礎(chǔ)。在制定區(qū)劃時，不得降低現(xiàn)狀使用功能。確因發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要要求降低現(xiàn)狀功能時，應(yīng)論證降低要求是否影響該區(qū)域未來環(huán)境質(zhì)量提高要求，并做降低現(xiàn)狀使用功能必要性說明。為實(shí)現(xiàn)環(huán)境功能區(qū)保護(hù)目標(biāo)，區(qū)劃應(yīng)與產(chǎn)業(yè)布局、工農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、污染源管理等相結(jié)合，將區(qū)域點(diǎn)源與面污染源控制方案、區(qū)域污染物總量控制實(shí)施方案與環(huán)境功能區(qū)目標(biāo)的可達(dá)性相結(jié)合，使環(huán)境功能區(qū)的劃分與總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。劃分方案應(yīng)實(shí)用可行，有利于強(qiáng)化目標(biāo)管理，解決實(shí)際問題，確保本行政區(qū)域內(nèi)管理得力，相鄰行政區(qū)監(jiān)督有效。

生態(tài)功能區(qū)劃：是以正確認(rèn)識區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征、生態(tài)問題性質(zhì)及產(chǎn)生的根源為基礎(chǔ)，以保護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境為目的，依據(jù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的不同，生態(tài)敏感性的差異和人類活動影響程度，分別采取不同的對策。它是實(shí)施區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理的基礎(chǔ)和前提，也是研究和編制城市環(huán)境總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。

（2）規(guī)劃環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評是指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端，通過對環(huán)境資源承載力的分析，對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的。規(guī)劃環(huán)評在規(guī)劃方案的形成階段就參與其中，及早從環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的角度出發(fā)，分析規(guī)劃方案可能引發(fā)的積極和消極影響，從而進(jìn)一步改善規(guī)劃方案，從根本上、從全局上、從發(fā)展的源頭上注重環(huán)境影響、控制污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，及時采取措施，從源頭根治環(huán)境。

功能區(qū)劃與規(guī)劃環(huán)評往往具有法規(guī)和圖件體系支撐，從而將戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃的思想通過功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評的手段滲入到土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等的編制和實(shí)施過程中，同時也指導(dǎo)下一級項(xiàng)目環(huán)評的具體編制。

4.2.4項(xiàng)目環(huán)評

項(xiàng)目環(huán)評是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價和環(huán)境質(zhì)量評價的一種行政審批程序。區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評含于區(qū)域規(guī)劃環(huán)評范圍內(nèi)，建設(shè)項(xiàng)目的主要污染物也必須控制在區(qū)域規(guī)劃環(huán)評下達(dá)的指標(biāo)內(nèi)。項(xiàng)目環(huán)評是指對建設(shè)項(xiàng)目可能對環(huán)境造成的影響進(jìn)行分析、預(yù)測估計，提出應(yīng)對不利影響的措施和對策的評價過程。項(xiàng)目環(huán)評一般是對單個項(xiàng)目進(jìn)行的環(huán)境影響評價，涉及面和評價范圍都較小，作為一項(xiàng)預(yù)測性和參考性的環(huán)境管理手段，在提高決策質(zhì)量方面被廣泛接受。

參考文獻(xiàn)：

[1] 董偉，張勇，張令，等.我國環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的分析與展望 [J].環(huán)境科學(xué)研究，2010，23（6）： 783～784.

[2] 包存寬，何佳，周影烈，等.環(huán)境規(guī)劃體系創(chuàng)新研究[C]//中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會.學(xué)術(shù)會議論文集，北京：中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會，2009：1100～1106.

[3] 蘆曉燕，羅勝，馬民濤.我國環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施中的問題分析 [J].中國環(huán)境管理，2011（4）：37～40.

[4] 董偉，張勇，何遠(yuǎn)光，等.創(chuàng)建環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃在大連社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位及實(shí)施思路[J].環(huán)境科學(xué)研究，2010，23（4）：377～386.

[5] 張令.城市環(huán)境總體規(guī)劃的創(chuàng)新研究[J].綠色科技，2012（12）：28～30.endprint

4.2體系內(nèi)容及功能

4.2.1環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃

環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃一般由國家或省（自治區(qū)，直轄市）兩級環(huán)境主管部門組織編制，是對規(guī)劃區(qū)域或流域的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境發(fā)展進(jìn)行長期的、綜合的研究和論證，提出該區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宏觀框架和引導(dǎo)戰(zhàn)略，規(guī)劃期限不確定，可長可短。它關(guān)注的是宏觀性、全局性、地區(qū)與地區(qū)之間需要協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性重大問題，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃要在各區(qū)域、流域各自特殊性的基礎(chǔ)上，因地制宜，揚(yáng)長避短，反映出不同區(qū)域、流域的環(huán)境保護(hù)特色。

環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃屬于統(tǒng)領(lǐng)性的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，是下一級規(guī)劃編制和實(shí)施的綱領(lǐng)，應(yīng)不斷強(qiáng)化其戰(zhàn)略地位，其所提出的區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)宏觀框架和引導(dǎo)戰(zhàn)略，成為區(qū)域環(huán)境控制和空間布局的剛性依據(jù)，具有戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和規(guī)定性作用。戰(zhàn)略規(guī)劃確定了宏觀發(fā)展方向和目標(biāo)之后，所有其他下一級規(guī)劃都必須依據(jù)其確定基本的宏觀導(dǎo)向。

4.2.2城市環(huán)境總體規(guī)劃

城市環(huán)境總體規(guī)劃屬市級層面規(guī)劃，是城市人民政府以當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，統(tǒng)籌優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展空間布局，確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)良好、人民幸福所作出的戰(zhàn)略部署。它是從一體化角度，研究城市的環(huán)境功能區(qū)劃、紅線空間、環(huán)境容量和生態(tài)總體布局形態(tài)等，制定出戰(zhàn)略性的、能夠指導(dǎo)與控制城市環(huán)境保護(hù)發(fā)展和建設(shè)的藍(lán)圖。總體規(guī)劃是依據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定的，是進(jìn)行環(huán)境管理的重要手段，具有時間的先導(dǎo)性、空間的可控性、決策的綜合性等特征，須在重大問題上與戰(zhàn)略規(guī)劃保持一致。總體規(guī)劃的編制時限一般15～20年，其近期規(guī)劃為5年＼[4＼]，該體系由專項(xiàng)規(guī)劃和專題規(guī)劃兩個方面構(gòu)成＼[5＼]。

（1）城市環(huán)境總體規(guī)劃。城市環(huán)境總體規(guī)劃由各級人民政府組織編制，由上一級政府審批，對一定行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)起總體控制作用，是進(jìn)行環(huán)境管理的重要手段，具有時空的先導(dǎo)性、空間的可控性和決策的綜合性。

城市環(huán)境總體規(guī)劃側(cè)重于提出發(fā)展布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式，以及環(huán)境質(zhì)量、排污總量、環(huán)境建設(shè)與管理等戰(zhàn)略性指標(biāo)，確定環(huán)境整治和保護(hù)的重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)地區(qū)，制定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)政策。

（2）專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃是在總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，對各類環(huán)境要素的各項(xiàng)控制指標(biāo)和規(guī)劃管理要求做出進(jìn)一步規(guī)劃安排，為專題規(guī)劃和規(guī)劃管理提供依據(jù)。按環(huán)境要素種類將專項(xiàng)規(guī)劃劃分為大氣環(huán)境規(guī)劃、水環(huán)境規(guī)劃、聲環(huán)境規(guī)劃、固體廢物處置規(guī)劃、核與輻射污染控制規(guī)劃、自然生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境風(fēng)險防范規(guī)劃、環(huán)境管理能力建設(shè)規(guī)劃等。

專項(xiàng)規(guī)劃屬于實(shí)施型規(guī)劃，重在定性和定量相結(jié)合，做到落實(shí)定位。專項(xiàng)規(guī)劃需細(xì)化社會經(jīng)濟(jì)活動在單位空間上允許的污染物產(chǎn)生量與排放量，以維持環(huán)境單元區(qū)域性生態(tài)穩(wěn)定、完整，以約束性指標(biāo)將污染物的產(chǎn)生量與排放量限制在影響最少的空間內(nèi)；系統(tǒng)提出在各種可能的發(fā)展情景下，為達(dá)到生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)及資源的可持續(xù)利用，采取的最佳污染物消減工程體系，確定重點(diǎn)項(xiàng)目的類型、時序、規(guī)模和范圍。

（3）專題規(guī)劃。專題規(guī)劃是在城市環(huán)境總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的框架控制之下，針對污染控制、生態(tài)保護(hù)、資源利用的某一專門問題而進(jìn)行的規(guī)劃。專題規(guī)劃可分為污染防治規(guī)劃、污染物總量控制規(guī)劃、保護(hù)區(qū)規(guī)劃等。

專題規(guī)劃也屬于實(shí)施型規(guī)劃，為達(dá)成專題所設(shè)置的目標(biāo)，要求對特定專題所涉及的各個要素進(jìn)行定性和定量的綜合分析，以各要素的專項(xiàng)規(guī)劃為依據(jù)，做到落實(shí)定位。專題規(guī)劃各層級都可以編制，是根據(jù)一項(xiàng)環(huán)境要素的控制治理目標(biāo)而采取的行動綱領(lǐng)，專題規(guī)劃是總體規(guī)劃的重要組成部分，是在總體規(guī)劃的總原則下，對各類環(huán)境要素的布局和規(guī)劃管理要求做出進(jìn)一步規(guī)劃安排，為功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評提供依據(jù)。

4.2.3功能區(qū)劃與規(guī)劃環(huán)評

（1）功能區(qū)劃。功能區(qū)劃一般由省或市級人民政府組織編制和審批，包括環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，是城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的控制紅線的直觀表現(xiàn)。

環(huán)境功能區(qū)劃：是科學(xué)確定和實(shí)施污染物排放總量控制的基本單元，是正確實(shí)施環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行環(huán)境評價的基礎(chǔ)。在制定區(qū)劃時，不得降低現(xiàn)狀使用功能。確因發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要要求降低現(xiàn)狀功能時，應(yīng)論證降低要求是否影響該區(qū)域未來環(huán)境質(zhì)量提高要求，并做降低現(xiàn)狀使用功能必要性說明。為實(shí)現(xiàn)環(huán)境功能區(qū)保護(hù)目標(biāo)，區(qū)劃應(yīng)與產(chǎn)業(yè)布局、工農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、污染源管理等相結(jié)合，將區(qū)域點(diǎn)源與面污染源控制方案、區(qū)域污染物總量控制實(shí)施方案與環(huán)境功能區(qū)目標(biāo)的可達(dá)性相結(jié)合，使環(huán)境功能區(qū)的劃分與總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。劃分方案應(yīng)實(shí)用可行，有利于強(qiáng)化目標(biāo)管理，解決實(shí)際問題，確保本行政區(qū)域內(nèi)管理得力，相鄰行政區(qū)監(jiān)督有效。

生態(tài)功能區(qū)劃：是以正確認(rèn)識區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征、生態(tài)問題性質(zhì)及產(chǎn)生的根源為基礎(chǔ)，以保護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境為目的，依據(jù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的不同，生態(tài)敏感性的差異和人類活動影響程度，分別采取不同的對策。它是實(shí)施區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理的基礎(chǔ)和前提，也是研究和編制城市環(huán)境總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。

（2）規(guī)劃環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評是指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端，通過對環(huán)境資源承載力的分析，對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的。規(guī)劃環(huán)評在規(guī)劃方案的形成階段就參與其中，及早從環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的角度出發(fā)，分析規(guī)劃方案可能引發(fā)的積極和消極影響，從而進(jìn)一步改善規(guī)劃方案，從根本上、從全局上、從發(fā)展的源頭上注重環(huán)境影響、控制污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，及時采取措施，從源頭根治環(huán)境。

功能區(qū)劃與規(guī)劃環(huán)評往往具有法規(guī)和圖件體系支撐，從而將戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃的思想通過功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評的手段滲入到土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等的編制和實(shí)施過程中，同時也指導(dǎo)下一級項(xiàng)目環(huán)評的具體編制。

4.2.4項(xiàng)目環(huán)評

項(xiàng)目環(huán)評是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價和環(huán)境質(zhì)量評價的一種行政審批程序。區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評含于區(qū)域規(guī)劃環(huán)評范圍內(nèi)，建設(shè)項(xiàng)目的主要污染物也必須控制在區(qū)域規(guī)劃環(huán)評下達(dá)的指標(biāo)內(nèi)。項(xiàng)目環(huán)評是指對建設(shè)項(xiàng)目可能對環(huán)境造成的影響進(jìn)行分析、預(yù)測估計，提出應(yīng)對不利影響的措施和對策的評價過程。項(xiàng)目環(huán)評一般是對單個項(xiàng)目進(jìn)行的環(huán)境影響評價，涉及面和評價范圍都較小，作為一項(xiàng)預(yù)測性和參考性的環(huán)境管理手段，在提高決策質(zhì)量方面被廣泛接受。

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