抗戰時期安徽國統區的反腐運動

何孔蛟

(1.安慶師范學院 政法學院,安徽 安慶246133;2.上海師范大學 人文學院,上海200234)

抗戰爆發后,隨著日軍侵略的加深,為羈縻新桂系抗戰,蔣介石被迫將安徽地盤讓與新桂系,安徽成為廣西之外,新桂系所控制的第二塊地盤。新桂系李宗仁、廖磊、李品仙先后主政安徽。針對安徽貪污腐敗盛行的狀況,為鞏固自身統治和增強抗戰動員能力,新桂系在安徽國統區掀起了轟轟烈烈的反腐運動。①

一

抗戰爆發后,國民政府為利于抗戰,在政治上集中事權,在經濟上實行統制政策,各級行政人員的權力進一步擴大,加上監督制約機制的缺失,導致政權運行的低效和腐敗。同時,由于物資的短缺造成物價的不斷飛漲,而各級行政人員的待遇卻難以相應的大幅提高,于是征兵征糧、禁煙禁毒、抓丁拉夫、貨物檢查等都成為各級行政人員的生財之道,貪污中飽、濫行攤派的現象十分普遍,吏治狀況進一步惡化。抗戰初期,安徽淪為戰區后,沿江和沿淮地區很快淪陷,省會也由安慶遷往六安,不久再遷大別山腹地的立煌。在極度混亂的形勢下,省政府對各地的控制大大減弱,貪污腐敗的現象日益蔓延開來。

1938年初,李宗仁主政安徽時,就感到安徽縣以下公務人員,“有些不但不能奉行省政府命令,盡其職責,而且多憑其地位,欺壓民眾”[1]6。隨后,代理安徽省主席的張義純認為“就安徽言之,貪官污吏,土豪劣紳,隨地皆有,因官吏之貪污,土劣之橫行,敲詐民眾,壓迫民眾,無所不有,其行政人員對于公事又多以敷衍為能事,避免責任,不求改善,黑幕重重,毫無朝氣,以致行政乃益行頹廢”[2]1。1938年10月24日,廖磊就任安徽省主席后,在省政府紀念周的大會上表示:“以前我未到過安徽,不知道安徽情形,安徽的官吏,找不到一個老百姓說他好話的。別省所沒有貪贓枉法的事,安徽皆有。”[3]3民政廳長陳良佐從武漢啟程來立煌就任時,根據一路所見,感覺安徽“許多聯保主任、保甲長們,政府頒發一件政令,交辦一件公務,就是給予他們發財的機會,增加民眾痛苦”。[4]121939年5月10日,白崇禧在致蔣介石的電文中更是明確指出:“安徽保甲積弊嚴重,在抗戰期間多未能盡領導、發動民眾之職能,反乘戰時征兵、征工、募債等機會魚肉民眾,黑幕重重,徒增民眾困苦。”[5]102-103腐敗現象的盛行,不僅直接關乎政府威信的確立,而且不利于政府動員民眾抗戰。對新桂系鞏固在安徽的統治十分不利。

二

為鞏固自身統治,動員民眾抗戰,新桂系主政安徽后,對整飭吏治,肅清貪污尤其重視,先后主政安徽的李宗仁、廖磊、李品仙都深刻認識到反腐運動在安徽抗建工作中的重要性,將樹立廉潔政治作為施政的一項重要工作。

1938年2月,李宗仁就任安徽省主席之始,發表《告全省民眾書》,強調“要發動民眾力量,必須先做到政治清明,秩序安定”,“只要民眾沒有憤怨不平之氣,社會沒有杌隉不安之象,大家一定會自動起來為國效命的”,表示要鏟除“營私舞弊的貪官污吏等五種欺壓民眾的勢力[6]5-6。上任伊始,就將營私舞弊的貪官污吏列為必須鏟除的五種惡勢力之首,可見其整飭吏治的決心。1938年12月,廖磊擔任安徽省主席后,省政府發布的布告明確提出“求治之道多端,廉潔尤稱最要,是故土劣必去,貪污必誅”[7]1。廖磊將鏟除貪官污吏列為施政方針之一,表示要徹底肅清貪污,“治亂世,用重典”,“寬于為政,實不啻姑息養奸”,“吏治不澄清,一切都行不通”。[8]3同年12月10日的總理擴大紀念周中,他又強調:“在安徽省若要勵精圖治,必先肅清貪污,貪污不除,無論怎樣努力,也是勞而無功。”[9]41940年1月,李品仙主政安徽后,在《告安徽各界同胞書》中發表施政方針,表示“欲求政治清明,民蒙其利,必須首先樹立廉潔政治之風尚”,“墨吏豪紳,為民之蠹,煙毒賭博,萬惡之源,尤當力予清除,勿使存在”。[10]4-5可見,新桂系三任安徽省主席都深刻認識到反腐敗斗爭的重要性,在澄清吏治、肅清貪污的態度上是一脈相承的。新桂系反腐敗運動的措施主要包括:

(一)建立嚴密的巡察體系

要澄清吏治和肅清貪污,首先必須要有發現貪腐行為的有效方式和手段,新桂系主政安徽時期,采取自上而下的巡視和自下而上的檢舉兩種方式發現貪污腐敗行為。

抗戰時期,新桂系在安徽建立的巡察制度分為臨時性巡視和經常性視察。臨時性巡視又分為兩種。一種是省政府的巡回視察團。省政府每年組織2次,每次組織2至5團,分區出外視察,團長由省府委員或由富有軍政資望的人員擔任,團員由省政府及各廳處視察員中指派兼充。一種是各行政區督察專員及各縣縣長的按期巡視。專員每3個月須巡視全區轄縣一周,縣長每3個月至少須出巡1次,每年須巡視全縣各鄉鎮一周[9]9。經常性視察由各廳處的視察員、專員公署及縣政府的督導員,按期出外視察。無論是臨時性巡視還是經常性視察,除檢查督導政務外,還有一項重要任務就是巡察和受理各類貪污腐敗案件。

省府視察團在各地巡察時,“如貪污違法瀆職有確實證據的,由省府特別授權視察團團長先予扣留,再行報請省府核辦。視察團所至地方遇有人民申訴痛苦及呈控官吏情事,應盡量接受,并切實傳訊秘密查訪,多方搜集人證物證,呈報省府核辦。”[11]11專員視察時,“如縣長貪污違法瀆職查有確據者,應即密報省府懲辦,如縣屬行政人員或區鄉鎮保甲長等有上項不法情事,可逕行依法懲辦報查”[11]15。縣長視察時,“應盡量收受人民訴詞,分別辦理。地方如有糾紛能立即解決者,應即時予以裁決”。如發現區鄉鎮保甲各級人員有違法瀆職行為的“應即依法懲辦”[11]22。省政府、行政督察專員和縣長的不定期巡視和視察,對于發現貪腐行為的線索具有重要作用。

各廳、處視察員視察時,如發現縣政府、區鄉鎮保甲各級行政人員有營私舞弊等行為時,“應隨時搜檢證據,密呈省府核奪,不得徇隱”。“視察員到各區縣視察時,須一律先行秘密到視察區內深入民間,多方采訪搜集事實,再行公開視察,如系密查案件并須搜集證據,嚴守機密,不得泄漏。”[11]8各行政區督導員對于各縣縣長或縣以下行政人員,“查有違法或瀆職行為,應即列舉事實搜齊證據,密報該管專員審核,轉報省政府核辦”,“遇各縣縣長有重大違法瀆職行為時,得一面逕報省府,一面分報該管專署查核”。[11]13縣政府政務督導員對于各區鄉鎮保甲長或各級工作人員,“如查有違法瀆職行為或訪察地方土劣魚肉鄉民,確有證據者,應即列舉事實密報縣長核辦”[12]2。

(二)獎勵民眾依法檢舉貪腐行為

民眾檢舉是發現貪腐行為的重要途徑。因為直接受貪污之害的是人民,知道真實情形的也是人民。但要真正發揮民眾檢舉的作用,必須既要讓民眾敢于檢舉,同時也要防止挾嫌誣告。

1939年7月,廖磊主政安徽期間,為鼓勵和保障民眾依法檢舉,省政府頒布《人民檢舉貪污土劣程序》,規定“各級行政官吏有貪污失職事實,或土劣剝削民眾,危害地方,確有事證者”,人民或法定團體可“向其直接管轄官署,依法檢舉”。在檢舉方式上,“須具正、副本各一份,敘明具體事實,有證件則隨呈附繳,具呈人應用真實姓名蓋章或簽押,并填明年籍、性別、職業及住址”。如用團體名義檢舉,“應加蓋圖記”,團體代表人應“署名蓋章”。[13]7因在查辦控案的過程中,發現有些控告“并無其事,甚至原告亦無其人,即或實有其名,而一經傳訊,本人昧不知情,紛紛前來聲辯”。為防止挾私誣告,省政府在《人民呈訊書狀簡易程序》中,要求檢舉人“須用真實姓名蓋章或親自簽押”,并有鋪保作為擔保。[12]55-56不依規定辦理的不予受理,對于挾私誣告的則送交司法機關懲辦[13]8。

李品仙主政安徽后,省府頒布的檢舉程序和方法雖早已通飭施行,但“查各項控案,仍多不依法定手續辦理”。于是省政府在1940年8月頒布《獎勵人民檢舉辦法》,在重申前令鼓勵民眾檢舉的同時,對檢舉的程序和注意事項作進一步細化。規定凡人民或法定團體控訴各級行政人員,必須用真實姓名蓋章或親自簽押,注明詳細住址,并覓具鋪保,隨傳隨到,不能覓具鋪保者,要有同甲或同保內住戶2人以上擔保。控案受理后,由各受理機關先傳詢原告人詢明情況,再按規定程序查明辦理。傳詢或往詢原告人“均應采用秘密方式,不得將原告人姓名聲張,并應就詢問結果,筆錄由被詢人簽名蓋章簽押”。經傳詢或往詢結果,如“原告并無其人,或雖有其人而避匿不見,原擔保的鋪保或擔保人,應依法交所在縣政府酌予懲處”。凡貪污案件經查情況屬實的,“以本案賊物所占50%獎給檢舉人”,如系故意陷害或挾嫌誣告,“即將檢舉人治以本案所應得之刑”。[14]5-6該《辦法》在獎勵檢舉人和保障被檢舉人等方面,都作了明確規定。

省政府雖對民眾檢舉官吏的程序和方法進行了規范,但仍無法杜絕假借名義,肆意攻擊的現象。安徽省第七區專保公署“迭接各縣人民控訴案件,一經飭查,原告多為其人,徹究每鮮其事”,只得嚴格規定呈訴手續,對于匿名揭帖不予受理,并向全區民眾布告周知[15]2。皖南“各地民眾檢舉各級行政人員貪污案件,竟有未向政府依法檢舉,或在政府進行調查期內,即行假借名義發傳單公開登報”,不僅損害了公務人員聲譽,而且影響了政令推行與社會秩序。針對此種情況,皖南行署通飭各縣“切實取締,以杜流弊”,規定“嗣后如再發現上項情事,應即嚴行查究,以儆刁風”。[16]3

(三)嚴格程序查辦控訴案件

凡貪污案件經民眾檢舉后,自然不能作為案件結論,必須經過嚴密調查后,才能確信情況是否屬實。安徽省政府在民眾控告案中,因發現有些專員、縣長對于檢舉案件,“往往延擱數月,猶未呈復,或則雖行呈復,而未依照規定手續征集證據,僅以模棱含糊之詞敷衍塞責”,于是1939年7月,省政府頒布《查報控案程序》,明確查報控案期限,并對查案程序作了具體規定,分為調查、報告和審判三個階段。(1)調查。各專員、縣長奉令查復或者辦理案件時,應斟酌案情輕重,決定調查人員,連同奉文日期,一并先行密報。查復或查辦案件定有限期的,應依照期限辦理,未定期限者,“最多不得超過一月”,如有須緊急處分的,應立即查明后電呈,如有特殊原因,需要延長調查時間的,要先行報核。如事理已甚明顯,無須調查的,可以據實呈復;如情節特別重大,內容復雜,須進行調查的,專員縣長須親自前往偵查;對于一般的次要案件,專員縣長可以選派操守廉潔的職員前往調查。調查方式應采用私訪密查方式,充分搜集證據,并須取具受詢人簽名蓋章的詢問筆錄。(2)報告。案件調查之后,應編制報告承核,凡被告案由、調查日程及進行方法,所控事實、輿論及一般情況,詢問筆錄及其他證據、調查結果及事實判斷等,均須在報告中依次編列。“其由專員縣長直接調查者,應加具處理意見呈核。其派員調查者,應就原報告審核、加具處理意見呈核”。(3)審判。“凡經授權審判者,應即依法審判”,調查情況連同審判結果,一并呈報省府核定執行。[13]8對查報控案的程序進行嚴格規定,既有利于案件的及時查處,也有利于辦案過程的制度化和規范化。

三

抗戰時期,新桂系在安徽的反腐敗運動,打擊了一大批貪污腐敗分子。僅1939至1940年,安徽經破獲懲辦的貪污案件不下數十起,典型的有三案。一是黟縣縣長竺家饒案。黟縣縣長竺家饒于1938年7月29日,擅自槍決縣人民抗日自衛軍中隊長,并收受該縣土膏店每月津貼800元,經省府派員查實,將全案人犯卷證解送第三戰區軍法執行總監部訊辦,1939年3月審訊終結,依法判處無期徒刑,褫奪公權終身,并追收其不當利益3559元;二是立煌縣長蘇云輝等案。立煌縣長蘇云輝、六安縣長覃國光、岳西縣長黎炳松等,被控伙同營商,并有違犯查禁敵貨及禁運資敵物品嫌疑,經拘送保安處訊辦,后移解省法院依法判決;三是劉明遠案。蒙城縣自衛隊上尉中隊長劉明遠,被控放縱偷運禁運資敵物品,經拘送保安處訊明屬實,依法判處死刑,褫奪公權終身[9]10-11。

1942年10月至1944年10月報載皖南各縣貪污腐敗案件一覽表

從上表可知,1942年10月至1944年10月的兩年間,《中央日報》、《徽州日報》和《皖報》登載的皖南各縣貪污腐敗案件竟達17起,涉案人員上至縣長,下至縣行政人員和鄉鎮保甲人員。有的案件是民眾聯名檢舉后查實,有的是上級機關在巡視過程中發現。從處理結果來看,大部分處治較重,反映了新桂系整飭吏治、肅清貪污的決心。

安徽省六年來省軍法機關審理貪污案犯人數(1938-1943)② (單位:人)

國民黨中央曾在1938年頒行《懲治貪污條例》,將貪污罪改歸省軍法職權的機關審理,以期使其審理程序趨于簡捷。從上表安徽省軍事機關審理的貪污案件可知,抗戰時期安徽整頓吏治、肅清貪污運動集中開展的時間在1939年至1940年,尤其在1940年達到頂峰。因過度依賴于民眾檢舉,導致出現很多檢舉不實的現象。1940年的絕大部分案件,在經審理后,由于證據不足而無罪釋放。1940年以后,懲治腐敗的勢頭明顯下降,說明新桂系依靠群眾檢舉的運動式反腐斗爭缺乏可持續行,難以長期堅持下去。

作為民國時期具有較長遠眼光的國民黨地方實力派,新桂系在安徽的整飭吏治和肅清貪污運動雖取得了一定成效,但貪污腐敗的現象并未徹底根除,社會風氣也未能徹底扭轉。“整飭紀綱之令,亦已三令五申”,但并未達到真正肅清效果,“社會風氣幾同江河日下,惡劣根性,積重難返。”[17]820由于地方行政長官的職權沒有得到有效監督,導致有的縣份甚至出現縣長和縣行政人員公然藐視法律、濫行職權的現象,如桐城縣長陳漢流“對于法院辦理區鄉長被控案件,事多干涉,庇護被告不使應訊,并通令區鄉長停止司法上之一切協助”。[18]因新桂系并未能消除公務人員滋生貪污腐敗的土壤,無論是通過健全巡視體系的反腐,還是發動民眾檢舉進行運動式反腐,都只能是治標而非治本之策,不可能真正遏制貪污腐敗現象。

[注 釋]

②資料來源:《安徽省統計簡編》,1944年版,第141-142頁。

[1]李宗仁.黨政軍工作人員新精神新生命之創造[Z]//抗建中之安徽:甲編(總論).1940.

[2]張義純.安徽行政之前瞻[J].安徽政治,1938,(6-7).

[3]廖磊.目前省政應注意的幾點[J].安徽政治,1938,(23).

[4]陳良佐.軍民合作的基本問題[J].安徽政治,1938,(25).

[5]白崇禧.關于安徽省保甲組織剝削和危害民眾情形致蔣介石電[Z]//中華民國史檔案資料匯編:5(2).南京:江蘇古籍出版社,1998.

[6]主席告全省民眾書[J].安徽政治,1938,(1).

[7]廖磊.安徽省政府布告[J].安徽政治,1938,(25).

[8]廖磊.目前省政應注意的幾點[J].安徽政治,1938,(23).

[9]張明詩.澄清吏治與建設安徽[Z]//抗建中之安徽:乙編(政治).1940.

[10]李品仙.告安徽各界同胞書[J].安徽政治,1940,(1).

[11]戰時單行法規匯編[Z].官規,1939.

[12]戰時單行法規匯編[Z].民政,1939.

[13]安徽省政府民國二十八年度工作報告[Z].民政,1940.

[14]安徽省政府民國二十九年度工作報告[Z].民政,1941.

[15]七區專保公署布告人民呈訴必備手續[N].徽州日報,1943-03-04.

[16]人民檢舉官吏應依法定手續辦理不準假借名義肆意攻擊[N].中央日報(屯溪版),1943-06-05.

[17]李品仙.安徽省臨時參會第三次大會閉幕致詞[J].安徽政治,1940,(16-18).

[18]歙高院接第一分院呼吁桐城縣長目無司法[N].中央日報(屯溪版),1944-09-22.