深化檔案工作改革的綱領性指導文件

管先海　宋朝存　王鳳珍

日前中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（以下簡稱“《意見》”），是新形勢下深化檔案工作改革的綱領性指導文件。《意見》除總論外，共有5個部分23條約5000字，主要內容可以概括為完善工作體制機制、建立健全三個體系、加大支持保障力度三大方面，具體又可細分為16項具體要求。筆者就這16項具體要求談點思考與認識。

1 檔案工作由黨委和政府領導。就是說，檔案工作既歸黨委領導，又歸政府領導；既是黨的工作，又是政府工作。各級檔案行政管理部門、檔案館既是黨的工作機構，又是政府的工作機構，各級黨委和政府要為本級檔案行政管理部門履行檔案事業行政管理職能和本級檔案館履行檔案保管利用職能提供支持、創造條件。

2 檔案工作由檔案部門歸口負責。就是說，檔案工作統一由各級檔案行政管理部門、檔案館、檔案室等檔案部門歸口負責，檔案部門是檔案工作的主管部門，在檔案工作上負總責、負全責。各行政區的檔案工作監督指導統一由本級檔案行政管理部門專門負責，各行政區的各部門重要檔案統一由本級國家綜合檔案館集中管理，各單位的各類檔案統一由本單位檔案室集中管理。另外，各級檔案行政管理部門監督指導的范圍不能僅囿于黨政機關、事業單位和國有企業，還要延伸到非公有制經濟組織和社會組織。

3 檔案工作需要各方面共同參與。具體包含三層意思：一是要突出檔案室的基礎地位。就是說，各部門各單位要根據工作實際需要，設立檔案室，配備專（兼）職檔案工作人員，做好本單位本系統檔案（包括電子檔案）的收集、保管和利用工作，并按規定定期向同級國家檔案館移交檔案。二是要創新機關檔案工作機制。就是說，各部門各單位要從“精簡、統一、效能”的原則出發，盡可能對機關檔案機構和人員進行有效整合，如成立文件（檔案）中心、機關聯合檔案室等，進一步降低行政成本，提高工作效能。三是要強化社區和村級建檔工作。就是說，村、社區及其區域內的非公有制經濟組織、社會組織要建立檔案工作，設立檔案室或指定專人負責檔案工作。

4 規范并支持社會力量參與檔案事務。具體包含六層意思：一是要充分發揮檔案學會等社會組織的作用；二是要推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買；三是要規范并支持檔案中介機構、專業機構參與檔案事務；四是要支持企業、社會組織和個人依法設立檔案事業發展基金；五是要支持有條件的家庭建立家庭檔案；六是要支持個人保管、展示其收藏的檔案，并向國家檔案館捐贈或寄存檔案，對捐贈重要、珍貴檔案的，給予一定獎勵。

5 擴大建檔范圍，做到應建盡建、全面覆蓋。具體包含三層意思：一是全面覆蓋建檔。就是說，各地區各部門各單位要把檔案工作與其他工作同規劃、同部署、同落實，做到全面覆蓋。這里的“全面覆蓋”，可以理解為“經濟社會發展到哪里，建檔工作就開展到哪里”，特別是對涉及穩增長、惠民生、保穩定、促環保的各項重要工作更要主動及時建檔，以確保檔案收集齊全。二是全程參與建檔。就是說，各級黨委和政府成立專項工作機構或協調機構時，根據需要吸收檔案部門參加，確保建立檔案與開展專項工作同步進行。這里的“吸收檔案部門參加”，旨在使檔案部門提前介入，從頭參與，與相關部門齊抓共建，協助、促進有關部門建好專項檔案，從根本上保證重大專項工作的檔案收集齊全。三是全力督導建檔。就是說，各級檔案行政管理部門要加強對本行政區內檔案收集整理工作的監督指導，特別是對重點工作、重大活動、重大建設項目、重大科技項目、重大生態保護項目以及新領域、新專業、新機構、新社會組織等，要監督指導有關方面及時建立檔案工作。這里的“監督指導有關方面及時建立檔案工作”，可以理解為：檔案行政管理部門要及時與有關方面聯系，建立業務指導關系，幫助他們及時建立檔案工作，包括配備檔案人員、設立檔案工作機構、建立檔案工作制度等。

6 完善歸檔制度，做到應歸盡歸、應收盡收。具體包含三層意思：一是嚴格歸檔制度。就是說，各單位檔案機構要及時制定或修訂本單位各類文件材料的歸檔范圍和保管期限表，報同級檔案行政管理部門審核后實施。這里的“各類文件材料”不僅包括文書類文件材料，而且包括其他專業類（如財會類、科技類、基建類、聲像類、電子類等）文件材料。這里的“報同級檔案行政管理部門審核后實施”是指：報同級檔案行政管理部門審核，并在審核批準后實施。二是收齊歸檔材料。就是說，凡是應歸檔的文件材料，包括各種載體的文件材料，要向本單位檔案機構移交，任何部門和個人不得據為己有或拒絕歸檔。這里的“各種載體的文件材料”，不僅包括應歸檔的紙質文件材料，而且包括應歸檔的電子文件及傳統載體的照片、錄音、錄像等。三是補救檔案損失。就是說，對損毀、丟失檔案的，檔案行政管理部門要依法查處，并督促檔案形成單位積極予以補救。這里的“督促檔案形成單位積極予以補救”，是指督促檔案形成單位，通過征集、復制、補制等各種辦法，進行補救，盡可能地恢復檔案面貌，彌補檔案損失。

7 堅持以人為本，把民生檔案納入國家檔案資源體系。具體包含三層意思：一是檔案局督導建檔。就是說，各級檔案行政管理部門要研究制定民生檔案歸檔范圍、管理辦法，監督指導民生檔案的收集歸檔。二是檔案室收集歸檔。就是說，各單位檔案室要把與人民群眾切身利益密切相關的各類文件材料收集歸檔，并按有關規定管理、提供利用和移交。三是檔案館收檔用檔。就是說，各級國家檔案館要積極接收各類民生檔案，把民生檔案納入國家檔案資源體系，隨時滿足人民群眾的查閱利用需求。這里的“民生檔案”是指與人民群眾切身利益密切相關的戶籍、學籍、婚姻、合作醫療、生育、人口普查、知青、移民、兵役、就業培訓、房產、食品安全、收入、養老、教育、社保、社會救濟、公證、山林土地流轉、環境保護等方面的檔案或者文件材料。

8 科學整合檔案信息資源，建立合理的檔案資源管理架構。具體包含三層意思：一是建立檔案資源管理架構。就是說，建立以檔案行政管理部門為主導、各行業主管部門密切配合、檔案館（室）集中統一管理的檔案資源管理架構。這里的“以檔案行政管理部門為主導”，是指各級檔案行政管理部門要主動提出本級各類檔案資源的歸宿與流向、各類檔案館及檔案室的布局與各自接收范圍或任務分工等方面的總體設計和具體約束，以便各方面有所遵循和加以配合；“各行業主管部門密切配合”，是指各行業主管部門在檔案資源管理方面要服從檔案行政管理部門的總體設計，并配合其做好工作，不得自行其是，另搞一套；“檔案館（室）集中統一管理”，是指各單位的各類檔案由該單位檔案室集中統一管理，本行政區域內各個相關單位具有永久或長期保存價值的檔案，由各級各類檔案館集中統一管理。二是規范撤并單位檔案流向。就是說，在機構改革、企業改制、行政區劃調整等過程中，有關部門要會同檔案行政管理部門及時規范檔案流向，妥善進行檔案處置，嚴防檔案流失。對處置不善、造成檔案流失的，依法追究有關單位和人員責任。三是科學整合檔案信息資源。就是說，檔案行政管理部門要統籌規劃，支持和鼓勵打破部門和條塊分割，整合同一單位內不同部門、同一地區各檔案館（室）及不同地區檔案館（室）的檔案信息資源，推動檔案信息資源科學配置和高效利用。具體來說，又包含三層意思：一是科學整合同一單位內不同部門的檔案信息資源；二是科學整合同一地區各個檔案館、檔案室的檔案信息資源；三是科學整合不同地區各個檔案館、檔案室的檔案信息資源。

9 創新服務形式，主動為社會提供服務。具體包含四層意思：一是統籌檔案綜合服務。就是說，各級黨委和政府要把提供檔案信息服務作為公共服務的一部分，統籌安排檔案服務、政府公開信息服務和其他公共服務，努力提供“一站式”服務，做到便民利民。這里的“一站式服務”不僅包括檔案服務，而且包括政府公開信息服務和其他公共服務，即各地在新建設的行政服務大廳中，要把檔案利用服務、政府公開信息查閱服務納入其中，讓人民群眾享受“一站式”服務的便利。二是嚴格檔案開放服務。就是說，各級國家檔案館要嚴格按照《檔案法》積極開展檔案鑒定工作并開放應開放的檔案，更好地為社會各方面人士利用開放檔案提供便利。三是完善檔案查閱服務。就是說，各檔案館（室）要依法做好檔案查閱服務，改善服務條件，完善利用制度，改進查閱方式，簡化利用手續，免除利用收費，改善服務態度，最大限度滿足利用者需求。四是拓展檔案服務渠道。就是說，各檔案館（室）要緊緊圍繞黨委、政府、本單位和其他單位及人民群眾的需要，主動開發檔案資源，積極提供檔案信息服務，通過報送或推介相關檔案信息、編輯出版檔案選編、舉辦檔案展覽、制作電視節目、發布網絡視頻、發行音像制品、送檔案信息進農村和社區等多種形式，全方位為社會提供檔案信息服務。

10 強化服務功能，廣泛為社會提供服務。具體包含三層意思：一是擴大服務對象范圍。既為領導和有關部門服務，也為廣大人民群眾服務；既注重為城市和市民服務，也注重為農村和農民服務。二是擴展服務內容信息。既做好幫助有關單位建立和管理檔案的服務，又做好為社會各方面提供檔案利用及政府公開信息、其他信息的服務，特別要積極把涉及民生的各類檔案、信息及時整理、鑒定出來，優先提供利用，更好地為維護人民群眾合法權益提供支持。三是加大信息開發力度。各檔案館（室）要加強對檔案的加工開發，把檔案用活，讓檔案升值，也就是把“死檔案”變成“活信息”，把“檔案庫”變成“思想庫”。

11 改進服務手段，便捷為社會提供服務。具體包含兩層意思：一是推進檔案存儲數字化。首先，各地區各部門各單位要把數字檔案館（室）建設列入信息化建設整體規劃，從人力、財力、物力上統籌安排，切實推進檔案存儲數字化；其次，各個檔案館（室）大力開展傳統載體檔案數字化工作，及時以數字化檔案代替原件提供利用；最后，各個檔案館（室）要采取措施嚴防數字化過程中信息丟失、外泄和秘密泄露，對涉密檔案進行數字化要嚴格遵守保密規定。二是加快檔案利用網絡化。首先，各級黨委和政府要以實現檔案信息資源社會共享為目標，統籌協調，充分利用已有的信息傳輸網絡和平臺，積極推進城鄉檔案信息資源共享，支持檔案館（室）把可公開的各類檔案、信息上傳網絡，開展遠程利用。其次，國家檔案行政管理部門要搭建全國開放檔案平臺，并與政府公開信息系統對接，實現資源共享，逐步把各級國家綜合檔案館已開放的檔案以及各級政府的公開信息上傳到平臺上，真正建立起方便人民群眾的檔案利用體系，使檔案公共服務惠及廣大人民群眾。最后，要建立健全檔案信息公開發布保密審查制度，嚴格保密審查，確保公開發布的檔案信息不涉及國家秘密和個人隱私。

12 建立健全人防、物防、技防“三位一體”的檔案安全防范體系。具體包含三層意思：其一是，建立健全“人防”安全體系。就是說，要建立健全各項檔案安全保密制度，用制度管人，靠制度辦事。具體來說，一是要高度重視檔案信息安全制度的建設，嚴格管理上網文件檔案，嚴格管理涉密文件檔案，嚴格管理涉密信息系統，堅決杜絕檔案失泄密事件；二是要高度重視檔案安全應急管理制度的建設，確保在緊急狀態下有協調機制、有應對預案，把損失降到最低限度；三是要以最嚴肅的態度落實規章制度，堅決維護制度的權威性，使制度落到實處。其二是，建立健全“物防”安全體系。就是說，要切實改善檔案保管保密的硬件條件，建設符合檔案安全保密條件的檔案庫房，構筑確保檔案安全保密的最基本屏障。具體來說，一是要嚴格按照有關規范和標準加快改造或新建、擴建檔案庫房，進一步提高檔案庫房的安全防災標準；二是要采用先進的安全保密技術、設備和材料，改善檔案保管保密條件，確保檔案安全保密。其三是，建立健全“技防”安全體系。就是說，要針對不同情況采取有針對性的技術手段對檔案實施綜合性保護，綜合運用各種技術手段確保檔案的安全保密。具體來說，一是各級國家綜合檔案館要對重要檔案實行異地備份保管，對重要電子文件檔案還要實行異地異質備份保管，確保黨和國家重要檔案絕對安全。二是各級檔案部門要加緊對電子文件和檔案安全保密管理研究，盡快建立安全保密管理標準，采取有效措施，確保電子檔案在安全保密管理前提下可長期保存和利用。

13 加強對檔案工作的領導，推動檔案事業協調發展。就是說，各地區各部門各單位要把檔案工作提升到本地區本部門本單位的重要職責的高度去加強領導，不僅要放在口頭，而且要裝在心頭，更要落到手頭，從而推動檔案事業發展同經濟社會發展相協調。具體包含八層意思：一是指定專人分管檔案工作；二是切實把檔案工作納入本地區經濟社會發展規劃；三是切實把檔案工作納入本部門本單位事業發展規劃和年度工作計劃；四是切實把檔案工作列入工作考核檢查的內容；五是定期聽取檔案部門工作匯報；六是定期對檔案工作進行督促檢查；七是及時研究并協調解決檔案工作中的重大問題；八是為檔案工作順利開展提供人力、財力、物力等方面保障。

14 完善檔案事業投入機制，推動檔案事業持續發展。就是說，各級黨委和政府要把檔案事業發展所需硬件、經費等納入制度化軌道，使之不會因人而異、因勢而變、因時而移，做到投入常態化、長效化，使檔案事業的發展獲得源源不斷的支撐與動力。具體包含四層意思：一是要把檔案館建設納入基礎設施建設項目。即各級黨委和政府要統籌規劃檔案館建設，按照《檔案館建設標準》和《檔案館建筑設計規范》要求，把國家綜合檔案館建成面積達標、設施完善、功能齊全、安全保密、服務便捷的場所。二是要把檔案事業經費列入同級財政預算。即各級財政部門要按照部門預算編制和管理有關規定，科學合理核定檔案工作經費，將檔案館（室）在檔案資料征集、搶救保護、安全保密、數字化、現代化管理、提供利用、編纂、陳列展覽及設備購置和維護等方面的經費列入同級財政預算，確保對檔案事業財政投入有規可循、有章可依。三是要加強對檔案科研和教育工作的支持。即各級黨委和政府要加大對檔案科研和教育工作的資金支持，確保檔案科研和教育工作持續開展。四是要加強對檔案項目經費使用的審查考核。即加強其審計督查和績效考核，確保專款專用、科學使用。

15 加強對檔案工作的宣傳，推動檔案事業健康發展。就是說，各地區各部門各單位要充分利用新聞媒體和其他宣傳方式，大力宣傳檔案和檔案工作的價值與作用，宣傳檔案部門和檔案工作者的業績與形象，為檔案事業健康發展提供強大輿論支持。具體包含三層意思：一是宣傳檔案部門好人好事。即要充分利用各級各類新聞媒體，大力宣傳檔案部門貫徹黨和國家方針政策的新舉措、檔案工作服務社會的新成績、檔案工作者投身現代化建設的時代精神。二是打造檔案宣傳精品力作。即要充分挖掘檔案資源的現實和歷史價值，推出一批有檔案特色、有社會影響力、為人民群眾喜聞樂見的檔案宣傳精品力作。三是提升檔案工作國際影響。即要積極參與國際交流，在國際檔案組織中發揮應有作用，適時發出我國檔案界自己的聲音，不斷提升我國檔案工作的國際影響力。

16 加強檔案干部隊伍建設，推動檔案事業科學發展。就是說，各地區各部門各單位要牢固樹立人才興檔意識，把人才問題作為檔案事業發展的重大問題來考慮，打造推動檔案事業科學發展的生力軍，努力建設一支政治強、業務精、作風硬、紀律嚴的高素質檔案干部隊伍。具體包含四層意思：一是配強班子。即要為檔案部門配備堅強有力的領導班子，既要選準“千里馬”，又要配好“老黃牛”，從而更好地實現性格特點和工作方式方法上的取長補短、相得益彰；既要選準善于在“外面跑”的人，又要配好“會管家”的人，從而更好地發揮“1+1﹥2”的整體功效，實現人盡其才的良性循環。二是提升素質。即要為檔案干部學習培訓、下基層掛職鍛煉、交流任職等創造條件，不斷提高檔案干部隊伍素質。三是穩定隊伍。即要切實幫助檔案干部解決各種實際問題和后顧之憂，保持檔案干部隊伍穩定。四是引才育才。即要建立科學的引才育才機制，引進和培養檔案專業人才，不斷為檔案干部隊伍輸送新鮮血液。

（作者單位：管先海，濮陽市檔案局；宋朝存，南樂縣檔案局；王鳳珍，臺前縣檔案局 來稿日期：2014-06-10）