成都市“規劃一張圖”建設的探索與展望

丁 一,彭 爽

(1.成都市規劃信息技術中心,四川成都610041; 2.成都市規劃管理局詳細規劃管理處,四川成都610041)

2008年，《中華人民共和國城鄉規劃法》的頒布實施，奠定了控制性詳細規劃(以下簡稱“控規”)的法定地位，要求規劃管理必須以批準的控規為依據。成都市自20世紀90年代初開始編制控規，到2004年底實現中心城城市建設用地(約400 km2)控規滿覆蓋,并建立了控規GIS數據庫，初步形成了“一張圖”的雛形。

隨著進入城市化的高速發展期，城市快速發展給城市規劃工作的方方面面提出了更高的要求。然而規劃編制與管理契合度不高，各層次、各類型規劃成果繁多、體系結構交叉的現象普遍存在，對規劃管理工作的規范化、精細化管理造成了諸多阻礙。如何使規劃編制成果順利地從技術層面向管理層面轉化，使規劃編制與規劃管理有效銜接，同時加快規劃編制和管理的信息化、精細化建設進程，是目前各地規劃管理工作研究的重點問題之一。

成都市“規劃一張圖”建設工作正是在這樣的背景下，通過梳理和整合各項規劃成果和數據、規范規劃編制和審批工作管理、加大信息共享和輔助決策等各種手段，加強規劃信息化建設，推進規劃編制和管理一體化進程。

1 面臨的困境

1.1 規劃編制成果繁多，沒有進行系統整合，未形成體系

截至2013年底，成都市中心城區編制了控規單元(整版)約700余項、控規局部調整(小數版)210余項，各類規劃研究和專業專項規劃約120余項。但因控規編制時間、前后版本、成果類型等原因，再加上缺乏有效的技術手段和嚴格的審查協調機制，導致控規存在接邊問題、控規對規劃管理信息反映不全、控規與專項規劃和現狀矛盾等問題，給規劃管理工作造成了不小的困難。

1.2 數據標準建設滯后，數據規范化程度不高

以控規為例，2005年成都市規劃管理局發布了《成都市規劃管理局控制性詳細規劃編制技術管理規定(暫行)》。該規定對控規編制內容、深度等方面明確了要求，同時也對成果數據標準方面做了規定。但隨著近年來規劃編制的不斷發展，數據標準卻一直未能同步進行修訂和完善，導致控規成果數據標準化、規范化程度不高、隨意性較強，制約了后續一系列工作開展的效率和質量。

1.3 數據現勢性不強，動態更新機制有待進一步優化完善

雖然規劃局成果管理部門投入了大量人力和物力動態維護成果數據庫，但因為數據標準化、缺乏有效技術手段等方面的原因，造成控規編制與成果數據入庫環節不夠高效，成果數據入庫工作信息化、智能化程度不高，缺乏相應的技術手段，需要大量的人工干預，現勢性難以滿足規劃管理與規劃編制工作的需求。

1.4 規劃信息化水平較薄弱，各部門間多頭管理現象突出，信息孤島現象較為嚴重

規劃管理工作中，一些業務的工作方式較為傳統、信息化水平還比較薄弱，業務流未能與數據流完全匹配；信息系統也尚未成為規劃管理工作的核心組成部分。規劃編制單位和規劃管理部門之間、規劃管理內部各專項之間缺乏有效的信息溝通渠道。信息的不對稱導致各部門都從自身角度出發編制、管理和審批規劃，缺乏全盤統籌和相互協調。

1.5 數據的管理和利用未能做到“一個口子進，一個口子出”，數據混亂、矛盾等問題一定程度上存在

規劃管理部門業務流程復雜，數據種類繁多，信息量非常大；并且尚未完全做到匯總到統一的信息系統中。數據的管理和利用尚未做到“一個口子進，一個口子出”，缺乏有序的管理和組織，面對海量信息，大量數據“散落民間”，成果管理部門對數據的管理和利用有待進一步加強。

2 建設目標

建設一個以基礎地理信息、規劃項目審批信息為基礎，以控制性詳細規劃為核心，系統整合各層次規劃數據成果，具備動態更新機制的包含全業務、全方位、全流程的信息共享工作管理平臺。

3 體系構成

從構成體系上講，“一張圖”由“一個平臺、兩條主線、三個層面”(圖1)構成。

圖1 “一張圖”構成示意

“一個平臺”：信息系統平臺，所有日常業務工作行為必須在平臺上進行，所有業務工作所產生的數據必須歸集、匯總到平臺中來。

“兩條主線”：數據流和業務流，包含規劃編制類所有成果數據和規劃管理中產生的所有數據兩條主線，確保全方位、無死角。

“三個層面”：基礎地理信息數據庫、規劃成果類數據庫、規劃項目類數據庫。

基礎地理信息數據庫包含：衛星影像圖、各比例尺地形圖、數字高程模型等數據。

規劃成果類數據庫是規劃管理工作的直接依據，由經法定程序審批通過的法定內容組成，以控制性詳細規劃為核心，同時包含總體規劃、專業專項規劃、鄉村規劃、城市設計等各層次規劃成果。

根據審批情況對規劃成果類數據庫中成果數據信息進行分層控制顯示，分為：審批層、成果層和歷史層。對于尚未通過審批的規劃成果數據在審批層中顯示，一旦通過審批變為法定規劃即進入成果層，當有新規劃成果生效時，原有規劃成果進入歷史層。審批層、歷史層都只作為日常業務工作中參考信息，只有成果層中的信息能作為規劃審批的直接依據。

規劃項目類數據庫包含：項目紅撥圖、審批項目方案總平圖、項目竣工驗收資料等。

4 建設內容

4.1 修訂完善各類數據標準，建立數據標準體系

從2012年開始，成都啟動了數據標準的修訂工作，按照“業務導向，面向應用、靈活應變，易于擴展，實用性強，便于推行”的思路，打通各層級數據之間的壁壘，建立相應的數據標準體系。現已基本形成了以《成都市控制性詳細規劃電子成果數據標準》為主干，《成都市總體規劃電子成果數據標準》、《成都市農村新型社區規劃電子成果數據標準》、《成都市城市規劃三維模型數據標準》、等相關數據標準以及其它技術文件、行政規定為補充的技術標準體系。

通過修訂和制定一系列數據標準，既規范了數據生產單位提交成果數據的質量，又提高了規劃管理部門內部管理中所產生數據的規范性和標準性，奠定了一張圖建設的基礎。

未來還需要制定各類規劃成果審查、驗收和各類信息入庫、出庫、規則及標準；同時還應不間斷開展標準的修訂完善工作，使此項工作規模化、系統化、長期化。

4.2 梳理、整合各類數據，建立有機數據體系

數據體系建設應包括全業務、全方位、全流程，從業務流和數據流(圖2)兩大主線入手，具體包含：基礎地理類成果數據、規劃編制類成果數據、規劃審批類成果數據和規劃檔案類、公文類成果數據。

圖2 數據體系建設示意

另一方面，還需建立拾遺補缺機制，通過共享、定期增補等方式，對日常“落網”的數據納入體系管理。

從2012年開始,市規劃局啟動控規數據清理改造工作,通過對中心城區控規中接邊問題、專項規劃與控規矛盾等問題的清理，為后期的控規數據改造奠定了基礎，目前控規數據改造已完成約300 km2，整體工作將于2014年完成。

4.3 開發功能應用，完善平臺建設

“一張圖”平臺功能應用具備指標計算、數據統計、綜合分析、圖文互查、二、三維地圖聯動查詢和輔助決策分析(圖3～圖5)等基本功能，采用圖、文結合，二、三維一體化展示的方式，最終實現規劃管理各類要素的集成調用和綜合展示，目前系統功能正在進一步優化完善中。

圖3 二、三維聯動展示示意

圖4 “控規盒子”功能

圖5 專題統計功能

4.4 完善“一張圖”運行機制，構建規劃管理工作體系

一是審批前技術性審查機制。對正式審批前的規劃成果數據進行技術性審查，確保其準確無誤后，方能進入正式審批環節，有效的確保了“一張圖”的基礎數據質量。

二是規劃編制協調機制。各業務處室之間責權清晰，編制、審批規劃均在“一張圖”平臺中完成，充分做到規劃編制的相互協調與信息共享，杜絕規劃編制打架的情況，保障規劃成果的質量。

三是定期問題清理反饋機制。信息中心定期對“一張圖”平臺中產生的各類型問題進行清理反饋，及時形成解決方案，使問題不會沉淀積累下來。

加強機制建設，是為了構建一個“局領導-業務處室-信息中心”(圖6)的信息化工作體系，形成職責分工明確，政策落實執行到位，技術支撐有力的良好工作局面。

圖6 數據更新入庫機制示意

5 創新與效用

5.1 規劃管理工作方式的創新，提高工作效率

利用信息化手段展示“規劃一張圖”的建設成果，逐步拋棄傳統紙質圖件的工作方式，創新工作模式。“一張圖”平臺為規劃管理人員規劃審批、辦件提供了全面、實時的各類動態信息。通過“控規盒子”、三維輔助審批、總規控規對比等技術手段，提高規劃管理審批工作效率，使規劃管理工作進一步精細化、信息化、規范化。

5.2 系統管理、整合各類數據，構建數據體系

在“一張圖”建設的整體框架下，通過對數據的梳理、整合和相應的配套管理制度(《成都市規劃管理局成果管理辦法》)的出臺，對數據的管理、利用以及法定性和有效性做到了嚴格管理，保證“一張圖”具有法定性、有效性和唯一性的特征，避免多部門管理造成的“規劃打架”、數據混亂等現象發生，真正做到“一個口子進，一個口子出”。全局各類數據都匯總至“一張圖”平臺管理，實現了數據與業務的一體化管理，全局信息共享。規劃管理者使用“一張圖”作為審批依據，并通過“一張圖”實時記錄、反饋審批信息，并能保證規劃編制所需資料的現勢性、完整性，提高了規劃編制工作的效率和質量，形成了編制與管理的良好信息循環。

5.3 完成從“規劃一張圖”到“全市一張圖”的提升，奠定規劃局在全市的信息化龍頭地位

“一張圖”平臺的建設對規劃局內形成了統一的工作管理平臺，對外依托“數字成都地理信息公共平臺”，完成了從“規劃一張圖”到“全市一張圖”的跨越。

成都市房管、教育、公交等職能部門，都有各自的信息系統平臺，“數字成都”現已實現與6個委辦局、1個區市縣子平臺的典型應用系統對接與信息共享(圖7)。

圖7 “數字成都”的典型應用

“數字成都地理信息公共平臺”的建設不僅實現了全市各類專題信息同基礎地理信息、專題信息同專題信息之間的共享，避免信息“孤島”現象，加強了不同職能部門之間的緊密聯系，改造了傳統管理和傳統服務能力，提升現代化、信息化管理服務水平和城市治理能力，同時也奠定了規劃局在全市信息化建設的龍頭地位。

6 結束語

城市規劃信息化工作是一項長期而又艱巨的工作，成都市規劃信息技術中心在政務信息系統、規劃一張圖建設、三維輔助審批系統、公共平臺建設等新技術應用方面，進行了一些有益的實踐和探索。但隨著新技術的日新月異和規劃管理工作要求的不斷提高，信息化需求的不斷增多，我們的工作將面臨更大的挑戰。

今后，我們將以“規劃一張圖”平臺為基礎，在數據的管理與整合、信息技術的開發等方面為規劃管理工作和輔助決策應用提供更加詳實的數據支撐和更豐富的技術手段。同時，對各類數據進行深度挖掘和動態的分析評價，使規劃管理工作從定性管理逐步過渡到定量、科學化和精細化管理，整體提升規劃管理水平，在城市規劃工作中發揮著越來越重要的作用。

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