地方政府事后監管機制構建的經驗及啟示

辛昱辰+曹瑞彤

摘 要： 事后監管機制又被稱為破產監管機制，盡管地方政府制定了各種事前監控政策，但依然會因為管理不善或宏觀經濟政策影響而發生債務危機。因此還需要設立配套的事后監管機制對事前監控進行相互補充，進而加強地方政府債務風險的防范性。事后監管機制主要是由申請程序，財政調整與債務整頓，債務重組與減免等關鍵要素構成，其中包括對政府破產與公司企業破產的區分，如何實行財政硬預算約束，怎樣制定明確的破產規則和債務償還責任以及如何選擇破產程序的方式等具體內容。了解和掌握事后監管機制的設立和制定，能夠更好地解決和處理地方政府債務違約所帶來的后續問題。

關鍵詞： 地方政府； 債務危機； 破產監管； 機制設定； 經驗啟示

中圖分類號： D73 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0034-05

地方信貸市場的發展具有兩個鮮明的特點：一是地方政府債務融資已經成為其重要的資金來源渠道；二是地方個體資本的興起在地方財政中開始扮演重要的角色，程度甚至超過了傳統的銀行借貸。然而，由于多方面的因素影響，地方信貸市場的發展仍處于薄弱狀態，其中最主要表現為地方債務及其債務違約問題。國外的地方政府或是新興市場也同樣存在這樣的問題，例如俄羅斯在1998至2012年間的89個區域政府中至少有57個區政府發生債務違約，導致俄羅斯整體經濟的下滑；美國在經濟大蕭條期間，全美4770個地方政府的違約金額總計達到了28.5億美元。直至2013年，美國的“汽車之都”底特律更是因為負債185億美元而宣布破產。地方債務引起的地方破產會嚴重影響地方基礎設施建設和公共服務的供給，同時還會壓縮地方財政資金投入以及阻礙地方資本市場的發展，由此造成的損失是巨大的。雖然目前我國對于地方政府債務的事前借貸建立了相應的監控體系并且采取了諸多限制，例如設置了平衡預算、限制債務比例以及債務償清率比例等規定，但這些限制和規定是遠遠不夠的，還必須要建立配套的事后破產機制來作為相應的補充。因為事后破產機制建立的清晰規則有助于提高地方政府的信用度，恢復地方政府的財政可持續性并且促使無償債能力的地方政府回歸可持續發展的財政路徑，從而確保公共服務的供應。因此，對國外地方政府債務破產機制進行評述和總結，有助于我國更好地面對和處理地方政府因債務違約所帶來的后續問題。

一、國外地方政府事后監管機制的設立

（一）美國

美國自19世紀40年代發生第一次地方債務危機后，便對地方政府借貸制定了一系列的監管改革。《市政破產法》是其制定的重要法律制度，雖然同期實施的還包括基礎設施融資法以及取消無稅融資等規定，但《市政破產法》至今依然是美國政府實施破產機制的主要法律制度。即當債務出現違約后面對債務償還的問題，美國的做法是由法院發布“訓令書”來征收新稅。“訓令書”類似于一種法院命令，要求公共部門采取某種行動的通知，“訓令書”會要求通過立法機構對市政機構權限內的所有財產進行征稅來用作對債務進行償還。[1]但在實際中，增加新的稅收通常會導致高稅收者或是企業的外逃反而使稅收降低。在此情況下，假如地方政府整體對債務無力償還，那么市政官員便會采取各種行動來逃避債務償還的責任，極端情況下還會導致當屆政府的集體辭職，此時“訓令書”便失去其效用。因此，美國政府在為了制約這種債務逃避無法鉗制的情況下制定了《市政破產法》，又稱為《美國破產法》。該法律是專門針對美國各州下屬地方政府債務破產機制而設立的，它規定了一種程序化的處理方式，使得債務在違約的狀況下依然可以進行債務重組程序，進而解決地方政府債務破產問題。《美國破產法》為美國各州地方政府在制定或選擇破產程序時提供了一個參考框架，依據此框架美國各州地方政府設立了相應的事后監管機制。美國50個州中有21個州采納了《美國破產法》，3個州在采用的同時附加了重要條件，另外21個州是根據其框架結合地方自身的狀況制定的。美國市政破產機制建立的成功之處在于美國擁有成熟的政府間財政體系，以及基于以市場導向為主的金融體系關系，其建立的主要目的也是為了解決債務鉗制的問題。但相對于政府間財政體系仍在發展和完善的國家，采用美國地方破產機制還需考慮其政治和經濟因素的相關影響。

（二）南非

南非制定地方政府破產機制的動機不同于美國，美國的破產機制主要是基于處理政府間財政體系以及在金融體系背景下市場導向的鉗制問題，而南非則是基于國家政治結構和市政體系發生變化的背景下制定的地方破產機制。南非在種族隔離時期，白人區政府和黑人區政府是各自獨立治理的，相比之下白人區政府不論是在信用可靠度還是債務違約率上都要強于黑人區政府治理。但在廢除種族隔離后，新的市政邊界劃分使原來富有的白人區與貧困的黑人區合并在一起，由于存在不同的治理理念和管理方式，使得新合并的地方政府增加了財政困境和債務違約的不確定性，其中包括在種族隔離時期遺留下的債務問題。這在很大程度上影響了南非的經濟發展，致使南非金融市場上私人資本市場發生萎縮停滯，地方融資只能依靠公共部門的貸款，從而使地方政府的債務不斷增加。在此狀況下，南非政府致力于建立一個統一的框架來治理合并后的地方政府經濟，經過反復辯論和修改最終頒布了新的《市政財政和管理法》。其中破產程序便是該框架中核心部分，包括處理債務及財政調整。南非制定的破產政策明確了債權人及債務人的權利義務和補救方式，這對于地方政府建立具有競爭性的私人資本融資市場具有保障作用，同時對于擴寬多樣化的金融市場也具有重要意義。

（三）匈牙利

匈牙利構建地方政府破產機制的動機主要是出于對債務借貸的約束以及預防地方政府財政惡化這兩個目的。匈牙利政府在20世紀90年代中期為了促進本國經濟的增長而頒布法案批準地方政府擁有獨立于中央的財政管理權，這一制度意味著匈牙利地方政府在財政管理方面具有完全自由化而不受中央財政管轄的權力，之后地方政府開始利用長期貸款為短期經營赤字融資，同時加大對商業活動的借貸融資。這在短期內造就了地方政府財政經濟的繁榮，同時也加大了債務違約破產的風險。直至1995年宏觀經濟的衰落致使地方政府在經濟上發生惡化導致陷入嚴重的債務危機，大量資產變成壞賬，巨大的地方債務壓力迫使匈牙利地方政府面臨解體的局面。在此情況下匈牙利中央政府一方面緊急限制借貸并且加強債務的監督；另一方面促使金融機構與地方政府進行債務重組談判。盡管這種非正式談判能夠引起債務調整，但卻不能規范債務重整的程序。因此，匈牙利政府于1996年制定了《市政債務調整法》來解決地方政府因債務違約帶來的財政危機。這部法律制度的核心在于其制定了具有創新性的地方破產機制，其中包含了地方政府在申請地方破產后維持基本公共服務的范圍、保護債務方和債權方的權力、地方預算制定的規則以及明確債務借貸限制和違約后果等規定，是一部具有財政透明度和可預測性的債務調整法律。

（四）巴西

巴西在地方破產機制的設定上略有不同。美國、南非和匈牙利的地方破產機制設定偏重于司法作用，而巴西則傾向于運用行政程序。自20世紀80年代以來，巴西先后經歷過三次大的債務危機。第一次是發生于20世紀80年代的國際債務危機，負債資金高達190億美元。此次危機致使巴西州政府與聯邦政府無力對債務進行償還，最終以聯邦政府出面與債權人協調后將累計的州、市債務以及剩余本金一起合并作為國家債務進行償還。第二次危機發生于1993年，此次債務危機規模超過第一次債務危機但解決辦法依舊是聯邦政府進行集中償還。第三次也是最大一次危機發生于1997年，這次債務危機致使聯邦政府重組了相當于本國GDP的11.5%的州債務進行集中賠付。至此之后，聯邦政府對各州政府提出了財政改革意見，要求加強對各州政府債務進行監管，并要求各州政府遵守財政改革方案，其目的是逐步引入財政透明度并最終制定一套適合財政和債務調整的詳細方案。在此要求下聯邦政府與25個州政府達成一致，最終頒布了“9496號法令”。此法令明確規定了債務借貸與收入之比、基礎財政收支、資金投資上限以及企業私有化轉讓等規定。其中最重要的是債務調整協議中規定了各種債務償還的抵押品，一旦州政府出現債務違約，中央政府有權扣留并處理。[2]之后巴西政府又進一步對決議進行修改，重新為債務借款、償還及債務存量設置了固定的上限，并最終制定了《財政責任法》，將債務的限制與監管結合到一個統一的框架中，解決了債務破產的深層原因。

二、地方政府事后監管機制設立的核心要素

國外地方政府會基于不同的國情而制定不同的破產監管機制，但相同的是都會具有幾個相對核心的構成要素，這些要素是設立地方政府破產監管機制的核心。

（一）申請破產程序

地方政府財政困境可以由各種指標來衡量，如財政收支平衡、財政占總支出占比等，而償債能力也可以用地方政府財政赤字以及債務償還占總收入比重大小來衡量是否具有債務償還能力。地方政府可能會因為逃避債務償還或是避免責任而對外宣布破產，因為不論地方政府是否愿意支付債務償還或是確實沒有能力償還，申請破產程序都可以使其解除債務償還權力，致使其債務進行重組或是減免。所以，對于地方政府破產的申請具有嚴格的程序，絕非申請就能獲得通過。美國的破產申請條件是債務人在債務期限到期內由專業人員對債務進行審核查驗，如果確認債務人實屬無力償還才能申請破產。南非對地方破產的申請則分為“嚴重財政問題”和“持續性財政債務”兩階段。當地方政府觸及第一階段“嚴重財政問題”時，省一級政府可直接對地方經濟進行干涉。當地方財政涉及第二階段“持續性財政債務”時，則由國家政府出面進行干涉。[3] 因此，地方政府的破產申請不論是美國、匈牙利還是南非，都具有嚴格的申請審批程序，其共同點都是要求在法律規定下符合破產申請條件才能夠申請實施。同時，為了規避地方政府的惡意申請，法律還規定了如果地方政府在申請破產程序中具有償還債務的能力，那么對地方政府破產后的債務不能采取債務減免措施，這就避免了地方政府出于逃避債務而申請地方破產的意圖。

（二）財政調整與債務整頓

地方政府的財政管理不善往往是其破產的根本原因。如果地方政府在處理財政問題上不能發現產生危機的原因并且及時解決，那么即使債務通過重組或是減免也不能從根本上解決問題，地方政府依然會再次陷入另一輪財政困境和債務危機，所以財政調整和債務整頓是解決財政問題并且實現財政恢復的先決條件。美國紐約市1975年的財政危機就是由于政府財政管理不善，導致財政赤字不斷上升最終引起地方政府破產。地方政府債務的可持續性在地方經濟增長和地方基礎財政收支的影響下，會使得地方財政調整變得相對復雜，加之地方政府的財政調整不同于中央政府，由于地方政府無權自行發債，這就使地方政府無法通過自行發放地方債券進行融資來解決債務問題，同時地方財政調整還依賴于中央政府的轉移支付，從而導致財政調整的困難，所以只能加大對債務的依賴卻反而使債務增加。另外地方政府的財政收入主要來自于對金融市場的借貸，而銀行對地方政府的信貸通常超過地方政府財政收入的可控范圍，加之還存在預算軟約束和缺乏透明的財政審計制度，進而造成地方債務的不可控性。因此，對地方政府財政進行調整和整頓的目的并不是要改變其財政職能而是要幫助地方政府恢復其財政健康，為重新進入金融市場做好準備。

（三）債務重組與減免

對不同國家的破產機制進行分析會發現，債務重組通常是破產程序的核心。如果地方政府提出破產申請，在獲得申請批準后上級政府首先會將地方債務重組為期限更長的債務工具。例如美國紐約市的債務危機就是通過發行較長期限的州債券來償還該市到期的短期債務。但是，債務重組只是在一定程度上緩解因債務壓力而無法運行的一種方式。因此，債務重組還必須具有相配套的財政緊縮或財政調節政策才能發揮其效用。而債務減免同樣也是化解地方債務的一種方式，債務重組往往要依據行政程序才能進行而債務減免必須通過司法機制才能實現。因為債務減免要考慮債務違約的外生因素影響，不同的外生因素會對債務的償還和重組造成影響，所以只有司法機制才能確保債務減免的公正和平等。但是，不論是債務重組還是債務減免，最為關鍵的是債權人和債務人能否就債務解決方案達成協議，假如不能達成協議那么債務重組或是債務減免就無法起到解決債務危機的作用。美國的市政破產法規定，在債務調整中不論是債務重組還是債務減免，債權方或債務方至少有一方必須接受協調方案。所以，不論是債務重組還是債務減免都是個復雜的過程，它雖然不能彌補政府間財政關系的缺陷，但卻是財政改革制度中必須存在的一部分，要想從根本上解決債務危機的問題還必須要配合具體的財政調整和債務整頓才行。

三、國外地方政府事后監管機制設計的經驗分析

（一）區別地方政府破產與公司企業破產

公司企業往往在其負債超過其資產或是無力償還到期債務時便會通過變賣資產以償還債務，而地方政府卻不能像公司企業那樣被清算，除非有另一個實體來承擔其政府職責。因此，區別二者破產不同的核心就在于公司企業在破產后能夠自我解散但地方政府卻不行，地方政府的職責決定了地方政府在申請破產后還必須履行其法定的政府職責，繼續提供基本的公共服務職能。目前現有的地方政府破產機制都是進行重組，破產重組程序會依法對負債進行調整或是減免，從而允許有活力的實體重新開始。重組后的實體繼續存在并且仍在政府的管轄內，同時保留部分公共資產確保政府職責的履行。所以，地方政府破產程序的總體目標在于改善債務的財政狀況，對部分負有債務的實體提供保險功能，從而減少公共服務降低帶來的影響，而不是像企業公司一樣對債務進行清算。

（二）對地方財政實行硬預算約束

破產監管機制的建立有助于強化對地方政府財政的硬預算約束，硬預算約束會使地方政府嚴格控制財政收支及資金收益。同時，地方財政硬預算約束還有利于降低中央與地方間的道德風險，當地方政府因財務管理不善陷入財政困境時，中央政府往往會對地方政府提供無償的財政救助，這樣地方政府就會因為有中央政府的財政支持而產生道德依賴行為，從而發生對債務違約的失責行為。加之缺乏嚴格透明的地方預算機制，軟預算約束的增加會扭曲市場的價格信號，使市場上的實體經濟受挫，這不僅會增加中央政府的潛在負債危機，還會加大中央政府和地方政府的或有債務。美國對于地方財政的硬預算約束源自1842年，當時包括佛羅里達州在內的11個州陷入了嚴重的財政危機，其原因就是因為地方政府財政存在軟預算約束以及中央政府的無限財政救援政策。這場危機促使美國聯邦政府對各州政府實行了新的財政限制，包括對財政硬預算約束的限制。因此，破產機制對于強化地方政府的財政硬預算約束以及對完善和設計政府間財政體系有重要的影響作用。

（三）制定明確的破產規則

地方政府事后監管機制必須具有明確的破產規則，其規則的設定主要基于兩個目標，一是建立具有透明且可預測性的地方政府債務管理系統，防止道德風險的產生。二是調整或者重組地方政府財務和債務狀況，從而恢復地方政府的經濟可持續發展。假如缺少明確的破產規則，那么地方政府對于債務的調整和重組就必須經過與債權人進行談判來確定，但是根據國外政府破產的經驗顯示，談判的過程往往是漫長而且具有不可控性。這種不可控性表現在地方政府為了維持基本公共服務的運行，必須保留大量的公共基礎設施或是服務部門，而債權方則希望最大限度確保償債的履行，兩者利益的不同必然會導致談判協調的破裂。因此，制定明確的破產規則首先是要確保地方政府債務會有效地進行調整和重組，不會因為債權方因為鉗制問題而使債務重組失敗。其次是確保地方政府不會因為債務違約而放棄基本的公共服務職能。破產規則的制定保護了公共服務項目不因地方政府破產而遭受損失，當地方政府提交破產申請時確保公共服務項目不會因資金問題停止其公共服務職責。

（四）明晰債務償還責任

明晰的債務分擔有助于防止道德風險并促使債務人對違約風險負責。原則上對于債務危機的解決應該是合理分擔責任，但實際中往往是中央政府最后承擔所有的債務負擔。國外經濟學家曾提出對于地方政府破產應該實行債務絕對優先規則，因為規則的制定和實行首先是對權利和義務的保障。假如按照規則制定的順序來對債務進行償還，并且償還過程中不存在插隊，那么債務償還的成本就不會增加并且債務的償還還在地方財政支付的可控范圍內，因此可以大大降低其風險的增加。[4] 但是在現實中，世界各國都不存在債務優先償還規則，其原因在于該規則存在一定意義上的理想狀態，盡管絕對優先權可能會對地方債務的償還起到有效的控制作用，但該規則的實施會影響新增借貸的融資。因為根據優先償還規則，所有借貸的債務必須按照其先后順序來償還，這就為新增借貸的償還期限產生不可預期的效應，從而無法再融資新增貸款。但是優先權并不意味著是一種不能實現的規則，優先權對于債務償還的順序具有明確性，這能加速了債務的理清和重組。并且優先償還權還能使得債務方可以提前預見債務借貸償還的期限和預期的損失，從而對債務的借貸起到理想的制約作用。因此，優先償還權對明確債務償還責任還是具有一定的積極作用。但是，優先償還權只是作為一種政策的選擇并不能作為一種明晰的規則來實現對債務的清償。因為地方政府破產后的選擇并不局限于一種規則，它往往會根據其所涉及的政策和社會價值來選取最適合的方式。所以，制定明晰的償債規則不僅會增加地方政府的財政管理責任還會加強債權人和債務人的權力及義務。

（五）破產程序方式的選擇

地方破產的程序方式一般分為司法途徑、行政途徑以及混合途徑三種方式。司法途徑是指在地方破產程序中將司法機關作為程序的控制實體，法院在其中作為主體負責，包括制定破產的程序、地方債務違約解決的啟動時間及方式、債務重組賠償的先后順序、區分公共服務的屬性和判定以及債務如何減免等方式。由于債務的解決和處理相對復雜，在重組中司法途徑有助于緩解因政治壓力帶來的阻擾。但是因為地方政府的債務處理不同于普通的公司或是企業的債務處理，地方政府債務的處理還需要經過一定的行政審批權，這就使得司法途徑并不能完全獨立于行政程序而自行執行，司法途徑對地方政府的財政調整在一定程度上也會受到限制。匈牙利在破產程序方式的選擇上側重于選擇司法程序，主要是緩解債務重組期間來自政治的壓力，所以基于民主權利的考慮必須將法律權力放在首位。行政途徑是指由中央政府或上級政府介入到所涉及財政困境的地方政府，暫時對地方政府的財政管理及公共服務運行進行監管或是調整。如果說司法途徑是由法院起訴引起，主要針對的是破產，那么行政途徑中的上級政府或中央政府直接干預則是為了防止地方政府因財政困境惡化導致破產。巴西在破產方式的選擇上采取的是行政途徑，聯邦政府在地方政府申請破產后會直接對破產的地方機構實施救援，起到一定緩解后中央政府再直接對地方財政和債務調整采取直接管理和重組等方式來解決。混合途徑是指采用司法途徑與行政途徑相結合的方式來解決危機，這種方式的優點在于既存在行政干預又確保有司法監督。美國一般選擇采用這種相結合的方式，美國《地方破產法》是專門針對各州政府下屬的各級機構債務重組而專門設立的，其中包括建立防止地方政府陷入財政困境的債務預警體系和事后干預恢復債務償債體系。[5]這樣當美國各州地方政府出現債務問題后既可以通過行政途徑進行干預還有專門的法律體系保障，有助于地方財政困境和債務調整的解決。

四、國外地方政府事后監管機制對中國的啟示

地方政府事后監管機制作為處理地方政府無力償還債務的事后機制具有重要的作用，盡管對地方政府的債務控制主要源于事前對債務風險的預警機制設立以及債務中期的監控，但當地方政府自身存在財政管理問題或是宏觀經濟等外部原因影響的情況下也同樣會發生債務違約的現象，這時就需要制定事后破產監管機制與事前的控制機制形成互補才能對債務違約或是債務調整起到積極的處理作用。破產監管機制對于防止地方政府借貸規避事前監管可以起到監督和懲罰的作用，同時還對于地方借貸的透明度和預防規制起到積極有效的影響。地方破產機制還有助于形成事前激勵，因為破產機制的核心不在于懲處而在于調節因債務問題而產生的財政困境，并為債務違約風險的分攤提供一套可執行和預測的規則。

在地方政府破產監管機制方式的選擇上也要考慮本國的法律制度和地方境況再來做決定。對于地方政府在負債狀況下的公共物品供給和服務要起到保障和運行的作用，對于處理破產重組中處于基礎設施方面的經濟實體要根據情況適度減免，以保障實體經濟事后重新進入金融市場。其次程序的選擇還要考慮當地的實際情況，包括經濟、政策、人口、社會環境等背景，要選擇和制定符合本地狀況的程序方式而不可一味地套用不適合當地的程序方式。地方破產機制對于地方財政硬預算約束還可以起到強化作用，使地方政府為自身的財政狀況和債務違約負責，確保地方政府資金借貸的有效利用和資源配置的最佳選擇。

對于地方政府財政制度改革而言，地方破產監管機制是財政改革制度中不可缺少的一部分，作為地方債務監管的事后機制，與債務監管的事前監控具有相互配套的作用。地方政府破產機制雖不能彌補政府間的財政管理，但地方破產機制能夠約束地方政府債務惡化，促使無償債能力的地方政府保持公共服務的連續性，恢復地方政府財政的可持續性。地方破產機制還有助于提高地方實體經濟的信用度并使地方實體能夠在重組后快速回歸金融市場，為地方經濟恢復發展保留能量，對地方經濟的發展以及地方基礎設施投資建設具有重要的作用，促進金融市場健康理性發展。

參考文獻：

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[責任編輯、校對：葉慧娟]