城市隔離的消極影響與政府激勵

魏卓

摘 要： 農民工無法融入城市所導致的城市隔離現象產生了一定消極影響。在這些消極影響逐漸被各級政府感受到之后，將成為促進農民工融入城市的主要動力。基于這種動力，又將形成未來各級、各地政府城市化政策的供給體系。但各級、各地政府關注的消極影響側重點并不一致，導致政策體系很可能存在矛盾。因此，對于不同層級、不同地域的政府而言，需要對其進行詳細劃分，建立更加系統的農民工融入城市的激勵調節機制。

關鍵詞： 農民工融入； 城市隔離； 政府激勵

中圖分類號： D422.6 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0039-05

改革開放以來，農民工為我國經濟社會發展做出了巨大貢獻，但由于種種原因，生活在城市的農民工與城市居民之間產生了城市隔離，成為漂在城市邊緣的群體，并沒有真正融入城市。黨的十八大以來，新一屆中央政府充分認識到農民工無法融入城市帶來的消極影響，將推動“人”的城市化作為未來經濟發展的重要動力，而如何推動農民工融入城市也成為了學界備受關注的課題。在推動農民工融入城市進程中，政府扮演著重要角色，但不同層級、不同地區的政府在推動農民工融入城市、消除城市隔離的積極性上卻存在著很大差異，一些地區的政府部門甚至基于資源等原因的考量，缺乏消除城市隔離現象的激勵。因此，探討城市隔離中的政府激勵就顯得尤為重要。所謂的政府激勵是指：在有限的資源內，為了政治穩定和經濟社會發展，政府進行政策供給（政策變革）的動力。出于盡力避免消極影響的考量，政府可通過激勵來提出相應的政策。筆者將對農民工與城市社會隔離對社會、經濟產生的消極影響進行分析，在此基礎上，探討如何面對這些消極影響與政府激勵問題。

一、農民工與城市社會隔離對社會穩定的消極影響

農民工進城務工后，如果長期不能融入城市卻又囿于生計需要在城市務工，最終將形成與城市居民隔離的人群。弱勢人群的種種問題都可能成為對社會和強勢人群產生消極行為的動因，對社會穩定帶來不利影響。這主要表現在以下三個方面：

（一）家庭不和諧影響社會穩定

家庭是社會穩定和發展的基礎，家庭的不和諧對社會穩定存在潛在的沖擊。[1] 農民工常年在城市打工和生活，大部分卻無法在城市安家，只能將眷屬留在農村。因此，孩子留守農村，夫婦長期異地生活，夫妻雙方長期缺乏溝通和精神慰藉，容易相互猜疑，生活方式又因為城鄉環境不同而出現差異，家庭處于實際的割裂狀態，這給家庭的和諧帶來嚴重的沖擊，同時也給社會穩定和發展帶來消極影響：（1）家庭不和諧造成個人情緒不健康，由于長期在外，導致一些家庭親情淡漠、婚姻關系不穩定，這些都會嚴重影響個人情緒，再加上受教育和文化程度有限，心理承受能力相對較低，容易情緒失控，有些人可能因此走向極端，甚至做出違法犯罪行為；（2）家庭破裂導致個體經濟能力下降，生活甚至生存受到影響，一些人特別是婦女迫于生存，也可能做出一些極端行為或者從事一些違法工作；（3）正常性生活長期缺乏，容易引發一些身心疾病，特別是單獨在外打工的男性農民工長期處于性壓抑狀態，個別農民工通過找“小姐”來滿足生理需求，還有個別年輕且文化程度較低的農民工因為自控能力差、精力旺盛，甚至涉及性犯罪；（4）留守兒童因為由單親或者隔代撫養，性格容易產生缺陷甚至發生心理障礙，有的學習成績不理想、輟學現象嚴重；有的由于缺乏家長的管教，品行方面出現偏差，成為社會不良少年，這些問題兒童對社會的發展特別是農村人力資本的增加存在著潛在不利影響。

（二）行為失范影響社會治安

農民工長期處于城市邊緣地位，各類需要被漠視和侵害，還要忍受城市居民對他們的歧視，引起了農民工對社會特別是城市居民的不滿，甚至個別農民工形成了對社會仇視心理。這容易導致行為脫離一般規范，筆者稱之為農民工的行為失范。在農民工面臨的各類問題中，牟新云（2007）[2] 通過對成都農民工的實證調查發現，生活條件得不到改善、生活支出較高、家庭親情缺乏、情緒消極等四類問題都將導致農民工行為失范，甚至做出違法犯罪行為，影響社會治安。除此之外，農民工因工資被拖欠而暴力討薪構成犯罪的比例也較高。

（三）社會邊緣性導致社會沖突

農民工的邊緣性地位將導致城市形成以身份區分的“核心群體”和“邊緣群體”。城市居民作為“核心群體”不但不認同農民工的社會貢獻，而且認為他們與農民工的差異是天經地義的，偏見與歧視進一步擴大。而農民工則因為所面對的不公平，容易對強勢的“核心群體”變得仇視。這兩種消極情緒導致的“摩擦性互動”如果不加以協調，城市中將逐漸形成兩個分裂的群體，當分裂到一定程度時，可能會變為群體性的對抗。

除了未來可能發生的農民工與城市居民的沖突外，在現階段已經出現得較多的是農民工與企業、地方政府或具有政府性質的組織之間的沖突，這種沖突帶有更大的政治沖突意涵。[3] 因為農民工的政治意識較淡漠、政治效能感較低，很少會因為缺乏在城市的選舉權而發生政治沖突，故其缺乏組織化正規化的渠道來與政府或者企業協調。一旦發生實際的利益沖突，他們就容易考慮依靠政治沖突來解決問題，如罷工、集會甚至游行。其中，發生在農民工中間最常見的政治沖突是集體罷工行為，這大部分是農民工在勞工糾紛下的一種集體抗議行為。[4] 總之，農民工在地方社會和經濟運行過程中話語權的邊緣性，導致了其容易選擇一些更加激進的行為來表達訴求。又由于這種話語權的邊緣性，使得其無法建立受到農民工自己認同的正式合法的組織，加之長期被忽略，導致其對現有的正式組織如工會也不認同，這又將進一步導致激進行為的失控和社會互信的被侵蝕，可能為更大的政治沖突埋下隱患。

二、對經濟發展的消極影響

農民工長期與城市社會隔離，雖然看似只是影響了農民工群體，但由于農民工群體數量龐大，他們的邊緣性將嚴重影響社會的公平性。這種公平性的破壞從長期看也會影響經濟效率和社會經濟發展。

（一）邊緣地位限制勞動力供應

我國目前勞動力市場的一大特點是勞動力供求已趨偏緊，從結構性短缺向全面性短缺轉變。但在相當長的一個時期，我國城市對勞動力的需求仍然旺盛而且會持續增長。農民工作為未來城市勞動力的主要增加來源，他們在城市工作的穩定性至關重要，但農民工群體的長期邊緣地位，又在一定程度上沖擊著城市的勞動力供給。

1. 邊緣性地位嚴重挫傷了農民工工作的效率。對于一些長期在城市務工的農民工來說，如果經歷了很長時間的奮斗，仍然無法真正融入城市，將會嚴重影響其有意愿融入城市的工作奮斗目標，進而影響工作的積極性。雖然這可能不會直接導致他們離開城市，但是卻可能降低工作效率，實質上等于減少了勞動力的供給。另外，有些農民工因為其邊緣性地位，在城市中一些基本生活問題長期得不到解決，工作時無法集中精神，這也會影響工作效率，甚至會導致安全事故的發生。

2. 長期無法融入城市導致部分農民工直接返鄉。按照城市化的推拉理論，假設城市的拉力和農村的推力之和超過了城市的推力和農村的拉力之和，農民工就會選擇到城市務工，如果相反的話，就會選擇回到農村。如果農民工覺得城市的打工生活還不如回老家農村生活，且長期看不到改變的希望，就很可能會返回農村，這又將影響城市勞動力的供給。

3. 教育培訓的邊緣性嚴重影響了人力資本的積累。農民工培訓的缺乏嚴重影響了農民工的人力資本積累，導致了我國產業升級過程因長期缺乏中高級技能人才而放緩。更重要的是，由于農民工子女將對未來“劉易斯拐點”之后的勞動力供給起到關鍵作用，農民工子女的人力資本積累問題相比農民工的人力資本積累來說，對我國未來經濟發展有更為重大的意義。[5] 顯然，農民工子女在城市受教育的邊緣性地位將沖擊到農民工子女的人力資本增值，這將使得城市居民子女與農民工子女的差距比起父輩更大，農民工子女繼續從事低層次工作的可能性也會更大。隨著產業的升級，即便是最簡單的工作也將對人力資源有較高的要求，農民工子女因為受教育時期缺乏人力資本積累機會或者積累得不夠，可能連未來最簡單工作的要求都無法達到。農民工及其子女的人力資本積累不足將嚴重影響現在和未來的勞動力供給質量，即實質降低了勞動力供給水平。

（二）消費邊緣影響擴大內需

根據邊際消費遞減規律，消費雖然隨著收入的增長而增長，但在所增加的收入中用于增加消費的部分會越來越少，即富人的邊際消費傾向小于窮人。因此，在同樣數量的收入分配給窮人時，會有比富人更高的比例用來消費，故擴大內需與提高窮人的收入密切正相關。在我國低收入群體中，農民工正是邊際消費傾向較高和較有潛力的群體，但其消費潛力并沒有完全發揮出來。這主要是因為就業市場存在收入瓶頸限制、農民工財產性收入較少、收入增長有限、缺乏社會保障、在子女教育上要花費額外成本較多。[6] 農民工不得不加強儲蓄，無法發揮消費潛力，處于消費的邊緣地帶。另外，雖然新生代農民工消費意愿更強，但由于工作屬性，新生代農民工收入一般比第一代農民工更低，新生代農民工的消費潛力也很難發揮出來。基于農民工數量的龐大，這種消費邊緣性嚴重影響了內需的擴大。

（三）居住邊緣影響城市發展

除個別企業有能力解決農民工住宿外，大量的農民工則聚居在租房價格便宜的城中村。這些城中村散布于城市中心和邊緣地帶。城中村原村民出于經濟利益考慮，在土地的集體所有制和宅基地的個人所有制保護下，在有限的土地上大量蓋房。樓房密度極高，城中村的治安安全、消防安全性、衛生環境、空氣質量也都非常差，而且由于管理困難、環境雜亂，有的城中村還滋生出黃賭毒等隱秘交易點，這些都嚴重破壞了城市風貌，也因此限制了城中村周邊地區的發展。大部分城市對城中村的解決辦法是徹底改造和拆遷，但是由于城中村中房屋密集，加上已經處于城市內部，拆遷成本非常之高。有些地區甚至因為拆遷成本太高導致企業投資無法收回利潤，從而商業改造動力缺乏，而政府也受財政限制，承受不了過高的拆遷成本，最終導致一些城中村改造成為“死結”，嚴重阻礙了城市的規劃發展。即便是成功地徹底拆除，沒有根本解決農民工和其他流動人口的住房問題，他們只是繼續在離城市更遠的地方聚居。如北京北部的唐家嶺地區和南部的大紅門地區，都曾經聚居了幾萬甚至十幾萬人，這些人在城中村改造后，不過是搬到了更遠的地方繼續聚居，隨著城市的擴張，這些地區又會成為新的唐家嶺、大紅門。[7] 周而復始，政府始終面臨城中村拆遷問題，持續受到財政壓力，成為財政的“無底洞”。總之，如果不從根本上解決以農民工為主體的流動人口的廉價居住問題，城中村對城市風貌、城市規劃和城市財政帶來的壓力將會持續下去。

（四）人口反復遷徙導致社會資源浪費

由于農民工沒有真正融入城市，使得他們不得不在城鄉之間反復遷徙，嚴重浪費了社會資源。這主要表現在兩個方面：（1）多年來農民工在城鄉之間反復流動，給交通資源帶來很大的壓力；（2）農民工在就業城鎮難以定居，只好在老家投資蓋房，又由于我國農村房屋是最為重要的攀比指標，農民工特別舍得將自己在城市掙得的資金大量地投入到農村蓋房一事上。[8] 而這些房子又由于農民工進城務工而大量閑置，一方面浪費了土地資源和建設資源，另一方面還為可能的土地征用增加了潛在成本。

（五）農村空心化導致糧食生產受限

一般情況下，農民工外出后將無法耕種的土地經營權轉讓給其他留在鄉村務農的人耕種，但是并不是所有農民工都轉讓了經營權，有部分直接將土地撂荒，這主要基于以下幾個原因：（1）農民現在無需繳納糧食，撂荒不會產生費用；（2）有些農民工承包的土地較為貧瘠或者人均承包數量過小，即便讓給他人種植也沒有什么收益，農民工自己懶得轉租，也很少有人愿意承租；（3）農村大量青壯年勞動力都已經出外打工，村里已無有精力承租的勞動力；（4）土地流轉市場體系不完善，流轉信息獲得困難，流轉主體無法實現對接；（5）因為農民工對在城市生活的穩定性預期較差，隨時都有可能回鄉務農，不愿意簽訂長期流轉合同。最后一點尤為值得注意，土地即便不撂荒也并沒有通過長期合同流轉出去，而只是每年臨時性地給周邊老鄉耕種，這些新的土地耕種人因為對長久耕種缺乏預期，有的不敢投入更多資金和精力進行土地規劃和機械化生產，這嚴重限制了農村土地生產經營的規模化，限制了農業效率的提升和糧食的增產。[9] 另外，因為農民工無法融入城市，導致其直系親屬無法全部進城，農村老人、孩童和婦女比例大幅提升，中青年男勞動力比例大幅下降，這就是所謂的農村空心化。這些留在農村的老人、婦女仍需種植一些糧食作物供自己食用，但是因為并不靠此作為經濟來源，加上老人和婦女的種植能力有限，畝產量也相應有所下降。總之，大量農民在城市務工導致的農村空心化問題已經嚴重影響了農村的糧食生產效率和生產總量。

三、城市隔離的消極影響與政府激勵

農民工的城市社會隔離問題對社會、經濟造成了不同程度的消極影響，這些消極影響如不加以重視，將嚴重影響全面小康社會的建成和社會主義和諧社會的建設。[10] 當然，如果各級各地政府對以上這些問題有所關注，這種消極影響將成為政府在公共政策制定過程中的外部推動力，讓政府更加主動地推動農民工更快更好地融入城市。[11] 如果將政府進行細分的話，中央政府和地方政府（包括流入地政府和流出地的政府）在對消極影響的關注點上將存在差異，會產生不同的激勵維度。

從中央政府的角度來看，社會穩定，因其是執政黨非常關注的問題而受到高度重視，但真正能沖擊政權穩定的是政治沖突，而非家庭問題導致的社會不穩定以及社會治安問題。在經濟方面，勞動力供應以及相關的產業升級、擴大內需和糧食生產的穩定直接關系到經濟持續發展、經濟結構調整、經濟安全保障的重大全局性問題，因而中央政府必將高度關注和解決這些問題。

從農民工流入地政府的角度來看，因為社會治安直接關系到城市的健康發展和居民的評價，而社會沖突特別是各種群體性事件將直接影響上級對本級政府的評價，所以地方政府會充分關注這兩方面的社會問題。在經濟方面，對地方政府來說本地的勞動力供應和城市發展問題直接關系到本地的企業發展和城市化進程，也直接影響著城市的財政收支，故政府也會有相當大的推動力來解決這些問題。

從農民工流出地政府的角度來看，農民工與城市社會隔離的問題基本不會直接導致農村的社會治安和社會沖突問題，而糧食的生產問題和農村土地無法規模化生產經營又會影響農村的經濟發展。因此，流入地政府有動力鼓勵農民工進城后將農村原有土地進行流轉。

除此之外，家庭問題和住房投資資源浪費多是個體性問題，中央和地方政府并不會給予太多關注。而交通資源的浪費因其暫時性，而且可以作為推動交通資源投入的理由，也很難成為政府解決農民工與城市社會隔離問題的激勵因素。

明確了農民工城市隔離的消極影響后，在不同的激勵維度下，中央與地方政府、流入地與流出地政府對解決農民工與城市社會隔離的問題將選擇和設定不同的政策思路，這將構成政府實際上的政策供給體系，具體有如下幾個方面：

1. 家庭穩定。由于家庭穩定對社會影響的間接性，各級政府都缺乏促進農民工與城市的融合的激勵因素，很難建立相應的臨時住房租賃制度、促進農民工家庭和諧的社會力量發展等相應解決方案。

2. 社會治安。流入地的地方政府對社會治安保障的關注和重視將促使其制定針對農民工更為嚴格的社會治安政策。但是這種政策卻有兩種不同的方向，一是從根本上解決農民工的矛盾，包括穩定就業、增加農民工收入、加強對農民工的社會管理；另一個則是強力的控制，盡力瓦解農民工的社會網絡防止其形成犯罪團伙，對于那些容易犯罪的農民工個體進行甄別、將其強制遣返或者實施軟性預防措施。

3. 社會沖突。中央和地方政府都非常重視避免農民工因融入城市而產生的尖銳矛盾，但由于中央政府并不與地方用人企業存在利益關系，更多地會采取柔性的方法，如加大保障農民工的基本勞動權益的力度、提高最低工資標準，加大工會對農民工的吸收和服務等；而地方政府則因為與用人企業的密切關系，會制定更加靈活和針對性的對策來解決農民工與企業之間矛盾。

4. 勞動力供應。各級政府都希望保證勞動力的充足供應，但從中央層面看，能夠推動勞動力供應總量提高的政策并不多，仍主要集中在保證勞動的合法權益問題上；地方政府由于存在各地爭搶勞動力的現象，因而將更加努力制定各種政策以拉動勞動力來本地就業。短期看這種政策包括提高最低工資標準，組織管理好農民工招聘市場，甚至主動到農民工流出地招聘所需勞動力；中期看地方政府將不斷改善農民工在城市各方面的條件以穩住農民工的供應；長期看則有兩種可能，一是為了持續性地保證農民工供給的穩定，將逐漸放開戶籍限制或者減小農民工與城市居民的差別，二是加快產業升級，減少對勞動力的依賴。而對于那些產業結構相對高端而農民工已經飽和或產業升級可能性較大的城市，解決城市隔離問題的政府激勵就有可能不足。

5. 消費補貼。中央政府會給農民以消費補貼，如現電器下鄉補貼等。從長遠看，中央政府將逐漸縮小城鄉之間的差距，而由于農民工的工資性收入是這種差距縮小最主要的方法，中央政府可能會加大收入改革分配的力度，努力實現同工同酬，提高勞動要素投入的分配比重。地方政府雖然也會重視擴大內需對本地經濟的影響，但是因為農民工收入的提高并不一定把錢花在城市，所以地方政府可能并不會特別關注農民工的收入增長。當然，隨著愿意在城市消費的新生代農民工的增多，地方政府推出增加農民工收入政策的可能性也可能增大。

6. 城市發展。地方政府雖然有較強動力解決城中村問題，但由于城市化進程不會一蹴而就，從短期看，流入地政府面臨需要解決的城中村數量是有限的，面臨的改造成本也是相對有限的。城中村改造和解決農民工廉租房、公共租賃房問題，政府如能綜合考量，那么改造成本將進一步增大，故對此缺乏足夠動力。但從長期看，如果政府財政相對寬裕，為了解決農民工不斷聚居在新城中村而導致城中村改造成本“無底洞”的問題，有可能會逐漸轉為農民工等流動人口的福利保障房建設。

7. 糧食生產。中央政府和地方政府對糧食安全的重視將推動土地流轉制度試點范圍的擴大，直到建立符合國情的農村土地流轉制度。但對于勞動力流入地政府來說，這將使得農民土地保障的重要性下降，給流入地城市帶來更大的壓力，有可能成為土地流轉相關政策的反對者。

四、基于政府激勵的政策建議

基于以上分析，中央和地方政府、流入地與流出地政府面對農民工無法融入城市社會所帶來的消極影響，有著不同方面和不同程度的激勵，政策重心各不一樣，甚至可能存在政策沖突和博弈。有的會在某些問題上支持有利于農民工融入城市的變革，有的則會成為反對者。因此，必須建立一個更加系統的激勵體系，讓各級、各地政府都愿意更多地承擔責任，實現變革。具體來說包括以下幾點：

1. 對于中央與地方都存在激勵的政策，如解決農民工治安問題、社會沖突問題的相關政策，可以交由地方承擔主要責任，中央通過建立政府績效評價體系來加強地方政府的激勵。

2. 對于中央和地方都缺乏激勵的政策，如促進農民工家庭穩定的相關政策，要由中央立法，強制規范。

3. 對于中央存在激勵，地方缺乏激勵的政策，中央政府應該成為地方政府激勵的補償者。對于那些地方政府沒有激勵實現的變革，中央政府應該通過財政補貼和官員考核的方式，努力促成地方政府從負面激勵向正面激勵的轉變。如前面提到的擴大農民工消費的問題，中央要給予地方一定的財政支持，再比如解決城市發展中土地征收侵犯農民權益的問題，中央政府應該降低地方政府在土地征收中的激勵，并給予相應的補償。

4. 對于流入地和流出地政府而言，有激勵變革的地方政府應該給予沒有激勵變革的地方政府一定的補償，而中央政府在其中就應該扮演激勵調節者的角色，將那些因為變革而受益的地方的部分獲益向受損地方轉移，最終通過完善的激勵體系，讓各級政府、不同地方政府都愿意改革相關制度、改善軟環境，大力推進農民工融入城市。如前面提到在解決糧食生產問題而改革土地流轉制度時，流入地政府可能成為反對者，中央政府應該給予流入地政府以適當的農民工安家補償專項經費。

參考文獻：

[1]金萍.新生代農民工城市融入現狀分析及對策研究——基于

對武漢市兩代農民工的調查[J].學習與實踐，2010，（4）：112-

116.

[2]牟新云.基于需要理論的進城農民工行為分析與管理研究[D].

西南交通大學，2007.

[3]西奧多·W·舒爾茨.人力資本投資——論人力資本投資[M].北

京：北京經濟學院出版社， 1990：9-10.

[4]常凱.關于罷工合法性及其法律規制[J].當代法學，2012，（5）：

109-117.

[5]蔡昉.劉易斯轉折點與公共政策方向的轉變——關于中國社

會保護的若干特征性事實[J].中國社會科學，2010，（6）.

[6]王桂新，沈建法，劉建波. 中國城市農民工市民化研究——以

上海為例[J].人口與發展，2008，（1）：3-23.

[7]紀韶，李舒丹.北京市農民工生活方式五年間轉變的實證研究

[J].人口與經濟，2010，（2）：20-26.

[8]國務院發展研究中心課題組，侯云春，韓俊，等. 農民工市民

化進程的總體態勢與戰略取向[J].改革，2011，（5）：5-29.

[9]谷延方.中世紀英國農村勞動力轉移和城市化——基于農牧

混合經濟結構視角的一種考察[J].學習與探索，2012，（6）：

146-150.

[10]陳錫文.當前農村和農村經濟形勢與“三農”面臨的挑戰[J].

中國農村經濟，2012，（1）：6-11.

[11]李訓.激勵機制與效率[M].北京：經濟管理出版社，2007：65-88.

[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]