社會資本視域下的社區治理研究

石磊

摘 要： 從社會資本視角研究社區治理是一個嶄新的探索。社會資本有助于社區歸屬感建設，有助于公共精神培育，是制度創新的動力源泉，是基層民主運轉的重要條件。我國應通過投資共通性社會資本推動社區治理，理順社區治理體制，完善互惠性制度規范，鼓勵和領導社區自組織建設，通過制度建設來推動共通性社會資本的發展。

關鍵詞： 社會資本； 社區； 路徑

中圖分類號： D669.3 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0047-04

當前，我國正處于社會轉型關鍵時期，社會治理方式的轉變也呈加速態勢，社會管理創新正成為各地政府的追求目標之一。社區治理已是這一波改革創新的主要領域之一。利用新興的社會資本理論來分析社區治理問題正是近幾年研究的熱點。筆者旨在以社會資本理論來分析我國近幾年來在推進社區治理中的新探索。

一、社會資本的概念梳理及界定

從現有文獻看，社會資本這一概念非常龐雜，而且在不同的層次上所指差異巨大。因此，這里有必要先將社會資本概念做一梳理。

社會資本概念是由法國社會學家布爾迪厄在20世紀80年代首先引入社會學相關研究。布爾迪厄認為社會資本是“實際的或潛在的資源的集合體，那些資源是同對某種持久的網絡的占有密不可分的。這一網絡是大家共同熟悉的，得到公認的，而且是一種體制化的關系網絡，換句話說，這一網絡是同某團體的會員制相聯系的，它從集體性擁有資本的角度為每個會員提供支持，提供為他們贏得聲望的‘憑證……”[1]202 這個概念強調：社會關系網絡是一種可以為個體用于實現自己行動目標的資源。布迪厄的觀點一般被看作是微觀層次的社會資本，用于解決個體行動目標的實現問題。

一般認為美國社會學家詹姆斯·科爾曼是從理論上對社會資本給予全面系統分析的第一位社會學家。他認為，“社會資本是根據其功能來定義的。它不是一個單一體，而是有許多種，彼此間有兩個共同之處：它們都包括社會結構的某些方面，而且有利于處于同一結構中的個人的某些行動；和其他形式的資本一樣，社會資本也是生產性的，它使某些目的的實現成為可能，而在缺少它時，這些目的不會實現。[2]354 科爾曼的概念是中觀層次的定義，強調社會資本的社會結構性質，其是特定社會結構的一種屬性和功能。他指出了社會資本的功能在于促進個人和集體實現行動目標，它既有利于處于某一特定結構中的個體實現其目標，同時又有利于解決集體行動問題；他還指出社會資本的作用范圍，某些社會資本形式可能在促進某些活動時，同時有害于其他活動。

哈佛大學教授羅伯特·普特南的研究使社會資本概念引起了廣泛重視。他對意大利南北地區民主績效的研究發現，社會文化因素是影響制度績效的關鍵性因素，即制度績效與“公民生活”的特性相關，并進一步認為社會資本可能是保持經濟發展和政府效能的一個基本前提。他指出：“與物質資本和人力資本相比，社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，它們能夠通過推動協調和行動來提高社會效率。”[3]195 相比于布爾迪厄和科爾曼·帕特南將社會資本理論進一步擴展到更為宏觀的民主治理研究中，將社會資本視為公民社會的基石，提供了應用社會資本理論來研究民主政治和經濟發展等宏觀問題的新途徑。

上述三位主要學者關于“社會資本”的概念闡述已經逐步發展成為一套涵蓋微觀、中觀、宏觀三個層次較完善的理論分析框架。其后又經過眾多研究者的發掘，現在這一概念已廣泛為經濟學、政治學等領域所借鑒，眾多學者都對其賦予了豐富的內涵。但是，有關社會資本理論研究的一個顯著不足，就是還沒有一個能夠取得廣泛共識的基本概念。因此，定義本文中的社會資本，避免因內涵不清而在論述中出現邏輯問題，筆者選擇的是在學界更受認可的普特南關于社會資本的基本概念，選取其中廣泛認同的信任、規范、網絡等基本要素，將社區社會資本界定為：在社區中，個人和組織通過長期的互動，形成一定的關系網絡，在這些網絡中，社區主體形成了互惠、信任、合作的關系，由此促進了社區合作行為的產生，社區共同體的生成，集體行動能力的提升。

對于本文中的“社區”，筆者僅限定于城市社區，其半徑以街道辦事處服務范圍為準，即社區是指與街居體制服務范圍重合的城市居住區。

二、社會資本對社區治理的影響

社會資本理論廣泛應用于當前社區自治建設中，是我國目前社區自治理論發展中的一種新探索。這一理論更多關注非制度性因素，比如信任、互惠、規范、參與等，對經濟發展、民主政治、社群發展的影響。因此，這一理論似乎對當前我國社區發展面臨的困境具有更優的解釋力。社區內部的社會資本狀況會對社區治理產生正面影響，較早的研究者普特南在其著作《使民主運轉起來》中表達了這樣一種觀點，即公民參與的規范和網絡等社會資本因素是意大利某些地區民主成功的最重要因素。他以跟蹤研究成果向人們展示了社會資本在民主建設中的基礎性作用。我國學者俞可平認為社會資本為“集體行動的困境”的解決提供了新的視角，對于基層民主建設意義重大。[4] 張菊枝、夏建中在《社區自治： 繁榮城市社區社會資本的有效路徑》中用數據說明了社會資本與社區自治之間的相關性。[5] 筆者認為，在當前我國社會轉型的大背景下，社會資本對社區建設具有如下意義：

（一）社會資本有助于社區歸屬感的建立

社區歸屬感是用來描述社區居民把自己歸入某一地域或人群的心理狀態，它一般被認為是社區建設的重要目標。社會資本就其內容而言主要包括信任、參與、合作、互惠等內容，這些內容直接影響社區居民對于社區本身的好惡，與社區歸屬感具有明顯的正相關關系。社區社會資本的提升可以在社區內部建立普遍的信任，增強居民之間、社區各種組織之間的關聯度，逐步建立一種具有人情味的社區互惠關系，形成社區良好的人際關系。這種歸屬感對于社區建設的各個方面都是具有積極意義的。

（二）社會資本是培育社區公共精神的有效途徑

我國社區建設中面臨的一大問題就是居民對于社區建設的積極性不足，參與度太低。而居民參與性不足的原因，從主觀上說就是居民的社區公共精神欠缺。公共精神欠缺有我國文化歷史原因，人們普遍不愿出頭，習慣小農思維，具有明顯的機會主義色彩。但從社區角度講，我國從上世紀90年代開始推動社區建設，更多關注的是硬件環境，對于社區中人們各種關系的建設投入有限，由此導致目前社區更多僅是提供人們居住的場所，而較少能成為為居民提供精神休憩、情感溫暖、鄰里守望的港灣，居民對于社區建設更多抱有搭便車心態，缺乏積極參與的熱情。社會資本的著眼點就是通過建設良好的人際關系，推動社區建設。從社區來說，社會資本的優厚能給社區帶來居民的積極參與，能使人們因為更多的信任關系而改變漠然心態；能使人們因為可預期的互惠關系而為社區投入更多精力。

（三）社會資本是社區制度創新的動力源泉

社區治理創新是新一輪社會管理創新的重要領域，而且我國歷經二十年社區建設已經積累了大量優秀經驗，現在問題是如何使得這些優秀經驗轉化成制度，并能持續運轉下去。根據燕繼榮的研究，社會資本投資是實現這一轉型的關鍵，其在《社區治理與社會資本投資》中，以制度主義和社會資本理論為依據分析出我國新一輪社會管理創新中實現制度變遷的路徑是加大社會資本投資。他認為，我國現有很多良好的經驗面臨如何持續的問題，而變政府推動下的治理創新為可持續的治理創新的有效路徑就是制造社區成員對于社區治理的需求，而致力于“熟人社會”建設、促進社區自組織發展、加強社區成員交往和信任、提高社區成員集體行動能力的社會資本投資是制造這種需求的有效方式。[6]

（四）社會資本是基層民主運轉的重要條件

我國的城市社區民主是我國基層民主的重要組成部分，《居委會組織法》是我國規范基層民主的少有的幾部大法之一。二十年來的實踐證明，在各級黨委和政府大力推動下社區自治取得了很大成績，但是近幾年基層民主發展卻呈現明顯的疲態，進入停滯階段。城市居民對居委會選舉并不熱情，居委會工作人員大量精力忙于政府分配任務，對于居民自治事務投入有限，大多數居民對社區事務并不熱心，社區基層民主似乎并不討好。大量研究證明，社會資本對于民主運轉的重要性，社會資本中強調的參與、信任、互惠、規范等內涵正是當前我國基層民主運轉不暢的重要原因之一。

三、培育社區社會資本與完善社區治理路徑

社會資本是非制度性資源，它對于制度的建設和運轉發揮著難以估量的作用，但它的發生和發展也深受制度的影響。居民對社區的信任、居民溝通的網絡以及彼此之間的行為規范等社會資本因素，既受社區現有街居體制的制約，同時也深刻地影響著街居體制的運轉和治理的成效。如何通過社會資本的培育來推動社區治理正是筆者所希望探討的。

（一）社會資本的兩種重要形態

社會資本有兩種重要的形態，特定性社會資本和共通性社會資本。特定性社會資本，即“在客觀維度上主要由一些排他型的社會網絡所組成，這些網絡由那些有著共同經濟、政治或人口特征的人所組成。因此，這些網絡往往會把那些不擁有這些特征的人或群體排除在外（Fukuyama，2001）。在主觀維度上，特定性社會資本主要包括那些‘區別性的、局限性的人際信任，這一局限性的人際信任以彼此是否認識或是否擁有相同的背景為基礎。”與此相應的共通性社會資本是，“在客觀維度上主要由一些開放型的社會網絡所組成，這些網絡把具有不同經濟、社會甚至政治背景的人聯系在一起（Knack， 2002）。在主觀維度上，共通性社會資本主要包括人們之間‘無區別的、包容性的社會信任以及互惠互利的道德規范，這一社會信任不以彼此是否認識或有相同的背景為基礎（Uslaner， 2002）”。[7] 這兩種社會資本對于社區治理呈現出了截然不同的效果。“共通性社會資本的兩個維度——包容性的社會信任與開放型的社會網絡——對社區居民委員會的治理產生了顯著的積極性作用”；“特定性社會資本的兩個維度——局限性的人際信任與封閉性的社會網絡——對社區居民委員會的治理產生了顯著的負面性作用。[7] （二）以共通性社會資本投資促進社區建設

從以往理論研究看，中國人的文化是倫理型文化，人際關系主要以倫理為重心展開，這一點即使是今天的港臺亦不過時，因此普遍認為中國人的信任方式是特殊信任，比如馬克思·韋伯和福山。特殊信任是典型的特定性社會資本形式。因此，就目前我國社會資本存量看，仍然以傳統型的特殊信任為主，尤其是在單位社會資本已基本消解，新型公民社會基礎上的普遍信任還未全面建立前，依靠傳統人際關系獲取資源必然成為人們的選擇。但是在社區領域，以傳統社會資本為主導的特定性社會資本顯然難以產生推動自治的效果，因此，社區治理應該以推進共通性社會資本為基本方向。從現有研究看，基層社區組織開展工作時對于特定性社會資本的依賴仍然很多。夏婭美在其碩士學位論文《城市社區居民是如何被組織起來的？——對當前上海城市社區組織方式的探討》中以某小區居委會直選中的“關系”運作說明現在的社區治理中傳統“人情”、“面子”對社區居民的動員能力。一個基本的結論是，年齡較大，經濟能力較弱的人群、退休黨員等更易響應社區動員，參與社區活動。因為這個人群參與社區主要是出于“人情”、“面子”，經濟因素（獲得低保資格、就業機會等）或組織因素（基于黨員身份）。[8]204 社區領導者所做的一項重要的工作就是平衡各方利益關系，而不是提供平等協商的平臺。雖然從目前看，某些利用傳統社會資本的做法也能完成社區自治中的一些指標，但這只是表面現象，虛假繁榮。那些參與社區選舉的人根本不關心誰當選，甚至不知道這是選舉。因此，如果不是自欺欺人地追求所謂居民自治的政績，我們應該將重點轉移到共通性社會資本的培育上。從目前成功案例看，那些杰出的基層領導人正是將社區社會資本的培育重點放在了能夠提供普遍信任的共通性社會資本上，才在社區治理上走出了獨具特色之路。共通性社會資本有兩個維度，包容性的社會信任與開放型的社會網絡。從這兩個維度分析現有的成功案例可以得到很多啟發。

成功的社區往往先創設開放性的聯系網絡，在日益密切的聯系中，社區包容性的信任開始生長。比如在互聯網上開設社區論壇，交流育兒經驗，房屋裝修，業委會選舉、物業管理，文體活動，節日問候等；[9] 社區體育的出現和發展為社區社會資本的產生和積累提供了平臺和條件。居民們在活動中交流感情、培養共同意識、形成良好的人際關系網絡，培養了生機勃勃的普遍互惠規范和信任，這些都是高度生產性的社會資本；[10]社區文藝社團、社區大學、志愿者組織等活動更是眾多社區提升社區內和諧融洽的重要方式。社區居委會通過這些方式和活動促進社區內居民之間的熟悉程度，由此增進信任的產生。

（三）以制度建設促進共通性社會資本

社會資本是非制度性資源，但是它的存在是需要一定的制度做保障的。社會資本總是存在于社會網絡中，而這些網絡的構建是以制度為基礎的。社會資本中的共通性社會資本所謀求建立的是一種普遍信任關系，這種普遍信任要想在全社會建立必須以制度為基礎，在陌生人中建立穩定的可預期的規范。這種制度下的普遍信任是超越于傳統基于血緣、地緣和其他關系主義的特殊信任的特定性社會資本之上的。

共通性社會資本需要的外部制度主要由政府提供，比如良好的法治環境，完善的社會信用，充足的社區投入等，但是這些都是社區層面無法實現的。從社區治理的角度，最大限度在社區制度建設上增進共通性社會資本。鑒于目前實踐中社區層面黨組織與自治組織關系呈現一定融合性，還無法做到充分清晰的功能、職責上的劃分。[11]82-85 因此，實踐中社區制度建設往往具有自治和黨建的雙重性質。以下就社區制度建設的幾個主要方面簡述其對于共通性社會資本的意義。

1. 理順社區治理體制。目前我國社區體制正經歷由“管理”向“治理”的歷史性轉變，但傳統街居體制的慣性難以立刻改變，因此需要逐步理順。治理的精髓是承認治理主體的多元化，除了基層黨組織、居委會外，還有居民、駐區單位、業委會、物業公司、社區非盈利組織等。成功的治理能夠充分表達各種訴求，平衡各方利益，并在治理過程中增強居民參與社區的效能感，顯著增加社區信任。

在這一轉變過程中，基層黨委在國家尚無頂層設計前，將責無旁貸地擔負起對社區內體制的整合責任。成功案例中的社區黨委會無一不是根據當地實際對社區體制進行了有效整合。比如濟南天橋區的康橋社區探索的“四位一體”社區管理服務模式，將物業公司和業委會等通過居民選舉吸收入居委會；[12] 歷下區歷山名郡社區創新“服務型俱樂部”社區自治模式，以俱樂部為平臺整合社區資源為民服務。[13]

2. 完善互惠性制度規范。社會資本之所以能夠產生并增加，根本原因在于其可以對相關主體帶來利益，在他們之間產生具有互惠性規范，而且，也只有產生了具有穩定性的互惠規范，這種群體中的信任和網絡也才能具有較好的持續性。社區黨委在領導社區形成互惠性制度規范上居于核心地位。

（1）社區選舉。其中最重要的是居委會選舉，此外還有很多社區內的各種選舉，比如樓長、組長等，還有其他社區組織的選舉，如業委會等。這些選舉都涉及社區內公共空間的建設，選舉質量直接影響到公共治理能否獲得居民信任。因此，制定適應社區的選舉規范，保障這些選舉程序切實達到公平、公正是對社區黨委的考驗。

（2）社區決策。選舉之后，在日常的社區治理中如何提升決策質量，保證決策的民主性、科學性，是決策制度的重要任務。居務公開和居民參與是保證決策質量的重要制度。在很多成功的基層民主實踐中，通過各種社區聽證會、討論會、圓桌會議等形式居民們充分實現了民主訴求[14]。

3. 鼓勵和領導社區自組織建設。群眾性的民間自組織是社區自治中重要的關鍵環節。社區自組織是社區社會資本的實現載體，通過各種組織，不相識的居民因為某種共同的志趣而相識相聚，并因此生產出越來越多的社會資本。雖然我國目前民間組織的宏觀生存環境比前些年已有很大改觀，尤其是2013年民政部明確鼓勵四類有利民生經濟的民間組織后，大量原先難以注冊的組織獲得了注冊機會，但是在很多具體方面，尤其是民間組織自身的成熟上還有很長的路要走。因此，在社區內，根據本社區情況鼓勵相應組織的成立和活動是基層黨委當前的一項重要任務。比如社區治安巡邏，社區綠化，社區衛生和養老，社區體育等相應組織的建立，以及如何規范他們，為他們的順利活動提供場地，提供資金來源，提供各種社會資源支持等。

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]