強化地方人大監督職能促進政府權力規范運行

王彩梅+石艷文

摘 要： 地方人民代表大會作為地方權力機關，其法定監督權的行使和監督職能的有效實現，對于用權力制約權力、規范政府權力運行具有重要作用。當前地方人大監督工作中在監督主體、監督機制以及監督客體等方面存在的一些問題導致監督力度不夠、監督實效性不強，監督的作用未能很好發揮。為此要進一步強化地方人大監督職能，更好地促進地方政府依法行政、規范用權，更好地用人民賦予的權力服務于人民。

關鍵詞： 地方人大； 監督； 政府； 權力； 規范運行

中圖分類號： D082 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0055-03

一、地方人大的監督有利于促進地方政府權力的規范運行

法國啟蒙思想家孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。” [1] 黨的十八屆三中全會《決定》也明確指出：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。”如何實現人民對權力的監督？按照我國《憲法》第二條規定，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。[2] 也就是說，在我國，人民通過人民代表大會去行使對政府權力的監督，人民代表大會監督實質上反映的是人民的意志。依據我國憲法制定的《監督法》第二條、第五條也明確規定，各級人民代表大會常務委員會依據憲法和有關法律的規定，行使監督職權。各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監督，促進依法行政、公正司法。[3] 毋庸置疑，人大的監督職權是憲法和法律賦予的，人大監督是作為地方國家權力機關實施的監督，其法律效力是最高的，也是最權威的。各級（地方）人大法定監督權的行使和監督職能的有效實現對于促進各級（地方）政府依法行政進而推動依法治國，對于規范政府用權，把權力關進制度的籠子，保證來源于人民的權力始終忠實于人民的意志，真正實現人民當家作主具有極其重要的作用。

二、地方人大監督工作中存在的主要問題

長期以來，各級地方人大的監督對于促進政府規范用權起到了一定作用，但是，地方人大監督的力度和實效離憲法、法律的要求和人民群眾的期望還有一定差距，還存在一些迫切需要解決的問題。

（一）監督主體方面

許多地方人大干部監督意識不強，存在不愿監督、不敢監督、不善監督的問題。一方面，地方人大的干部多數是從黨政領導崗位轉到人大工作的，有的面臨退休，產生了“船到碼頭車到站”、 “多一事不如少一事”、 “多種花少栽刺”的明哲保身想法，從思想上對監督有所懈怠，不愿監督，缺乏搞好監督工作的積極性和主動性；另一方面，一些地方人大干部對人大的地位作用及其職責重要性的認識不足，在具體行使監督權時害怕越權，害怕和黨委、政府的關系處理不好，不敢站在人民的立場上直言不諱糾正錯誤，常常是抱著做“老好人”的態度，多支持和配合而少監督制約。此外，由于當代社會的快速發展，知識更新的速度不斷加快，一些地方人大干部跟不上時代的發展，在法律知識、財經知識、市場經濟知識、社會管理、經濟管理等必備的履職知識儲備方面不能與時俱進，從而導致其在具體實施監督時存在不會監督、不善監督，監督能力不強等問題。

（二）監督機制方面

1. 監督的組織機構不夠健全。具有相應的機構和人員是地方人大行使監督權的一個很重要的組織保障。然而，現實中有些地方人大常委會尤其是縣級人大常委會的工作機構不健全、工作人員不足，工作力量薄弱。缺編制、缺專業人員成為限制地方人大尤其是縣級人大行使法定職能十分突出的問題。

2. 監督的制度不夠完善。《監督法》雖然明確規定了各級人大對“一府兩院”監督的工作內容，但是缺乏具體實施的實體性和程序性制度，導致監督中“有法可依，無規可循”的現象，極大影響了監督的實效性。

3. 監督的手段和方式單一。《監督法》明確規定了人大監督的七種形式，然而，由于沒有具體明確的監督工作標準、規范和要求，致使監督往往流于形式。具體表現在：（1）程序性監督多，實質性監督少，如每年都要對地方財政預算、決算以及國民經濟和社會發展計劃情況進行監督，但在實際監督過程中，往往只是完成一項法定審議程序，各項指標究竟是否科學合理、切實可行，沒有深入調研，難以深入審查，形成了事實上的走形式、走過場，使監督缺乏權威性和嚴肅性；（2）建議性監督多，強制性監督少，如“審議工作報告、開展執法檢查、組織工作評議等監督方式雖然被廣泛運用，但對存在和發現的問題基本都是以提意見、建議的方法來督促解決，很少運用質詢、特定問題調查，基本不用撤職和罷免等強制性的監督方式。”[4]

（三）監督客體方面

一些被監督的部門和黨政領導干部在思想認識上存在偏差，自覺接受監督的意識不強。一些人認為人大監督“一府兩院”的工作是“找麻煩”、“挑刺”，甚至認為人大監督會削弱黨的領導，是同政府“唱對臺戲”，因而在實際工作中不能給予切實的重視、支持和配合。有的部門負責人只強調監督就是支持，有意規避了監督就是制約的基本功能，工作中只要求支持，不接受制約。這在一定程度上也影響了人大監督作用的良好發揮。

此外，現行體制的運行中本級地方人民政府、人民法院、人民檢察院在接受同級人大監督的同時還要接受上級政府、法院、檢察院的領導，執行他們的決定，現行體制所形成的縱向與橫向監督職能的重疊，在一定程度上也影響到人大監督職能的發揮。

三、強化地方人大監督職能，規范地方政府權力運行

（一） 營造有利于地方人大監督的政治文化環境

要通過各種新聞媒介和宣傳途徑加大對憲法及相關法律知識的宣傳教育，讓人民群眾充分認識人大依法行使監督權對于人民代表大會制度的完善，對于促進行政機關依法行政，司法機關公正司法，對于促進領導干部廉潔奉公、規范用權，促進地方經濟健康有序發展具有重要作用，從思想上提高對人大工作重要性的認識，積極支持人大監督。同時，加強對各級黨政領導干部政治心理和政治意識的教育，從法律上、理論上加深對我國根本政治制度的理論認同，從思想上切實提高對人大及其常委會的性質、地位和作用的認識，正確看待人大監督，自覺接受人大監督，為地方人大切實履行監督職能營造良好的輿論氛圍和環境條件。

（二） 理順體制、健全機制，保證地方人大監督工作順利進行

1. 理順體制要注重處理好幾種關系。理順監督體制、提高地方人大監督實效，一方面要加強上級人民政府、法院、檢察院與下級人民政府、法院、檢察院以及一些垂直管理部門的溝通和聯系，厘清監督職責和監督界限，防止監督過度或監督空白。另一方面，地方人大也要積極處理好幾種關系。（1）正確處理人大和黨委的關系。鄧小平曾指出：“黨領導人民建立了國家政權，黨還要領導和支持政權機關發揮功能，實現人民的意志。這樣做，不是削弱了黨的領導，而是加強了黨的領導”。[5] 因此， 人大要堅持黨的領導并善于把黨的主張按照法定程序變成國家意志。“黨委要把人大工作列入議事日程，重視人大建設，從組織人事上保障和支持人大及其常委會監督職責的履行”。[6] （2）正確處理人大與政府的關系。首先，地方人大要嚴格依照憲法和法律的授權和規定程序履行監督職能，不能越權。其次，加強與政府的聯系，切實了解和掌握政府依法行政的情況，在此基礎上寓監督于支持之中，進行有理、有力、有效的監督。此外，“一府兩院”要對人大監督的重要性和必要性有清晰的認識，要自覺接受人大及其常委會的監督，維護人大及其常委會的權威。（3）正確處理加強人大監督與對人民負責的關系。人大是人民行使自己權力的機關，人民的意志是人大工作的出發點和歸宿，所以地方人大及其常委會在工作中要深入基層、親近群眾，了解人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，將監督工作的重點放在人民群眾反映強烈的熱點、難點問題之上，只有這樣才能更好地體現人民的意志和愿望，贏得人民群眾的支持和擁護，進而樹立地方人大的權威。

2. 健全機制關鍵在于強化制度建設。（1）要堅持“注重頂層設計和摸著石頭過河”相結合的原則，依據《憲法》和《監督法》的原則性規定，制定規范的、具有指導作用和可操作性的實體性和程序性制度，使地方人大的監督不僅有法可依，而且有章可循。同時，各級地方人大要結合工作實際，按照監督對象和事項的不同，分類制定、完善相關的監督實施細則及運行規則，使人大監督職權的行使有明確的操作依據和操作程序。（2）要建立人大工作責任制和考核制度。人大要監督“一府兩院”工作，同時也要接受人民的監督。人大監督工作是否取得了實效，需要一定的標準來進行衡量。要探索制定人大履職工作規范和工作標準，建立人大工作責任制和考核制，明確考核主體、考核內容和考核程序，促進人大干部更好地履行職責，推升地方人大工作水平，不斷推動人民代表大會制度建設。

（三）加強地方人大建設，不斷提高監督水平

1. 加強地方人大組織保障建設。要按照民主法制建設第一線的要求選舉、選擇、配備、訓練人大干部，將優化組織結構和優化人員結構緊密結合起來，使地方人大及其常委會在機構規模、人員配備、工作水平等方面與地方國家權力機關的性質和職能相適應。（1）優化地方人大組織機構。要進一步加強地方人大常委會各工作機構的建設，從地方人大及其常委會工作量不斷增大的實際出發，科學地調整、充實各工作機構，適當增加編制和人員，解決各專門工作委員會工作力量不足的問題。要注意選配那些既有專業知識、又善于宏觀管理的干部進入人大機關，切實提高各工作委員會為人大常委會開展監督提供服務的水平。（2）優化地方人大組成人員結構。“形成專業結構合理化、知識層次多元化、年齡結構梯次化的地方人大隊伍，使地方人大既有經驗豐富的老同志，又有年富力強的中青年同志；既有講政治、明政策、從事過黨政工作的干部，又有懂經濟、知法律、搞過專業工作的干部，使人大的工作既充滿活力，又保持相對穩定性和連續性，全面提升地方人大監督工作水平”。[7]（3）要優化地方人大干部的交流和選拔機制。為了保證黨管的干部人盡其才、才盡其用， 組織部們要統盤考慮人大機關干部選拔及其與黨政部門干部的交流，保證人大干部交流渠道的暢通，可實行對擬任黨政部門重要崗位和關鍵崗位的后備干部先選派到人大任職的辦法，一方面使干部充分了解依法行政的要求和程序，另一方面有利于促進干部交流、調動人大干部的工作積極性。

2. 加強地方人大工作制度建設。要圍繞行使法定職權、提高機關效能的目標，促進人大工作規范化、科學化、制度化。要健全完善與“一府兩院”的工作聯系制度，健全完善人大機關組織制度、責任制度、監督管理制度，明晰崗位職責，加強協調配合。要與時俱進，做好相關規章制度的更新修訂工作。同時，要注重制度的執行落實，要對已有的工作制度的執行情況進行定期檢查，確保制度的約束力和公信力。

3. 強化地方人大干部綜合素質提升。地方人大干部素質的高低直接決定地方人大監督工作的實效。（1）要培養責任意識，提高思想政治素質。作為人大干部要充分認識到所肩負的重大使命和責任，培養為民請命、為民負責的責任意識，做到守土負責、守土盡責；要充分認識人大工作在促進政府規范用權、推進依法治國中的重要作用，培養強烈的歷史使命感和擔當意識，真正做到敢于依法監督，大膽依法監督。（2）要不斷提高監督能力，做到有能力監督。要通過學習培訓、通過深入調查研究等方式，不斷提升干部素質和能力，使人大干部成為精通人大工作程序，熟悉本崗位工作基本內容，熟悉相關法律、法規，熟悉相關對口部門的業務工作的“專家型”干部。（3）要掌握監督方法和藝術，做到善于監督。要不斷學習和掌握監督方法，找準監督重點，注重把對“人”的監督與對“事”的監督有機結合起來；要改進監督方式，大膽實踐質詢、詢問、特定問題調查、撤職案等監督方式并在監督實踐中不斷提升監督水平和監督藝術。

參考文獻：

[1]〔法〕孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].張雁深，譯.北京：商務印

書館，1982：154.

[2]中華人民共和國憲法[M].北京：中國法制出版社，2011：2.

[3]中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法[M].中

國法制出版社，2006.

[4]席宗斌.淺談地方人大監督權的行使問題[J].公民導刊，2009，（11）.

[5]中共中央文獻研究室.毛澤東、鄧小平、江澤民論黨的建設[M].

北京：中央文獻出版社，1998：556.

[6]趙連志.地方人大對政府監督問題研究[D].濟南：山東大學，

2010.

[7]崔松濤，石峰，王維東，劉建民.基層人大工作與政治文明建設

大家談[J].人大研究，2010，（11）.

[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]