完善農民工社會保障的可行政策思考

曾云燕

摘 要： 保障農民工的合法權益，有利于維護社會的穩定，鞏固和擴大黨的執政基礎和群眾基礎。完善農民工社會保障應從不斷完善政策入手，改革現行戶籍制度，逐步消除身份認同差異；實行分類管理與層次分明的保障體系；積極籌措，擴大社會保障資金來源渠道；制定和完善社會保障相關立法，充分發揮工會在維權中的作用；建立涵蓋農民工的社會救助、最低生活保障、社會福利制度。妥善解決農民工的社會保障問題，是深入貫徹落實科學發展觀和構建和諧社會、進而實現中國夢的應有之策。

關鍵詞： 農民工； 社會保障； 政策

中圖分類號： C913.7 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0058-03

我國的社會保障體系由養老、醫療、失業、工傷、生育五大險種組成。[1] 近幾年，各地勞動保障部門始終在不遺余力地抓“擴面”，但進展并不順利。妥善解決農民工的社會保障問題，才能保護農民工合法權益、鞏固和擴大黨的執政基礎和群眾基礎，深入貫徹落實科學發展觀和構建和諧社會的政治任務。在完善農民工作社會保障問題上，應從可行性政策入手。

一、改革現行戶籍制度，逐步消除身份認同差異

長期以來，我國實行以戶為單位的戶籍人口管理政策，其特點是根據地域和家庭成員關系將戶籍屬性劃分為農業戶口和非農業戶口。[2] 這種做法在建國初期曾起到積極作用，但隨著近來城鄉交流的日益廣泛，該制度已引起愈來愈廣泛的爭議與指責。[3] 戶籍制度的取消是世界的普遍現象，是公民平等權利和國民待遇的體現，是現代社會的重要表現，是歷史發展的必然。深化戶籍制度改革，建立城鄉統一的戶口登記制度，積極調整戶口遷移政策，參照國際慣例建立起統一的動態戶籍制度，這是解決進城農民工社會保障問題的關鍵所在。2013年遼寧省大連市出臺了《大連市戶籍準入規定》，放寬農民工進城落戶大連的門檻。同時實施城鄉統一的戶口登記辦法。但在此規定中把原來的“購房款”作為落戶條件改為“購房面積”，購買70平商品房并且還清房貸才能辦理落戶手續，這一規定又把很多外來農民工拒之門外。如果不能真正拆除城鄉壁壘，打破束縛勞動力自由流動的身份認同，形成公平競爭，平等就業的環境，進城的農民工就能難真正融入其所在就業的城市。

《勞動合同法》等一系列新法從法律意義上明確了農民工與城市職工同工同酬同福利的企業勞動合同制職工待遇。要在現實生活中充分體現出來，還有許多工作要做。為提高農民工尤其是新生代農民工職業技能，促進農民工穩定就業，緩解當前用工短缺問題，2011年遼寧省沈陽市工會開展“暖春援助行動”活動，陸續舉辦了鋼筋工、砌筑工、木工、電工和廚師等培訓班。但這類培訓往往是短期行為，沒有使培訓和就業有機結合，現有職工教育基金管理制度并沒有有效惠及農民工。各個企業、社會各方面都要加大主要對象是進城農民工的職業教育和繼續教育，教育內容將突出技能實訓和職業素質培養。同時也要保障農民工在入黨、提干、晉級、晉職等方面與城市居民一視同仁。

二、實行分類管理與層次分明的農民工保障體系

在農民工社會保障制度設計上，要根據農民工群體的特點及其分化狀況，按照分層分類的制度設計思路。當前的農民工群體至少可以分為三大類型： 第一類是有穩定工作和收入的新生代農民工，長期固定生活在城市，基本與家鄉的土地脫鉤，可將其納入城鎮社會保障體系，參加養老、失業、醫療、工傷等社會保險，[4] 按照國家的有關規定，為較長工作期限的農民合同制工人辦理各種社會保險，農民合同制工人在符合條件時，有權享受相應的待遇；第二類是農閑時外出打工的傳統農民工，讓其加入農村社會保障體系，同時建立特殊的救助機制以緩解其特殊困難；第三類是長期處于流動狀態的農民工，這是農民工中的最大群體，主要的特征是不穩定性， 這一群體進入第一類人群的人數在持續上升。

前兩類農民工在總人數中占小頭，歸屬明顯。第三類流動性較大的農民工是社會保障構建的重點與難點。對于第三類群體，建議建立多層次、 供選擇、 利于統一、靈活多樣的社會保險制度，注重其流動性大，工資收入有限的特點，在繳納水平上， 改變統一的繳納水平，實行以實際工資作為繳費基數。

落實農民工工傷保險制度。國家統計局發布的《2013年遼寧外出農民工調查報告》顯示，遼寧外出農民工主要從事第二和第三產業。其中，在第二產業就業的占50.6%，在第三產業就業的占47.2%，從事第二和第三產農民工較易發生工傷事故，也可能患上各種職業病，工傷保險應作為農民工最基本的、最迫切的社會保障項目。《遼寧省農民工參加工傷保險試行辦法》（遼勞社發[2008]37號）的出臺是保障農民工權益的重要舉措之一，省行政區域內的各類用工單位要積極為形成勞動關系的農民工參加工傷保險，而按照規定農民工本人不繳費。一旦發生事故傷害，在參保地勞動保障行政部門進行工傷認定和勞動能力鑒定。一切旨在保護農民工的合法權益的這一規定，由于費用全部由企業扣除，對農民工來說沒有絲毫經濟負擔，一定程度上對企業也是有利的，同時，不存在賬戶積累和保險關系接轉等復雜問題。目前，遼寧省相對集中的高危行業參保率非常高，但部分行業如餐飲服務農民工參保率不盡如人意。農民工參加工傷保險具有強制性，應組織相關部門大力開展農民工參加工傷保險專項行動，所有用人單位都必須按照規定及時為農民工按時足額繳納工傷保險費。

完善農民工醫療保障體系。據統計，每年進入遼寧省城鎮的農民工約有120萬人，目前參加醫療保險的農民工人數大約為30萬，參保率較低。職業固定、城市化程度高農民工應參加當地城市職工基本醫療保險，即實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度。流動性強、收入水平低的第三類農民工，根據遼寧省《關于農民工參加基本醫療保險有關問題的通知》應重點解決其務工期間的住院或大病醫療費用。具體的繳費比例按照“低費率、保當期、保大病”的原則，由各統籌地區根據情況自行確定，個人少繳費或不繳費，用工單位負責繳納保險費用，醫保只進行社會統籌，不設置個人賬戶部分，日常的醫療開支由個人或家庭承擔。[5] 但為切實降低用人單位的負擔，繳費率要控制在低水平，最好不超過工資的3%，同時這部分農民工原則上不再參加新型農村合作醫療。

建立農民工過渡性養老保險體系。對于職業穩定、市民化程度高的第一類，由單位與其共同繳費，并建立個人賬戶。國家統計局調查報告顯示2013年遼寧外出農民工人均實際得到收入30433元，半數人月過3000元。應積極引導這過半的農民工參加城鎮職工養老保險，當農民工達到法定退休年齡且繳費年限累計達到15年以上，可按規定辦理退休，像城里人一樣享受基本養老保險待遇。

對于無固定職業且流動性較大的第三類農民工，應實行過渡性的適合農民工特點的養老保險制度。實行低費率、 低保障待遇，繳費由用人單位和農民工雙方負擔，不參與社會統籌的儲備積累型保險。對于回農村的，可以轉移到個人賬戶，進入農村保險體系。異地就業的應建立接續機制， 真正實現社會保險關系的自由轉移。無論采取上述的哪種模式，都要考慮到制度的互相銜接，以保持制度的完整性和統一性。

三、積極籌措，擴大社會保障資金來源渠道

目前，國家社會保障基金正處于改革階段，應積極探尋農民工靈活多樣的社會保障資金籌資方式。各級財政要轉變職能，調整預算支出，建立公正財政，對于農民工的工傷、醫療、失業、養老保險和社會福利承擔相應責任。同時， 國家要以稅前列支和對各方所繳的保險費不收稅等形式予以分擔， 從而鼓勵用人單位更加關注農民工的社會保障。[6]

遼寧省各地已相繼出臺了農民工參加社會保障的各項政策措施。具體來講，工傷、生育、大病主要由用人單位承擔。這些制度設計，減輕了農民工的負擔，增加了他們社會保障的支持力度。但農民工在工傷和失業這兩方面的保障缺乏，參加工傷保險和失業保險的比重比較低，尤其是失業保險的參加率是在各類保險當中最低。要考慮到不同收入的層次，設定不同檔次各項社會保險費的繳費標準，用人單位和農民工個人的費率比例要合適。

要加強對社會保障的宣傳與學習，使農民工對社會保障制度、體系、內容等方面有一定的認識和了解，提升農民工的參保意愿和參保積極性。在資金籌措上可適當考慮部分農民工承包土地的轉讓收入，如果這能折合成一定比例的社會保障金，不但能促進農村土地經營規模的擴大，而且可以緩解國家在建立農民工社會保障制度上的資金缺口問題。

四、制定和完善社會保障相關立法，充分發揮工會在維權中的作用

東北首個保障農民工權益的政府規章《遼寧省農民工權益保護規定》早在2009年5月實施，明確保障農民工合法權益，對農民工維權的舉證、工資糾紛處理、勞動合同、社會醫療保險等方面進行了細化。但到目前為止，農民工在就業、工資支付、繳納各種保險、簽訂勞動合同、子女教育等方面，還存在很多不盡如人意的地方。建筑業、制造業里面的農民工勞動時間九個小時以上是很正常的。在批發業、餐飲業里面，農民工的工作時間甚至達到了12個小時以上，一個月可能只休息兩三天。勞動保障部門要加大勞動執法力度，嚴厲查處侵害農民工權益的用人單位。司法部門開展針對農民工的法律援助打擊非法職業中介，在農民工聚集地提供便捷的法律援助服務。政府加大對就業、醫療保險、失業保險、社保補貼等大小政策的宣傳力度，提高農民在城市打工時的競爭力以及自我保護意識。

政府和企業要幫助農民工組建自己的工會組織， 提高農民工的參會率，聚合單個、零散的工人，提升農民工自我維權能力的作用。工會組織維權是一個農民工維權的經濟選擇，有利于讓農民工更快地認識到如何保障自身利益。通過工會在表達和爭取更大的社會保障權益，提高他們的社會身份地位。

五、建立涵蓋農民工社會救助、最低生活保障、社會福利的制度

社會救助是保障農民工生存權利的最后一道防線，是農民工享有在困難時期獲得國家無償救助的權利。政府應建立相應的多種靈活的救助形式，救助方式應根據救助對象的不同有所區別，如失業救助、社區互助、再教育扶持等。政府可以加大的免費再教育培訓，鼓勵企業自身的培訓，針對特定行業，專門培養技術性人才；政府可以農民工合法權益受到損害時，給予法律幫助；政府應積極提供“公共服務勞動” 性質工作崗位，使困難農民工通過勞動取得報酬維持生活。

建立以政府為主導，企業、農民工、社會互補互動的失業保障機制。[7]農民工從進入城市開始就要進行登記，繳納較低的保險。有雇主且職業穩定、有固定收入的農民工可以別參加城鎮職工失業保險，對參加城鎮社會保障的農民工按城市居民的最低生活標準發給失業補貼。為流動性比較強的農民工為設立專門的失業保險金基金，農民工失業后在保險期間可以領取按月失業保險金。愿意回歸農村的農民工，可以一次性返還一定數額保險金。如果農民工不愿意結清，以后回城就業還可以繼續繳納，根據積累的基金總額享受相應待遇。[7]

我國已實現了最低生活保障制度的城鄉全覆蓋，但農村低保水平明顯低于城鎮。農民工在進城務工期間若生活發生困難， 將被排斥在城鎮低保制度之外。流入地政府為所有外來農民工提供城市最低生活保障的待遇還不現實，所以政府應在考慮農民工的基本生活狀況和增收等問題的基礎上， 明確規定農民工的最低收入水平， 讓農民工的基本權益有所保障，逐步地把在城市工作一定年限的農民工納入城市最低生活保障。

在社會福利方面，政府在打破戶籍壁壘，實行同工同權，實現社會福利的均等化享受。未來制約農民工在城鎮安居樂業的最大障礙將是住房問題，政府應指導為其建設廉租住房，鼓勵有條件的地區為農民工建立住房公積金制度。

參考文獻：

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河北大學學報（哲學社會科學版） ，2008，（1）：34.

[5]趙恒新.農民工社會保障模式研究[D].濟南：山東大學，2008.

[6]劉冬姣.對我國農民工社會保障問題的再認識[J].江漢論壇，2004，（12）：117.

[7]馮建波.農民工社會保障制度的演變進程與改革建議——基于寧波市的實證考察[J].

社會保障研究，2011，（3）.

[責任編輯、校對：楊栓保]