我國第三部門發展：現狀、問題與對策

摘 要： 改革開放以來，伴隨著我國社會經濟的快速發展和政治生活的不斷變化，我國的第三部門不斷發展壯大，對于維護社會穩定、推動社會主義精神文明建設和基層民主建設都具有一定的優勢。然而，第三部門的發展卻遇到了諸多問題，如行政化傾向嚴重、社會公信力缺乏、法律法規不健全等。推進第三部門發展，必須推動第三部門去行政化改革，樹立第三部門的權威，建立健全相關法律法規。

關鍵詞： 第三部門； 公共服務； 公共事務

中圖分類號： C912.2 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0069-04

公共事務的紛繁復雜性所導致的一個必然結果就是作為公共事務管理活動核心主體的政府無力完全承擔起提供公共產品和服務的責任。在現實生活中，民眾的社會需求空間在急劇膨脹，必須得到回應，新公共管理運動則為民眾提供了一個新的路徑選擇，這就是發展第三部門。作為公共事務活動主體的有效補充，第三部門在現實生活中發揮著重要的作用，它為解決介于政府和私人企業之間的公共事務活動提供了一個有效的路徑。改革開放以來，面對急劇變化的國內國際形勢，我國社會暴露出了道德失范、慈善事業低迷等社會問題，發展中的中國第三部門切實有效地解決了這些問題，維護了社會的穩定。鑒于此，系統地研究改革開放以來第三部門發展的現狀、存在的問題及提出有針對性的對策構想就顯得很有必要。

一、第三部門及其特性

第三部門（The Third Sector）的概念最早是由美國行政學者萊維特（Theodore Levitt）1973年在“The third Sector：New Tactics For A Responsive Society”一文中首先使用的，其目的是為了將介于政府和私人企業之間的社會組織進行歸類。[1] 在萊維特之前，人們習慣于將社會組織一分為二，非公即私，萊維特的觀點認為此種分類方法太過于簡單、狹隘、粗糙，忽視了一大批介于政府和私人企業之間的社會組織，而這些社會組織往往能夠解決好政府和私人企業“不愿意做、不會做、做不好和不常做”的事情。自萊維特提供第三部門的概念后，此概念被美國學術界廣泛接受，并成為公共行政與公共管理學科領域中一個頻繁使用的概念。

我國現代意義上的第三部門產生于20世紀初。1918年由我國著名會計專家和教育家潘序倫在上海創立的立信會計師事務所，被認為是第三部門中市場化組織的早期代表。[2] 隨后第三部門中社會化組織的行業協會得到快速發展，但由于建國初期實行高度集中的計劃經濟體制，第三部門具有的經濟與社會功能逐漸喪失，活動空間日益萎縮。改革開放后特別是黨的十四大確立社會主義市場經濟體制目標后，我國的第三部門研究呈快速發展勢頭。我國諸多學者也在不同時期對第三部門的概念進行了深入研究并提出了多種概念表述：黎民認為第三部門是有別于政府組織（第一部門）、營利部門（第二部門）的各種非政府、非營利組織的總稱，它提供了部分公共物品和服務，強調個人奉獻，成員互益等價值觀念等。[3] 康曉光認為只要是依法注冊的正式組織，從事非營利的活動，滿足志愿性和公益性要求，具有不同程度的獨立性和自主性，即為第三部門。[4] 張泰峰認為組織設立的目的不在于獲得利潤，且凈盈利不得分配，由志愿人員組成的，實現自我管理的，具有獨立、公共和民間性質的組織即為第三部門。[5] 王名等學者認為第三部門組織是指在政府部門和以營利為目的的私人企業之外的一切志愿團體、社會組織和民間協會。[6]

從上述學者提出的有關第三部門概念中我們不難發現其共性。（1） 主張第三部門的組織性。第三部門應該是一種正式的、常設的、有著自己內部明確運營規則和制度設計的團體，并且承擔著社會部分的公共事務管理活動。（2） 主張第三部門的自愿性。第三部門的組成人員都是在自我意識主動狀態下參與其中的，不存在受到外部某種強制力干擾而被動參與第三部門的可能性。（3） 主張第三部門的非營利性。第三部門不同于私人企業以追求利潤為終極目標，它成立的目的在于解決一些處于尷尬狀態下的公共事務。筆者認為，這里需要說明的一點是第三部門的非營利性并不意味著第三部門不能夠獲得報酬，而是表明第三部門不能夠類似于私人企業那樣獲得報酬后歸企業主所有，它的獲利應該用于第三部門正常的維持運轉。（4）主張第三部門的獨立性。第三部門不應該趨向于官方或者是私人企業任何一方，它應該具備自我管理的能力，不受制于其他組織。

綜上所述，筆者認為陳振明教授對于第三部門的解讀和界定更為科學和準確：第三部門就是指介于政府部門與非營利性部門之間，依靠會員繳納的會費、民間捐款或政府財政撥款等非營利性收入從事前兩者無力，無法或無意承擔的社會公益事業，從而實現服務社會公眾，促進社會穩定與發展為宗旨的社會公共部門。[7]

二、我國第三部門發展的現狀與問題

在我國，第三部門存在的形式主要有三種：社會團體、基金會和民辦非企業單位。20世紀 80年代以來，得益于我國社會經濟的高速發展和國內國際政治環境的較大變化，我國第三部門進入了增長的高峰期。據有關資料顯示，截至1989年，我國共有全國性社會團體1600多個，地方性社會團體高達20多萬個，2011年底，我國共有社會組織46.2萬個，其中各類社會團體達到了25.5萬個，基金會發展到了2614個，民辦非企業單位達到了20.4萬個[8]；而到了2013年底，社會組織已達54.7萬個，基金會發展到了3549個。[9] 應該說，第三部門的發展勢頭十分迅猛。

（一）第三部門的優勢

我國第三部門的迅猛發展在一定程度上打破了傳統社會由政府包辦一切的社會格局，分擔了政府的部分責任和壓力，緩解了公民與政府之間緊張的關系狀態，必須對第三部門的優勢予以肯定。

1. 提供公共產品和服務，彌補政府缺陷。公共事務的復雜性是政府部門不能夠獨立面對的，特別是社會主義市場經濟建立以來，隨著人們對公共產品和服務需求的迅速膨脹，政府已經無力回應公民對社會事務的需求，而第三部門卻適當地承擔起部分責任，尤其是在學前教育、邊遠地區教育、環境保護、社會文化建設等社會公共部門的核心領域，第三部門以其正面的執行力，感染著社會各種力量參與其中，彌補了政府遺漏的、不善于做、做不好的社會事務，成為政府在轉型時期還權于民，構建合理科學政治制度的有效介質。

2. 維護了社會的公正與穩定。多數社會團體、基金會、民辦非企業單位致力于服務社會弱勢群體，倡導縮小貧富差距等，解決社會發展的薄弱環節，使原本因為經濟分配所造成的不公正得以緩解。第三部門的資金和信息同時也幫助政府部門有效地制定發展規劃，又間接地服務了全社會，維護了政策制定的公正性和社會的穩定。

3. 推動了社會主義精神文明建設，特別是道德建設。市場經濟的弊端在改革開放三十年中不斷暴露，經濟的快速發展誘發了人們的拜金主義、個人主義等等不道德觀念，為了個人的利益達到最大化，一些人往往喪失了社會公德，失去了最為基本的社會責任感。而第三部門卻在經濟社會發展中擺正了自己的位置，例如多數基金會選擇將扶貧救濟作為其主要的活動，這在一定程度上喚起民眾對社會貧困弱勢者的關注與幫扶。第三部門以其自身形象和力量推動著精神文明建設。

4. 促進了我國社會主義基層民主建設。我國基層民主建設的發展同樣得益于第三部門的發展。我國基層民主形式主要包括了村民自治制度、居民自治制度、職工代表大會制度等多種形式。公民在其框架內，充分實現了自我選舉、民主決策、自我教育和自我服務的民主管理目標。第三部門通過管理農村和城市社區，協調內外部事務等多種形式，促進了我國社會主義基層民主建設。

（二）第三部門存在的主要問題

我們必須清醒地認識到，第三部門在我國社會主義初級階段基本國情的影響下還存在著諸多問題，主要表現在以下幾個方面：

1. 行政化傾向嚴重，政府的部分社會職能沒有能夠實現切實有效的轉移。我國的第三部門大多數脫胎于政府部門，是在政府部門進行改革的過程中剝離籌建起來的，這就使得我國的第三部門帶有先天的對政府部門的依賴性，缺乏自主性和獨立性，自治性不強，從而在提供公共產品和服務方面很難完全發揮其功能。我國第三部門的管理者大多數也是來自于黨政機關，由主管單位直接任命和使用，這就使得原本應該獨立于政府部門的第三部門披附了行政的陰影。較之于國外的董事會管理機構，也就表現出了強烈的行政化傾向。這種狀況的存在使得有的政府主管者把第三部門當作創收以改善公務員福利待遇的渠道；有的第三部門業務活動的開展不是根據市場或社會的需要，而是依靠政府的權威實行業務壟斷；有的第三部門甚至衍化為政府的辦事機構，在政府與企業、市場、社會之間構成一個新的管理層次，成為政府機構精簡后的“緩沖區”。[10] 第三部門嚴重的行政化傾向又導致了政府職能無法完全得到切實有效的轉移。主管單位和主管領導人在行政上對第三部門開展社會服務擁有指導職能，第三部門執行的任務往往受到政府的干預，從而導致了執行力不夠，執行效率低下，使存在的社會問題難以得到根本解決。

2. 缺乏社會公信力，影響力得不到有效提高。第三部門的社會公信力之所以低下，從根本上講是因為我國公民社會發育的不成熟。我國公民習慣性地將第三部門看作是政府部門的派出機構，看成是營利性的組織，甚至一些人認為第三部門并不具備提供公共服務的能力，導致人們對第三部門的顧慮沒有消除。當第三部門開展活動時，也就得不到公眾的認同。當然，由于我國第三部門自身發展的不成熟，很多部門追求經濟利益，在操作上也不規范，大多數公民對其處理公共事務的能力持有懷疑的態度，對其工作績效不甚了解，特別是第三部門暴露的諸如內部腐敗、財務紊亂等問題更加造成了民眾在認識上的偏差和評價上的偏移。[11] 調查顯示，82%的美國公民至少為1個（平均2.4個）志愿公益組織提供過無償服務，這個比例在德國是68%，加拿大是65%，英國是53%，法國是39%，日本是36%，而在中國內地這一比例極低，連志愿服務很發達的深圳市比例也僅為2%。[12] 對第三部門的不信任使得第三部門在提供社會服務方面面臨著狹窄的發展空間，其影響力也得不到有效提高。

3. 有關第三部門的立法不健全，缺乏必要的法律保障。不健全的法律法規是制約我國第三部門健康發展的重要因素。西方學者在“非營利性部門與中國發展”國際學術會議上對我國相關法律的評價是：“這些新條例表明中國政府試圖為中國傳統的非營利性組織形式……提供一個他們可以在其中運作的法制環境……然而，這些新條例授權政府對非營利性組織進行控制的一些方式，并不完全符合上述世界銀行的《非政府組織法律的好經驗》手冊中提出的一個真正有利于非營利性組織發展的法制的標準。”[13] 這也就說明了我國第三部門所處的法制環境是遠落后于西方發達國家為第三部門創造的法制環境的。由于法律法規尚不完善，在第三部門的活動領域中還存在許多法制上的空白點，鉆空子、打擦邊球的現象也就很難杜絕了。即使在現在已有相對成熟的法律規范的活動領域內，對第三部門的執法及監督力度也遠遠不夠，導致第三部門在活動形式和內容方面存在諸多問題。

三、我國第三部門發展的對策構想

諸多的弊端顯然不利于我國第三部門的發展，已成為第三部門發展的桎梏。面對公民社會的不斷成熟、民主化進程的不斷推進和社會主義市場經濟的不斷完善，有針對性地解決我國第三部門發展中存在的問題，提出具有戰略性的對策構想顯得尤為重要。

（一）推動第三部門去行政化改革，實現第三部門的相對獨立性

加強第三部門的改革，最主要的就是要理順第三部門與政府的關系，使第三部門與政府之間的界限更為明晰，去除第三部門濃厚的行政化色彩，使得第三部門能夠按其自身發展的規劃獨立運行。與西方國家的第三部門相比，我國的第三部門處于明顯的弱勢地位，面對強大的政府權力，我國的第三部門容易受到官方的控制。隨著民主制度的不斷完善和公民社會的不斷成熟，公民必然會要求能夠自我實現式地處理部分社會事務，而非政府部門低效率地處理同樣的事務。1994年國務院辦公廳就明確提出“政社分開”原則，并做出領導干部不再兼任社會團體職務的規定，這無疑是淡化我國第三部門官辦色彩，克服行政化傾向，朝著“自我管理、自我服務、自籌資金”的方向邁出了可喜的一步。然而，在現實中相當一部分第三部門由于本身是從政府的職能部門轉變過來的，或者是政府機構直接建立的，它們無論在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都過分依賴于政府，其實仍舊是作為政府的附屬機構在發揮作用，被稱為“第二政府”或“準政府”。因此，當前進一步推動第三部門的改革，關鍵是要去除第三部門管理者的官方任命；去除政府行政干部兼第三部門領導職務的情況；去除第三部門受制于政府主管部門而無條件接受和過多干預、不當指揮等。通過改革，使第三部門能夠自我決定其所要承擔的社會責任，實現第三部門管理者的民主選舉，切實高效地幫助政府管理社會事務，實現其相對的獨立性。

（二）樹立第三部門的權威，努力提升社會公眾的認同度

要充分發揮第三部門在提供公共產品和服務中的作用，必須樹立其權威，提升社會認同度。這需要從三個方面入手：

1. 第三部門必須更加努力擴大自身的影響力，積極擴大參與公共事務的領域。第三部門不僅需要在政府“不做、不常做、不會做、做不好”的領域內繼續承擔起應盡的義務，更需要向現代公共事務領域進軍，比如環境保護、食品安全監管、落后地區教育、社會慈善事業、貧困弱勢群體等等。同時，第三部門必須要能夠嚴格規范自身行為，降低組織的神秘度，培養高素質、專業化的人才隊伍，加強經營管理的質量，實施民主科學的決策制度，使公眾更多地了解第三部門發展的實際狀況。

2. 政府要在資金、人才、技術等方面對第三部門進行直接扶持。在資金方面，政府在加大對第三部門資金投入的同時，還要加強其市場運作方面的放權，積極開展各種活動，爭取更多的社會捐助；在人才方面，應調整第三部門內部的人員設置，創造出適合內部成員自我發展的環境，在提升內部員工良好素質的同時吸納社會各個方面的專家學者，對第三部門的活動進行專業指導；在技術方面，政府應加強對第三部門的技術指導，同時與社會各界專家學者建立長效合作機制，使第三部門能夠順利運作。

3. 知識界、輿論界也可以通過多種方式對“第三部門”進行正面、積極的宣傳、報道，擴大“第三部門”的社會影響力和公眾認同度。

（三）建立健全和完善有關第三部門的法律法規，形成具有中國特色的第三部門法律體系

第三部門的發展是一個長期的過程，在這一過程中政府應高度重視對社團、事業單位、民辦非企業單位等第三部門的整合與管理，建立健全第三部門的相關法律法規，使第三部門的法律地位得以明確，使其自身的發展、合理的社會效益得到強有力的法律保障。目前，我國實行了《外國商會管理暫行規定》（1989）、《社會團體登記管理條例》（1998）、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998）、《中華人民共和國公益事業捐贈法》（1999）、《基金會管理條例》（2004）、《企業所得稅條例》（2008）等法規，這些法規對于第三部門的成立有著嚴格的條件限制和登記制度，這些條例已經不能夠適應當前第三部門的發展需求。同時第三部門管理中重登記，輕管理，調整內部民事關系的法律薄弱等現象的存在也嚴重影響了第三部門的發展。當然，我國也缺乏一部總的《中華人民共和國第三部門組織法》，這就使得第三部門的法律地位不明確。因此，當務之急是提升立法層次，完成《中華人民共和國第三部門組織法》的編制和頒布，同時還必須加強有關配套法律法規的制定和實施，加強普法宣傳，營造良好的法治環境，最終形成具有中國特色的社會主義第三部門法律體系。

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]