“鎮改市”提速

當前城鎮化問題單靠城市改革難以解決，迫切需要尋找新突破口。鎮改市，不只是名稱變化，更涉及體制機制的改革與創新，是中國新型城鎮化破題的重要一環。

近期，國家發改委、財政部、國土部等11部委聯合印發《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），部署新型城鎮化綜合試點任務。其中要求建立行政創新和行政成本降低的設市模式，選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點工作。《通知》還要求各省選擇符合條件的不同層級市、鎮作為試點在8月31日前上報發改委。

目前，各地都在積極篩選符合條件的建制鎮上報，以期躋身試點之列。包括湖北、湖南、甘肅等中西部省份，也包括浙江、廣東等早已試點擴權強鎮的沿海發達地區。

業內人士表示，當前城鎮化問題單靠城市改革難以解決，迫切需要尋找新突破口，要改變以往以單純促進發展為目標的做法，集中優勢資源設置試驗區。尤其針對人口10萬以上的建制鎮，開展新型設市模式試點，這也將成為近中期推進新型城鎮化的重點。

化解“小馬拉大車”的城鎮病

中國城市規劃設計研究院相關人士表示，從現階段人口流動方向來看，人口向大城市和小城市兩端聚集的情況已經比較明顯。

“從數據來看，我國57座人口百萬以上的特大城市集中了1.66億人，占全國城鎮人口的27%。20萬人以下的小城市與小城鎮，集聚了全部城鎮人口的51%。其中縣級單元聚集了全國新增城鎮人口的54.3%，是城鎮化的重要層級。”

他認為，縣、鎮、新城新區歷史上一直是我國最基本最穩定的行政治理單元，其包含政治、社會、經濟與文化的最小完整系統。其優勢在于可降低城鎮化成本、降低社會改革風險。

據統計，目前全國建制鎮已達到20113個。根據第六次人口普查資料顯示，目前常住人口10萬以上的建制鎮全國約150個。其中，常住人口為10萬-20萬的建制鎮有140多個，常住人口超過20萬-50萬人以上的建制鎮約有10個。

“鎮改市試點是在國家推進新型城鎮化的大背景下提出的，未來要把小城鎮或者建制鎮作為實現農業人口就近、就地市民化的一個主要陣地。”中國科學院地理所區域與城市規劃設計研究中心主任方創琳介紹。

當行政區劃體制與高速發展的經濟社會結構不相配時，一些強鎮各方面已具備城市的體量，但行政體制上仍受控于上級縣政府，不相匹配的財權和事權使得城鎮經濟發展受到嚴重的制約。

方創琳將這種現象比喻成“小馬拉大車”。他進一步解釋說，當初政府做城市規劃的時候是按照鎮的建制、規模、基礎設施來進行配套的，而當承載的人口總量超過了小城市、中等城市或者大城市的規模時，就會出現嚴重的超載和超負荷運轉。比如交通、水電供給、基礎設施建設等是按照小城鎮的人口來配備的，而經過幾年的人口流動后，小城鎮的人口規模成倍擴張，但規劃仍沒有變，就會形成低標準承載過多人口，這勢必會帶來交通擁堵，水電供應緊張，教育、醫療資源不夠用等一系列問題。

城市有日益嚴重的“城市病”，方創琳認為城鎮的這種現象是“城鎮病”，他表示，“城鎮病”需借新型城鎮化的契機來化解。“單靠現有建制鎮的行政體制沒法解決‘城鎮病，因為現在建制鎮沒有財權和行政審批權，只有做事的權利，無法開展工作。要解決‘城鎮病就必須在行政體制上做出規劃調整。”

建制鎮扮演著國家新型城鎮化戰略中一個重要的角色。“小城鎮或者建制鎮是國家推進城鄉發展一體化的主戰場。”方創琳介紹，目前建制鎮對國家城鎮化的貢獻率已經由1990年的50.2%左右降低到2010年的34.4%，大量人口涌入大城市和特大城市，加劇了大城市和特大城市日益嚴重的“城市病”。要想將人口就地城鎮化，緩解大城市的壓力，那么就要改變建制鎮現有的行政體制，通過鎮改市，建設好小城鎮，才能吸引人口留在鎮中，才能提升建制鎮對城鎮化的貢獻率，同時大城市病、小城鎮病也會得到緩解。也是基于這樣的背景，國家提出了縣改市、鎮改市等方案。

“當前，‘鎮改市水到渠成。”國家行政學院教授丁文鋒指出，“目前，我們國家有很多‘超級鎮，城市功能比較完善、產業聚集度較高，有較為完善的基礎設施，‘鎮改市是必然，也適應了國家新型城鎮化的要求。”

浙江和廣東的呼聲最高

根據《通知》，國家希望各地在符合條件的計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市、建制鎮等不同層面選擇試點地區，每個省（區、市）的報送數量原則上控制在4個以內，并于8月31日前統一報送國家發改委。

據報道，目前已有多個省份確定報送名單。甘肅省初步確定涼州區黃羊鎮、隴西縣首陽鎮、甘谷縣磐安鎮3鎮申報試點。湖南省發改委表示，湖南的鎮改市試點工作正在積極有序推進，“待試點獲國家批復后再作公開”。“10萬人口以上的建制鎮，湖北省肯定是有的，但目前此項試點工作幾個部門之間還在討論研究中，不方便透露具體申報的信息。”湖北省發改委體改處人士表示。

同樣表示正在篩選申報的還有河南、安徽，以及浙江、廣東等一直對此呼聲較高的地區。

“中國鎮級人口10萬以上的多集中在東部地區，西部地區相對而言不太可能像東部地區有那么多的鎮級市。”國家發改委城市和小城鎮中心研究員易鵬說。

初步統計，浙江第一批27個小城市試點鎮，就有12個符合“鎮區人口10萬以上”的要求。而對于全國千強鎮、明星鎮扎堆的廣東來說，數量或更多。所以，對于這次試點，“浙江和廣東的呼聲最高”。

據悉，浙江自2010年啟動全省小城市試點之后，27個試點“中心鎮”已經在財權、事權、人事權以及用地等方面得到了“擴權”。今年初以來，浙江省考慮建立小城市試點鎮用地指標單列制度，爭取國家在浙江率先開展撤鎮設市試點，將條件具備的鎮升格為小城市。

放權的阻力

實際上，強鎮擴權本身并非新提法，“鎮級市”的概念幾年前就見諸報端。endprint

有受訪專家表示，早在20lO年2月，時任溫州市委書記邵占維在強鎮黨委書記座談會上就提出，要“著力解決強鎮責大權小功能弱的突出問題，努力把5個試點強鎮建設成為鎮級市”，這也是鎮級市概念首次見諸媒體。

同年，中央編辦、民政部等6部委下發通知，初步在河北、山西、浙江等13個省選擇25個經濟發達鎮進行改革試點，但這樣的試點并未達到一些地區想象中的“鎮改市”目的，而只是“經濟發達鎮行政管理體制改革”。

而早在1995年，原國家體改委等11個部委就聯合發文，要求小城鎮綜合改革試點鎮所在地的縣（市）政府，在符合改革方向的前提下，賦予試點小城鎮政府必要權限。該文件甚至允許設立鎮級金庫，建立完整統一的預決算制度。但一位19年來親歷強鎮擴權之路的國家發改委專家批評說，強鎮擴權走了彎路，來回反復。上面一強調，市、縣兩級就高調放權；上面一放松，它們又悄悄收權。

曾在一個試點鎮任職的紹興市副處級官員透露，早在2007年，該市的嵊州市（縣級市）長樂鎮曾設立過地方金庫，即建立獨立核算的一級財政，但因與財稅部門的相關規定不一致，最終被取消掉。2013年下半年，紹興市也曾發文明確，試點鎮的主要領導在任職期間，符合規定的任職資格和條件的，可高配為副縣職級，但在組織部門專項整治高配、超配泛濫現象之后而不了了之。即便是店口鎮這樣擁有6家上市公司的“浙江資本市場第一大鎮”，在多年爭取之下，也始終與財政獨立核算、土地指標單列無緣。

不只是店口鎮。2013年一個鎮就創造了財政總收入18.8億元，超過全國158個縣級市的浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮，也深陷無權之苦。

國家發改委相關專家提供的一份調研報告顯示，建鎮之初，龍港鎮“農民自費建城”向縣政府提出的條件是，獲得與縣里同等的審批權限，最終獲得了極大的自主權，但1990年前后這些權力基本被收回。1995年國家啟動小城鎮綜合改革，龍港鎮在財政、戶籍管理等七個方面獲得了部分縣級管理權限，但隨著試點到期，2000年前后大多權力又被收回。直到2010年浙江啟動小城市培育試點，部分權力才被三度下放。

中國城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令解釋說，鎮改市的阻力在于，特大鎮的上級政府很抵觸前者獨立出去。因為鎮委書記到了縣委書記的級別，上級縣就管不著他了；另外，特大鎮對所在縣的財政收入貢獻極大（有的甚至過半），一獨立縣里財源就少了一大塊。

諸暨市發改局體制改革科科長毛晨陽說，涉及財政金融、人事組織的改革，地方是碰不得的，只能靠中央頂層設計。浙江大學公共管理學院副院長郁建興也強調，對小城鎮發展起關鍵作用的財政體制，如果無法在現有法律制度框架下推進，可能需要先修改法律。法外運行的改革將難以避免被終止的命運。

鎮改市，改的不只是名

“鎮改市，不只是名稱變化，更涉及體制機制的改革與創新，是中國新型城鎮化破題的重要一環。”丁文鋒強調，“最根本的是要讓鎮里居民變成市民。同時，推進管理體制創新，朝智慧城市方向努力，推廣電子政務、完善城市功能，讓產業有一定輻射圈。”

據介紹，下一步試點將重點探索建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制、創新行政管理和降低行政成本設市模式、改革完善農村宅基地制度等方面。

具體來看，試點重要內容，是探索建立農村轉移人口市民化成本分擔機制。成本分擔包括，建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，根據農業轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。

據了解，政府將承擔義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等公共成本。企業則應落實農民工與城鎮職工同工同酬制度。與此同時，試點地區需制定實施農業轉移人口具體落戶標準和城鎮基本公共服務供給與居住年限掛鉤的具體辦法，主動承擔人口市民化公共成本。

值得注意的是，對于試點融資要求，試點地區需把政府性債務納入全口徑預算管理，編制公開透明的城市政府資產負債表，以更好地吸引投資者，拓寬投融資機制，進一步解決城鎮化資金問題。依據城市規劃編制城市基礎設施建設規劃和融資規劃，針對不同項目性質，設計差別化融資模式和償債機制。理順市政公用產品和服務價格形成機制、放寬準入、完善監管、制定企業通過PPP等模式進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。

此外，在農村宅基地方面，試點地區需加快推進農村地籍調查，全面推進農村宅基地使用權登記頒證，將農民房屋納入確權登記頒證范圍。將宅基地和農房納入全國統一的不動產登記體系，并率先建立和實施不動產統一登記制度。

據消息人士透露，試點地區將在農民用房確權的基礎上，探索宅基地上的集體土地所有權的權能及實現形式和途徑。據了解，試點地區將落實宅基地使用權人在宅基地占有、使用、收益和處分上的權能，在保障集體土地所有權人權益的前提下賦予宅基地使用權人更多權益。與此同時，在充分尊重農民意愿的前提下，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標準宅基地處置辦法。

丁文鋒指出，此次通過試點示范，再漸進式推開，體現了科學性。目的是建立多元化、可持續的城鎮化投融資機制，創新行政管理，降低行政成本，提高政府效率，這都將為新型城鎮化貢獻新的思路。

本刊據《經濟觀察報》《經濟參考報》《中國經濟時報》等綜合整理

一位19年來親歷強鎮擴權之路的國家發改委專家批評說，強鎮擴權走了彎路，來回反復。而鎮改市的阻力或許在于，特大鎮的上級政府很抵觸前者獨立出去。因為鎮委書記到了縣委書記的級別，上級縣就管不著他了；另外，特大鎮對所在縣的財政收入貢獻極大（有的甚至過半），一獨立縣里財源就少了一大塊。endprint