新型城鎮化住房保障需求分析與對策

張澤穎

(重慶第二師范學院，重慶 400067)

城鎮化是人口向城鎮集中的過程，這個過程表現為兩種形式，一是城鎮數目的增多，二是各城鎮內人口規模不斷擴大。就我國而言，未來城鎮新增人口的主要來源是現有農民群體。在城鎮有房居住是進城農民在城鎮穩定生活的基石，新型城鎮化過程中，政府應承擔起進城農民等較低收入人群的住房保障責任。

1 新型城鎮化住房需求分析

1.1 住房需求主體為進城農民工

農民工為改革開放以后的中國社會發展提供了最廉價的勞動力，成就了社會的繁榮，但他們的生存狀況并不容樂觀，一直以來國家保護農民工權益的法律法規缺失，相關公共服務制度嚴重滯后，這些制度至少包括涉及農民工的基本住房制度、土地制度、戶籍壁壘、財稅支持、教育培訓制度及社會保障制度等，直接影響農民工進入城市的步伐。農民工住房保障存在的基本問題表現在兩方面：絕大多數農民工不能融入商品房市場；農民工仍游離于城鎮住房保障體系之外。農民工是農村人口市民化的特殊過渡形式與重要途徑，在現在的農民工中，生于20世紀80年代及以后的第二代農民工占了60%以上，新生代農民工多數沒有務農經驗，沒有對農民身份的認同，渴望城市生活，也正努力去實現成為“城市人”，圓“城市夢”的人生目標，即使不能在城市“扎根”，也要“漂”在城市，他們對住房需求意愿最為強烈。

1.2 住房需求數量分析

1.2.1 從長遠看住房保障任務相當艱巨

以2030年為遠期目標，按常住人口測算，2012-2030年我國城鎮人口與住房面積的變遷見表1。

表1 2012-2030年我國城鎮人口與住房面積的變遷表(按常住人口)

資料來源：1.陳錫文，按常住人口2012年我國城鎮化率已經達到了52.57%。2.姜偉新，2012年城鎮人均住房建筑面積32.7平方米。3.中國社會科學院財經戰略研究院發布的《中國財政政策報告2012/2013》預測值，2030年遠期目標：大陸人口14.4514億，按改善性目標人均住房面積39.7平米，按中間目標人均居住面積31.7平米，城鎮化率68%。

公安部副部長黃明在2013年召開的積極穩妥推進城鎮化著力提高城鎮化質量提案辦理協商會上介紹2012年全國非農業戶籍人口所占比重達35.29%，若2030年非農業戶籍人口比重達68%，則按戶籍人口測算，2012-2030年我國城鎮人口與住房面積的變遷見表2。

表2 2012-2030年我國城鎮人口與住房面積的變遷表(按戶籍人口)

國家統計局在統計方法上，大抵是與國際接軌的，但與國情未必接軌。中國有獨特的城鄉二元化體系，特色的戶籍制度約束，這些密切相關的附加要素使中國的城鎮化率與國外的城鎮化率無可比性。按常住人口統計的城鎮化率與國際統計方法口徑上一致，并不意味著有等價意義，等徑不等價，同城不同權，這種傳統的城鎮化率不具實質意義，目前的戶籍制度在統計上就不承認35.29%～52.27%區間的流動人口是非農人口。上列兩個表中，2030年城鎮住房總面積差異很大，無疑表2是實在的，介于35.29%～52.27%區間的城鎮化率是不同統計內涵應擠出的水分。

由表2可以看出，近20年內新增住房面積達到234億平方米，遠超過2012年城鎮住房總面積156億平方米，幾乎是再造一個半中國城鎮住房。我國城鎮戶籍人口將增加近5億，增加人口已超過2012年城鎮人口4.77億，可見新型城鎮化問題的要點之一是農業轉移人口的城鎮住房問題，并且需求量巨大。

1.2.2 從近期看住房供給總量仍顯不足

人力資源和社會保障部勞動科學研究所課題組2013年調查報告稱：過半農民工想當市民，約59.93%的農民工愿意在城鎮買房，即約有(52.27%-35.29%)×59.93%×13.5341≈1.38億農民工希望在城鎮定居，即使每套房50平方米，缺口也在69億平方米左右，而住建部部長姜偉新曾表示2002-2011年全國商品房累計竣工面積約46億平方米，對比而言，供給總量仍顯不足。

綜上，我國正處在城鎮化快速發展和人民生活水平不斷提高的階段，未來10年到20年，住房需求量仍然十分龐大。其中既有城鎮外來人口的首次置業需求，又有居民改善住房條件的需求，從這種動態視角來看，或許中國住房還將長期處于相對短缺狀態。

2 合理確立新型城鎮化住房保障目標

中國社會科學院《中國財政政策報告2012/2013》認為在中長期內，新型城鎮化住房保障目標可以概括為：“保障所有在城鎮居住的人群擁有可支付的、合理適宜居住的空間”，這個空間包含了商品房、租賃房、自建房和政府提供的保障性住房等宜居的居所。人人有房住， “居者有其住”或“居者有其屋”。

“所有在城鎮居住的人”的含義是所有在城鎮工作、生活的“居者”，都應納入住房保障范圍，當然包含在城鎮工作和生活的農民工。黨的十八屆三中全會已決定“把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系”。

“可支付的”是指住房支出應控制在家庭收入一定比例范圍之內，通常以房價收入比來衡量居民的購買能力。就新型城鎮化背景下進城農民的可支付問題，結合當前相關政策來看，2014年中央“一號文件”強調，“用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”，這次“確權登記頒證制度”，是細化對農戶家庭承包土地的確權，貫徹《物權法》的相關規定，由此幾億農民有了財產權，這一變革意義重大不亞于新型城鎮化本身；再則，土地修正法擬刪除土地征用補償上限；三則，十八大報告提出“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”；四則，十八大報告提出收入倍增計劃，“2020年實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番。”這些政策的落實將逐步提升進城農民的住房可支付能力。

“合理的”居住空間，是指政府應制定一個隨經濟發展階段和住房供給狀況而不斷提升的人均居住面積標準區間，包括所有人都可以滿足的最低標準面積，政府不采取稅費手段調節的正常人均標準居住面積。個人能力達不到下限，政府有責任幫助其達到，若個人希望超越上限占有更多的居住空間，政府應采取經濟調節手段，使其付出更大的經濟代價。

“適宜的”居住空間是正常工作和生活的一部分，其核心是住房保障政策的制定需要考慮對居住環境、就業、社會融合、基本公共服務等問題的綜合影響，不能單純就居住論居住。如果僅為提供居住空間，而大大影響了人們的正常就業、收入，或者造成生活不便，應認為住房保障的政策目標沒有達到。

3 實現住房保障目標需要制度變革

特定時期采取以行政手段控制住房市場有其合理性，但從長期看，應放棄單純以房價為調控目標的政策，轉向制度變革，建立以經濟利益調節、市場化管理手段為主體的住房保障政策框架。這一基本政策框架應以建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用為基礎。

3.1 凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預

凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定、能用市場機制有效調節、行業組織或者中介機構能夠自律管理的問題，都不宜行政干預。對于現行房價，顯然的事實是，2013年“兩會”前夕出臺的“國五條”乃是政府強力干預市場的表現，市場負面反響強烈，降溫降價效果未顯，21城市2013年前10月房價漲幅10%，行政手段調控面臨失效的尷尬。十八屆三中全會提出加快完善現代市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用，將加快行政手段調節向市場調節的轉變。

3.2 強化中央政府住房保障領域總體規劃職能，加強地方政府承擔住房保障責任的激勵

中央與地方政府應前瞻性預測新型城鎮化進程人口城鎮化的趨勢和結構，推動大中小城市和小城鎮協調發展。設定居民住房的人均住房面積，安排保障性住房的總量、空間和布局，充分考慮未來需要調整的可能，適應未來居民對居住空間的需求。

3.3 形成市場化住房與保障性住房協調發展的住房供給體系

基于我國即將進入新型城鎮化階段的現實，當前需要加強住房供給面的干預力度，緩解住房供給領域的矛盾，形成市場化住房和政府保障性住房二元保障體系協調發展的基本格局。

3.4 就業與住房是城鎮化的兩翼

在中央規劃的大框架下，地方規劃必須能抓住城鄉一體這個基本點，促使生產力在城市和鄉村之間合理分布，產業和城鎮融合發展，城鄉經濟和社會生活緊密結合，發展綠色產業，加強就業指導，解決轉移人口就業問題是實現可支付性和住房保障的關鍵環節，也是實現新型城鎮化的關鍵前提。

3.5 基于市場化原則管理保障性住房，增強保障性住房的資產屬性

中央政府應采取多種措施提高和激勵地方政府承擔住房保障的責任，逐步調整保障性住房的資產屬性。目前公租房作為保障性住房的主體，是政府投資建設的公共產權房屋，現為租賃方式，可在適當時機將這部分房屋以70%左右的市場價格出售給中低收入人群，其意義相當于賦予公租房以一定的商品屬性，變“居者有其住”為“居者有其屋”。同時，地方政府的財政壓力得以緩解，公租房成為地方政府未來有利可圖的一筆資產，帶來充足的現金流，而承擔住房保障責任也不會成為地方政府的經濟負擔。

4 新型城鎮化住房保障需要政策配套

新型城鎮化住房需求的主體為進城農民工，解決農民工住房問題應尊重農民工的意愿，顧及農民工的流動趨勢，實現政府主導與現行房地產體系有效銜接。在政策框架方面要顧及多方面多環節的關系，包括適宜農民工及其家庭居住的公租房、廉租房體系，規范農民工住房租賃市場，健全農民工住房公積金制度，完善規劃保障制度，完善土地供應制度，完善金融服務制度，完善財稅支持制度，逐步建立適宜的農民工住房補貼制度等。

參考文獻：

[1]高培勇.新型城鎮化背景下的住房保障[M].北京：中國財政經濟出版社,2012.

[2]馮俊.住房與住房政策[M].北京：中國建筑工業出版社,2009.

[3]金三林.解決農民工住房問題的總體思路和政策框架[J].開放導報,2010，(6).

[4]cjfden的博客.人民日報稱我國戶均住房超1套[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_58fc3aad0101711a.html,2013-04-12.