城鄉教育一體化評價的URSG-SSMCD模型和指標體系初步構建

余善云，蘇飛躍

(1.重慶廣播電視大學 發展規劃處，重慶 400052；2.蘇飛躍，重慶市教育科學研究院，重慶 400015)

進入新世紀后，我國城鄉教育二元結構的矛盾越來越突出，如何在破解城鄉二元結構難題，促進城鄉一體化發展的同時，促進城鄉教育一體化發展，不但是人民群眾對各級各類教育的殷切期盼，也是各級政府的重要職責。探索城鄉教育一體化評價模式，在創新基礎上直接針對城鄉教育一體化發展狀態，構建區別于傳統模式系統化的教育評價體系，準確衡量不同區域城鄉教育一體化發展的水平，有助于各級政府采取措施，推進城鄉教育一體化發展。

一、城鄉教育一體化及其評價

(一)我國對城鄉教育一體化的探索

我國對城鄉教育一體化的探索起源于20世紀90年代中期，集中出現在20世紀末的10年。中央政府在2003年的系列舉措中提出了統籌的概念，也指出了城鄉教育的二元性特征，但何謂統籌和如何統籌卻不明朗，對二元結構教育的含義也沒有明確的表述。2006年，國家提出了統籌的價值導向——向農村傾斜，明確了城鄉教育統籌的標準是均等化，雖然這具有目標比較和價值指導的意義，但仍然沒有指出促成均等化的具體路徑。2007年，國家首次提出了城鄉教育一體化，2008年，中央進一步明確了城鄉一體化是包括教育在內的經濟社會一體化制度，提出了以“公共財政”服務農村公共事業的要求。2009年，溫家寶總理在國家科技領導小組會議上指出，發展農村經濟首先要將農村教育放在首位，要下決心解決農村教育缺乏問題，解決好農村教師的待遇和素質問題。對城鄉教育一體化，提出要結合教育的社會功能，從城鄉教育公共服務均等化和城鄉學校空間布局統一規劃兩個層面加以理解。

在實踐上，國內很多省市也在積極探索城鄉教育一體化。如上海市在20世紀90年代就制定了“三個集中”城鄉一體化戰略布局，提出了“一流城市、一流教育”的發展目標，開展了以政府為主導、從均衡條件到聚焦內涵推進城鄉教育一體化實踐，實現教育資助全覆蓋，確保適齡兒童不因家庭貧困而失學、實施標準化建設推動城鄉辦學條件一體化，統籌城鄉辦學格局全面推進城鄉學校均衡發展，優化教育資源配置突出發展農村教育等舉措。江蘇省以均衡為目標、以優質為追求，加強省級統籌，全面推進城鄉教育一體化實踐，以提高教育的整體水平，從合格學校到標準化學校建設逐步推進辦學條件一體化；實施教師流動、教學資源共享、質量監測等推進城鄉中小學教育質量一體化；大力資助弱勢群體，實現弱勢群體兒童受教育機會均等等。四川省則是從規劃一體化、辦學條件一體化、教育經費投入一體化、教師隊伍建設一體化、教育質量一體化和評估標準一體化六個方面，來建構城鄉教育一體化指標體系。除此外，福建、遼寧、重慶等地都在努力探索城鄉教育一體化的發展模式和路徑。

(二)對城鄉教育一體化概念的理解

我國學者在對城鄉一體化的理解上有不同見解。社會學學者和人類學學者從城鄉關系的角度，生態與環境學學者和規劃學學者從空間的角度，經濟學學者從經濟發展規律和生產力合理布局的角度，分別對城鄉一體化的內涵進行了解讀和論述。在城鄉教育一體化概念的理解上，有的學者不僅提出了城鄉教育均衡發展的目標，而且還提出了實現目標的新模式和新戰略。有的學者提出城鄉教育一體化中“教育目標的城鄉共生、教育資源的城鄉互動、教育對象的城鄉交融”[1]等政策意蘊。在城鄉教育一體化制度和政策方面，有的學者提出“從教育管理制度、教育投入制度、人事制度和教育質量保障制度等創新來實現城鄉教育一體化”[2]。也有的學者從文化視角，指出“城鄉教育一體化是一種基于文化的教育策略，推進城鄉教育一體化，就是要構建具有豐富文化內涵的教育體系”[3]等。

由于城鄉教育一體化在我國出現的時間很短，學術界對城鄉教育一體化的概念，至今還沒有一個確切的界定，不少的學者都是通過城鄉一體化的概念來演繹城鄉教育一體化的概念。通過對城鄉教育一體化內涵的深入研究，本文把城鄉教育一體化概念描述為：城鄉教育一體化是把城鄉教育作為一個整體，遵循統籌規劃、綜合考慮、系統發展、分布推進、分類實施原則，通過體制機制創新和政策調整，優化配置城鄉教育資源，促其合理流動，實現城鄉教育均衡、協調、可持續發展和城鄉教育共榮。城鄉教育一體化的主體具有多元性，既有各級黨委、政府等權威主體，也有教育捐助機構、教育協會、及其它培訓機構等諸多民間主體，既有組織也有個體；城鄉教育一體化的客體具有多樣性，既包括優化配置教育資源，也包括聚納和培育教育資源。

(三)基于城鄉教育一體化的評價模式

評價是一種價值判斷活動，是對客體滿足主體需要程度的判斷。教育評價是根據一定的教育價值觀或教育目標，運用可行的科學手段，通過系統的收集信息資料和分析整理，對教育活動、教育過程和教育結果進行價值判斷，為提高教育質量和教育決策提供依據的過程。城鄉教育一體化評價，就是把城鄉教育作為一個整體，利用教育評價的診斷功能、鑒定功能和導向功能，了解特定區域城鄉教育發展的狀態和水平，以促進城鄉二元結構教育向一元結構教育轉化，引導城鄉教育在特定區域的均衡、協調、可持續發展，進而提高城鄉教育一體化整體水平。

在我國教育評價實踐中，教育評價往往是針對某個特定的教育類型、機構、學校，開展辦學水平、教學質量、教改項目等進行綜合性或單項性的評價，并形成了一套成熟、完整的評價指標體系和制度。進入21世紀后，作為國民經濟和社會發展基礎的教育，在城鄉、區域、校際之間的差距越來越大，教育公平問題引起了社會的強烈關注。如何在公共服務領域，破解城鄉二元教育結構難題，促進城鄉教育均衡、協調、一體化發展，不但成為廣大人民群眾的強烈期盼，而且也成為各級政府的重要責任，建立一種全新的以區域教育整體發展狀態為評價客體，全面衡量城鄉教育一體化發展的評價制度及其相應的評價指標體系，已顯得十分緊迫和必要。

在推進城鄉教育一體化實踐中，不少地方積極探索城鄉教育一體化的模式和路徑并取得了顯著的成效，但尚未建立起直接針對城鄉教育一體化發展，區別于傳統模式系統化的教育評價體系，從而為基于URSG-SSMCD模型的城鄉教育一體化評價體系的建構提供了空間。

二、基于URSG-SSMCD模型的結構

模型是對于現實世界的事物、現象、過程或系統的簡化描述，或其部分屬性的模仿。對城鄉教育一體化評價模型的研究，在我國還處于探索試驗的全新階段，目前還沒有現成的模式和模型可以借鑒。本模型的建構以重慶市城鄉教育一體化改革實踐為依據，立足城鄉教育一體化發展的取向，橫向選取城鄉一體化(U)、區域一體化(R)、同級同類學校教育一體化(S)、群體教育一體化(G)四個(URSC)關鍵性要素,縱向選取空間形態一體化(S)、社會形態一體化(S)、物質形態一體化(M)、文化形態一體化(C)、發展形態一體化(D)五大(SSMCD)表現形態(每一要素、形態取其英文單詞的第一個字母)，并按一定的邏輯關系結構成為URSG-SSMCD模型。URSG-SSMCD模型是把城鄉教育一體化作為一個整體,橫向URSG結構研究城鄉教育問題的指向范圍，關注不同教育層次一體化的有關調控和統籌；縱向SSMCD結構則從逐層遞進的要素關聯，系統地詮釋城鄉教育一體化的內涵。該模型立足于教育一體化，歸屬于發展定位，多系統提供保障和功能發揮，在促進公平的基礎上促進內涵發展，即兼顧公平和質量，提高教育的整體水平，促進城鄉教育一體化發展格局的形成，與傳統的僅針對某一類、某一學校、某一方面的教育評價模式相比，在評價內容和結構上都有很大的不同，具有區域綜合性、發展引導性、關注公平性等特征。城鄉教育一體化URSG-SSMCD評價模型框架見圖1。

圖1 基于URSG-SSMCD模型的城鄉教育一體化評價框架圖

需要指出的是，城鄉教育一體化不但是教育系統和社會系統的統一體，更是教育過程與教育狀態的統一體。“教育一體化意味著教育自身系統和社會大系統同時組織運作”[4]，它既是一個持續性的過程，也是理想性目標；既要協調均衡城鄉教育，促進教育公平，又要不斷提升城鄉教育效率。如果說在教育系統內部，目標和過程是統一體，那么過程和狀態就不可分割，把握好速度和質量兩個最為重要的因素，體現在反哺農村的城市教育，與支持城市的農村教育的城鄉教育資源在城鄉互動，以及城市中的農村教育和農村中的城市教育的教育對象在城鄉的交融。基于上述認識，本研究在實踐推進基礎上把它的內涵整合描述為五個形態一體化。

1.城鄉教育空間形態一體化——城鄉教育規劃布局合理。建立優先規劃、動態監控、適時調整、同步建設的城鄉教育空間形態一體化發展機制，形成與城鄉地理環境、人口分布、交通條件、行政區劃、產業布局相協調的城鄉教育空間形態。

2.城鄉教育物質形態一體化——城鄉辦學條件標準一致。建立城鄉教育基礎設施、配套建設、教師配置、經費保障、現代技術、外部環境標準體系，提供滿足城鄉學生學習需要、教師專業成長、學校持續發展、社會普遍認可的教育物質條件。

3.城鄉教育社會形態一體化——城鄉公民教育機會均等。建立城鄉基本教育公共服務體系和特殊、困難群體教育政府資助政策與社會關愛機制，確保不因社會階層分化加劇教育不公，實現城鄉公民共享基礎教育普及、職業教育與培訓、高等教育大眾化的成果。

4.城鄉教育文化形態一體化——城鄉教育認知方向趨同。完善城鄉教育辦學、管理、評價體制機制以及現代學校制度、招生考試制度、人才培養模式，建設城鄉教育共同適應的制度文化、管理文化、育人文化、教學文化，在文化形態上達到城鄉教育的普適。

5.城鄉教育發展形態一體化——城鄉教育差距逐步縮小，有服務“三農”意識且能力強，效果好。基礎教育階段城鄉學生發展、教師發展、社會聲譽(滿意度)均得到提升，差距縮小；中職教育既要考慮“縮差”，又要考慮服務“三農”；高等教育階段注重人才培養、科學研究、社會服務與文化傳承創新等服務于“三農”的意識和水平得到提升。

三、指標體系建構與應用預期

城鄉教育一體化內涵和外延十分豐富，影響城鄉教育一體化發展的因素紛繁復雜。要客觀評價城鄉教育一體化實現程度，構建科學系統的城鄉教育一體化指標體系是前提。城鄉教育一體化指標體系，應圍繞人才培養質量和保障質量的核心要素，遴選空間形態、物質形態、社會形態、文化形態、發展形態作為五個基本維度。

(一)指標體系建構原則

要構建城鄉教育一體化指標體系，除了遵循教育評價指標體系設計的導向性、科學性、系統性、操作性等一般原則外，還應當遵循以下原則：

1.公平性原則。公平原則是處理城鄉教育的結構、規模、效益、質量關系的根本原則，應貫穿于城鄉教育政策制定、體制機制構建、輿論導向之中，體現在城鄉學校教育經費、辦學條件、師資等資源配置的均衡性上，反映在城鄉居民滿意地接受所在區域學校教育上。在設計一體化指標體系時，應從觀念、政策、體制、機制上克服“城市中心”的傾向。

2.差異性原則。在遵循城鄉學校標準化建設要求前提下，根據不同區域經濟文化特點因地制宜建設學校，一體化指標體系的設計應充分考慮城鄉教育的特殊性和實際面臨的問題；在遵循國家和地方課程計劃、課程標準前提下，利用城鄉各地教育資源，為學生提供多樣性的教育。一體化指標體系的設計，還應體現和引導城鄉學校優勢互補、特色發展、整體提升，從而克服城鄉教育“同質化”傾向。

3.補償性原則。補償原則是解決區域之間、城鄉之間、學校之間教育資源條件、辦學質量存在的差距所應當遵循的原則。在設計一體化評價指標體系時，應當考慮對農村學校、薄弱學校的政策傾斜，引導資源配置，予以額外補償，從而克服教育資源配置“一刀切”傾向。

4.問題性原則。在工業化、信息化、城鎮化、農業現代化進程中，城鄉教育面臨著發展的新問題、新情況，在設計一體化評價指標體系時，應當考慮城鄉教育各自的問題和實際情況，設計有針對性的指標和標準，引導解決城鄉教育各自最突出的問題和困難，克服政策和措施“缺乏針對性”的傾向。

(二)指標體系主要內容

基于URSG-SSMCD模型的城鄉教育一體化指標體系分為一級、二級和三級。一級指標呈現評價要素，選取空間形態、物質形態、社會形態、文化形態、發展形態五個基本維度作為評價要素。二級指標呈現指標集，遴選了教育布局合理程度、教育發展水平等16個指標。三級指標遴選了中小學布局合理程度、財政性教育經費占GDP比例等30個指標，呈現二級指標的核心要素。三是明確指標權重。對一級指標賦予權重(總權重100分)，一級指標下二級、三級指標權重的賦值，突出了核心指標的權重。城鄉教育一體化評價指標體系見表1。

表1 基于URSG-SSMCD模型的城鄉教育一體化評價指標體系

本指標體系的設定和權重考量，是在廣泛吸取重慶市各級各類教育有關專家、學者和一線教育行政與管理人員意見，經反復的統計分析，論證修改，形成基本共識基礎上，由重慶市教育委員于2013年10月組織重慶市有關高校、市級研究機構專家評審，采取德爾菲法(也稱專家評議法)確定。

(三)指標體系應用功能預期

由于本指標體系對城鄉教育一體化評價的核心指標進行了具體化和數量化，從理論和實踐兩個層面看，運用本指標體系可以發揮三種功能。一是導向功能。應用這一評價指標體系，可以引導各級政府和各級各類學校，按照指標體系評價要求找差距、補短板，加速城鄉教育一體化發展進程。二是評價功能。應用本指標體系，可以對一定區域，尤其是省級區域城鄉教育一體化發展，進行綜合評價和動態監測；便于各省市之間進行城鄉教育一體化發展程度的橫向比較，以及縱向到縣的比較。三是促進功能。通過評價監測，可以深入挖掘影響城鄉教育一體化的主要因素，準確把握城鄉教育一體化的主要矛盾和主次關系，為政府科學決策提供參考，促進政府調整教育政策與措施。

參考文獻：

[1]高閏青.國內外關于城鄉教育一體化的探索與研究[J].焦作師范高等專科學校學報， 2012,(6):60-64.

[2]褚宏啟.城鄉教育一體化:體系重構與制度創新——中國教育二元結構及其戰略[J].新華文摘，2010，(4):112-114.

[3]魏峰.城鄉教育一體化:基于文化視角的分析[J].復旦教育論壇，2010,(5):20-24.

[4]周浩波.區域推進城鄉教育一體化發展的理論及戰略研究[M].沈陽:遼寧人民出版，2012.