規范保障房資產管理初探

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（河南省會計學校河南鄭州450003）

為解決城鎮居民住房難的問題，黨中央、國務院十分重視，各級黨委政府也都把保障房建設擺在重要位置，在規劃立項、土地劃撥、資金籌措、項目建設等方面采取了一系列積極措施。據不完全統計，2011-2013年全國各級政府和社會累計籌集保障房建設資金近3萬億元左右，建成了上千萬套各種形式的保障性住房，有效改善了中低收入家庭住房問題，受到了廣大群眾的普遍歡迎。但是目前在保障房管理中還存在一些突出問題，特別是如何管好盤活政府投資形成的保障房資產方面，還沒有建立起規范有效的機制，既影響了已建成保障房的使用效益，也制約了保障性安居工程的可持續發展。

一、保障性住房存在的主要問題

（一）資產管理主體不明確，管理基礎工作薄弱。在保障房建設中，各級政府普遍存在保障房 “重建輕管”，保障房建好后就算完成了硬任務，對形成了資產“誰來管、如何管”等缺乏制度設計，責任主體不明，基礎工作薄弱，實物臺賬不完整，資產價值底數不清、歸屬不清、租金收益不清，保障房資產管理隱患很大。

（二）部分保障房存在閑置現象，資產實物形態利用效率不高。據統計，截止至2013年底，全國尚有38%達到入住條件的保障房處于閑置狀態，占竣工量的40.5%。產生上述問題的原因：一是建設任務與實際需求脫節。按照城鎮常住人口計算分配建設任務，造成實際需求量大的城市區“吃不飽”，有效需求量小的城市區和縣“吃不了”。二是部分保障房位置偏遠，配套設施和公共服務設施不齊全，均不同程度的存在路、水、電、氣等設施不完備和物業管理不到位問題，導致一部分符合條件的保障對象選擇棄租。

（三）盤活運作機制尚未建立，資產價值效能得不到有效發揮。各級政府投資形成的保障房資產是國有 “四資”的重要組成部分，合理運作盤活將可撬動更多的社會資本投入后續的保障房建設，既能夠有效緩解政府建設資金緊張矛盾，也有利于形成保障性安居工程可持續發展機制。但多數市縣以完成建設任務為目標，對保障房資產管理以及盤活運作問題普遍沒有提上議事日程。有的“一售了之”，雖然回籠建設資金快，但也帶來一些新問題，如已售房屋不能再周轉使用，降低了保障房循環使用產生的放大效應；在土地、資金等成本持續上升的情況下，回籠資金不足以支撐后續保障房建設，政府需要不斷加大投入，負擔越來越大。

（四）責任不清、資產盤不活、造成后續建設乏力。正是由于資產界定方面的不明晰和資產管理方面的不完善，責任不能落實，導致資產運營方面的不便利，財政資金引導社會資金參與的公共租賃住房多元化融資渠道尚未形成，公共租賃住房建設任務重，所需資金缺口大，地方財力有限，很難保證公共租賃住房建設資金全部及時足額落實到位。

二、保障房資產管理的政策建議

（一）建立全國聯網的公共租賃住房信息網作為今后分配管理的主要平臺，為公共租賃住房管理科學化提供支持。依托住建部門建立的全國公共租賃住房信息網為基礎，開發公共租賃住房信息平臺，實現公共租賃住房任務下達、規劃建設、分配入住、后期動態管理的全過程在線查詢，以及監管和各項手續審批辦理，覆蓋從社區到省各級保障房經辦部門。信息平臺至少應該包括以下三個功能：一是作為各級住建部門分解新增任務的依據。通過網絡互聯和信息共享，部級住建部門可以實時統計省市縣公共租賃住房申請和審核情況，并以此作為分解建設任務的重要依據，改變原來的“自上而下”分解任務為“自下而上”申報需求，從而解決建設任務分配方面供需不對稱問題。二是作為省市縣級房管部門分配房源的依據。通過網站開通的申請進度查詢、申請人應該公開的各項信息查詢和分配結果查詢等功能，申請人可以通過網絡及時了解自己公共租賃住房申請進展情況。公眾還可以通過舉報投訴監督公共租賃住房建設、分配、管理等情況，切實做到公開透明、公平公正。三是這個信息平臺需要專門機構進行開發，各種模塊要達到公共租賃住房任務分解科學化、建設布局合理化、入住轉讓公平化、資產管理節約化等要求，現代化的管理必須是數據化加信息化，而這個信息平臺的數據和資料在政府各個具有監督管理職能的部門都要留下接口，以滿足管理需求。

（二）建立以財政資金引導社會資金參與的多元化資金籌措體系，使公共租賃住房建設有一個良性的資金鏈。一是繼續鞏固現有的資金籌集渠道。在爭取中央財政加大補助力度的同時，加大省級財政和對縣（市）轉移支付力度；市縣在財力允許的情況下也要加大預算安排力度；嚴格土地出讓凈收益和住房公積金增值收益中計提資金用于公共租賃住房建設政策。二是爭取信貸支持。省級保障房投融資平臺要加大資金籌措力度，對省轄市和部分重點縣（市）公共租賃住房建設提供融資支持。調動銀行業金融機構積極性，按照風險可控、商業可持續原則，創新金融產品，改善金融服務，增加公共租賃住房建設信貸資金安排。三是拓寬融資渠道。大力吸引社會資金進入公共租賃住房建設領域。支持省級融資平臺發行保障房非公開定向債務融資工具或中期票據，專項用于公共租賃住房建設。由于公共租賃住房建設資金來源（負債）和資金使用（資產）期限不匹配，社會資本進入有一定難度，可以積極嘗試公共租賃住房資產證券化融資。

（三）建立以商品房配建政府購買為主的公共租賃住房供應體系，從而使公共租賃住房布局更加合理。今后新增的公共租賃住房要以商品房配建和政府購買為主，政府住房保障部門直接投資建設為輔。只有這樣，才能真正解決公共租賃住房在選址和配套方面的政府短視行為。一方面，要硬性規定配建比例。市縣政府可以出臺相關規定，將公共租賃住房建設納入商品住房項目土地規劃和出讓條件，與商品住房項目同步立項、同步設計。另一方面，要有相應的監管措施。土地部門在出讓商品住房建設用地時，會將配建公共租賃住房的約束性指標納入供地方案，并向社會公示。而房管部門將與房地產開發企業簽訂公共租賃住房配建合同，詳細規定配建公共租賃住房的位置、總建筑面積、套數、套型建筑面積、戶型、質量要求、移交期限、違約責任等內容。市縣政府住建、房管等部門對配建公共租賃住房落實情況實施跟蹤監管。

（四）建立政府購買服務為主、依托社會中介機構維護運營的運營管理體系，從而使公共租賃住房的管理維護更加高效。對于各類投資主體建設的公共租賃住房，建議以市縣為單位委托專業的服務企業維護運營，防止政府行政事業部門過多界入具體事務。一是服務外包。可面向社會公開招標物業服務企業進行運營，具體負責轄區內的公共租賃住房的維修、養護。收費標準經各級住建部門審查同意或者業主大會表決通過后，報價格主管部門核準。二是加強監管。要對承租戶進行定期入戶走訪，及時掌握承租公共租賃住房家庭成員的收入、資產、住房等變化情況，定期對其資格進行調查，如發現不符合承租資格的，將按合同約定處理。同時，還可依托物業服務企業開展日常檢查，如發現轉租、轉借、閑置等各類違規行為，應及時告知當地住保部門進行處理。

（五）建立指定政府投融資公司管理為主履行政府出資人職責的資產管理體系，從而使權責更統一、問責更有效。一是對已建成公共租賃住房資產進行梳理。根據建設資金來源和承建主體性質，對全省已建成的公共租賃住房進行全面資產登記和產權確認，明確資產性質和管理主體。二是市縣可以指定一家政府投融資公司來履行出資人職責，負責政府投資的公共租賃住房的資金籌措、房源籌集、租金收取、出售所得、資產運營等，全面負責保障房建設的建、管、用、還等事務。這么做的好處就在于能夠最大限度盤活公共租賃住房資產，為政府后續保障房建設融通資金。三是重新規劃公共租賃住房租售政策。對之前的租售政策進行重新評估，對于公共租賃住房出售大的原則是要非常審慎，對于部分市縣公共租賃住房嚴重供大于求的情況，在保障基本需求情況下，可嘗試出售一部分。積極建立公共租賃住房共有產權制度，允許保障對象在居住滿一定年限后購買部分或全部產權，緩解地方財政的公共租賃住房建設投資壓力。

（六）建立社會公共資產會計制度，使公共租賃住房資產有一個完整的記錄和延續。自中共十六大以來，國家越來越重視國有資產的科學運作，由財政支出形成的各種資產必須得到合理的利用，徹底轉變理財觀念。財政支出形成的周轉型國有資產已進入資本化運作準備階段，財政支出形成的固化資產也必須科學利用。由各種形態并軌的公共租賃住房就是其中的一種。如何對其進行科學管理，首先，要做到心中有數，要明白它的物理形態和價值狀態，這在會計學上叫實物記錄和價值記錄。公共租賃住房的物理形態，主要以房屋和附屬物為主，因而可以作為固定資產，其來源渠道可以有多種，但接收和管理主體是國家財政部門。為此，無論哪種渠道建成的公共租賃住房，必須進行唯一處理，這樣就形成了系統的實物管理和價值管理的體系。商品房配建可用捐贈和購買兩種形式處理，自建、投資撬動和政策性引導建設的，可以按照資金來源渠道不同，分設不同的明細科目。其次，為了把這部分資產盤活用好，可以證券化等方式進行接收，這部分資產的接收是個新課題，必須組織專家進行專門研究設計，要有系統的賬務體系和有關的財務管理辦法，尤其是財務管理必須建章立制，必須清楚資金來源走向，財務費用記錄清晰可查。