全面提升依法行政水平研究

中共石家莊市委黨校課題組

近年來，石家莊市實(shí)施優(yōu)化發(fā)展環(huán)境戰(zhàn)略，在提高行政效能方面多措并舉，取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，公務(wù)員依法行政的意識(shí)和能力普遍提高，行政審批制度改革進(jìn)一步推進(jìn)，行政效能大幅度提升。近期課題組深入到石家莊市法制辦、贊皇縣、元氏縣等部門調(diào)研，與行政執(zhí)法部門同志進(jìn)行了廣泛座談。本文總結(jié)梳理了該市近年來依法行政制度建設(shè)的探索與實(shí)踐，針對(duì)當(dāng)前面臨的突出問題提出相關(guān)對(duì)策。

一、石家莊市依法行政制度建設(shè)的探索與實(shí)踐

（一）建立了領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法和執(zhí)法人員培訓(xùn)制度。一是建立了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度。市政府領(lǐng)導(dǎo)在政府常務(wù)會(huì)前集中統(tǒng)一學(xué)習(xí)政策和法律法規(guī)；不定期邀請(qǐng)法律專家學(xué)者為領(lǐng)導(dǎo)干部講授依法行政知識(shí)專題講座。二是市法制辦定期對(duì)全市執(zhí)法人員進(jìn)行行政執(zhí)法專項(xiàng)培訓(xùn)。如，2013年市法制辦以行政執(zhí)法資格年檢為契機(jī)，組織了對(duì)市直各部門8663名行政執(zhí)法人員的法律知識(shí)考試。

（二）實(shí)施了依法行政評(píng)議考核制度。2004年8月14日發(fā)布實(shí)施了《石家莊市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政評(píng)議考核實(shí)施辦法》，明確了評(píng)議考核的范圍及原則，評(píng)議考核的內(nèi)容和計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)議考核的方法及程序。每年度確定具體時(shí)間進(jìn)行考核評(píng)議，由市政府對(duì)考核前10名的優(yōu)秀單位給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)后5名的單位給予通報(bào)批評(píng)。

（三）實(shí)施了重大處罰備案等剛性制度。根據(jù)《行政處罰法》和《河北省行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》，2009年9月出臺(tái)《石家莊市重大行政處罰備案規(guī)定（試行）》，明確了重大行政處罰的范圍、備案的機(jī)關(guān)、程序，進(jìn)一步加強(qiáng)了重大行政處罰備案制度的落實(shí)。目前，該市已建立相對(duì)集中處罰權(quán)、行政處罰自由裁量權(quán)、重大行政處罰備案、嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法責(zé)任制；建立了進(jìn)入企業(yè)檢查（評(píng)比）的審核備案、“首違不罰”、“說理式執(zhí)法”等鋼性制度。

（四）加強(qiáng)了行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。如該市細(xì)化了自由裁量權(quán)，壓縮了實(shí)體法的“彈性空間”。組織執(zhí)法部門，特別是重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位和基層站所，進(jìn)一步梳理執(zhí)法依據(jù)、規(guī)范執(zhí)法程序、細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)。2013年進(jìn)一步落實(shí)自由裁量基準(zhǔn)制度，印發(fā)了《關(guān)于健全和完善行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的通知》，各執(zhí)法部門結(jié)合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，修訂完善了本部門自由裁量基準(zhǔn)制度的有關(guān)內(nèi)容。

（五）推進(jìn)了行政決策民主化建設(shè)。一是針對(duì)重大決策、重大行政行為和涉及相對(duì)人重大利益的立法行為，采取集體研究方式和主動(dòng)聽取社會(huì)公眾和法制機(jī)構(gòu)意見建議，體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)集體依法辦事和依法決策理念。二是重視發(fā)揮法律顧問的作用并日益規(guī)范化。據(jù)調(diào)查，市公安局、市規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)局、房管局、辛集市、鹿泉市、藁城市等單位規(guī)定，在開展各項(xiàng)涉及公眾利益的工作之前都必須充分征求法律顧問的意見和建議。

（六）完善了行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。一是市政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查提高執(zhí)法水平的八項(xiàng)措施》，由市監(jiān)察局、市法制辦牽頭，成立了“行政執(zhí)法監(jiān)督檢查辦公室”，進(jìn)一步完善了執(zhí)法資格管理、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、執(zhí)法全程錄像、執(zhí)法評(píng)議考核和執(zhí)法責(zé)任追究等制度規(guī)范。二是借助信息化手段，依托市政府電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立了覆蓋市政府各執(zhí)法部門和所有行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法監(jiān)督信息平臺(tái)。三是認(rèn)真組織開展案卷評(píng)查工作。由市法制辦牽頭，組織對(duì)全市已辦結(jié)的一般程序的行政處罰案卷進(jìn)行了抽查，對(duì)行政處罰中法律適用不當(dāng)、處罰程序不完善和文書制作不規(guī)范等問題進(jìn)行了通報(bào)。

二、石家莊市依法行政制度建設(shè)面臨的主要問題

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)尚需加強(qiáng)。據(jù)調(diào)查，目前該市一些領(lǐng)導(dǎo)干部抓日常中心工作時(shí)，較多地注重業(yè)務(wù)性工作和職能范圍內(nèi)的工作，未真正將政府依法行政工作列為長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性工作來抓。一些部門正是由于領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)欠缺，行政執(zhí)法出了問題。如干涉具體的行政執(zhí)法行為、集體決策意識(shí)薄弱、集體研究機(jī)制落實(shí)不好、學(xué)法走形式，并且對(duì)行政執(zhí)法工作的重視程度不夠。個(gè)別地區(qū)和部門尚沒有把行政執(zhí)法工作作為推進(jìn)依法行政的核心和關(guān)鍵來抓，認(rèn)識(shí)不高、思路不清、措施不力、效果不好的情況還在一定范圍內(nèi)存在。

（二）基層執(zhí)法人員法律素質(zhì)有待提高。從該市行政評(píng)議考核結(jié)果看，有很大一部分問題是由于基層執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高、法制觀念不強(qiáng)所致。舊的執(zhí)法觀念的影響仍然存在，“權(quán)大于法”和“人情執(zhí)法”仍然有市場(chǎng)，不作為、慢作為和亂作為，吃拿卡要報(bào)現(xiàn)象仍然存在。一些單位在管理基層執(zhí)法人員上沒有形成良性的機(jī)制制度，偏松偏軟，對(duì)于執(zhí)法過程中存在的問題不敢較真，影響了政府形象。

（三）基層行政執(zhí)法行為尚需規(guī)范。一是個(gè)別部門不具備行政主體資格。如對(duì)“治超”的處罰主體是交通局，但一些地方對(duì)“治超”的處罰以運(yùn)管站的名義實(shí)施。二是一些案卷不規(guī)范。作出行政處罰的依據(jù)必須是現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章；法律、法規(guī)、規(guī)章的名稱應(yīng)使用全稱，并準(zhǔn)確引用到條、款、項(xiàng)、目；行政處罰的種類和幅度要符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。在該市法制辦執(zhí)法監(jiān)督中一些案卷沒有體現(xiàn)或不符合法律法規(guī)規(guī)定。還有一些機(jī)關(guān)對(duì)否定性行政許可行為不予立卷，導(dǎo)致行政許可申請(qǐng)人在主張權(quán)利救濟(jì)時(shí)，直接面臨舉證不能的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重侵害了行政許可申請(qǐng)人的合法權(quán)益。三是違反法定程序的現(xiàn)象還在一定程度上存在。行政許可公示內(nèi)容要件缺失；對(duì)“一站式”提供行政許可服務(wù)的法定義務(wù)履行不力，名不副實(shí)；聽證程序大部分缺失等等，這些執(zhí)行不規(guī)范問題，在一些單位存在較多。

（四）基層法制機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。一些基層法制機(jī)構(gòu)建設(shè)突出問題是力量薄弱，特別是一些縣（市）區(qū)的法制機(jī)構(gòu)在編制和人員設(shè)置上依然沒有得到根本解決。一些執(zhí)法部門和個(gè)別縣（市）區(qū)，多年來一直沒有配備法制工作機(jī)構(gòu)，有的地方法制部門法制工作人員不足，導(dǎo)致其身兼數(shù)職、疲于應(yīng)付日常工作，無法正常開展法制工作。有的地方法制部門經(jīng)費(fèi)短缺，職責(zé)不明確，一些相應(yīng)的權(quán)力沒有賦予政府法制部門。

三、推進(jìn)石家莊市依法行政制度建設(shè)的幾點(diǎn)對(duì)策

（一）完善基層領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法制度，提升依法行政領(lǐng)導(dǎo)能力。領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法不僅僅是了解和掌握法律的內(nèi)容，更重要的是要樹立依法治國(guó)、依法行政、執(zhí)政為民的觀念，并把這種觀念貫徹到基層工作的所有方面。針對(duì)基層違法行政問題突出現(xiàn)象當(dāng)前重點(diǎn)，一是各縣（市）、區(qū)法制辦要爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)的支持，積極謀劃組織好各縣（市）、區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部各法律專題的學(xué)習(xí)。二是市法制辦要督導(dǎo)縣（市）、區(qū)政府開展法律專題講座，把領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法情況作為年度依法行政考核的重點(diǎn)內(nèi)容，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法。

（二）堅(jiān)持集中培訓(xùn)制度化，提高行政執(zhí)法培訓(xùn)實(shí)效。該市一些單位和人員對(duì)行政執(zhí)法培訓(xùn)尚存在模糊認(rèn)識(shí)，培訓(xùn)中出現(xiàn)了考試走形式等一些錯(cuò)誤的做法。政府法制部門要明確培訓(xùn)的性質(zhì)。行政執(zhí)法培訓(xùn)是一項(xiàng)法定培訓(xùn)，也是一項(xiàng)資格培訓(xùn)，這在國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中有明確規(guī)定。因此，行政執(zhí)法培訓(xùn)必須依法依規(guī)開展。政府法制部門要加強(qiáng)培訓(xùn)管理，確保培訓(xùn)質(zhì)量。在培訓(xùn)組織、培訓(xùn)教材、培訓(xùn)師資、培訓(xùn)考試、培訓(xùn)時(shí)間等方面，要嚴(yán)格遵守各項(xiàng)規(guī)定，確保培訓(xùn)工作取得應(yīng)有效果。

（三）強(qiáng)化機(jī)構(gòu)及人員配置，完善法制機(jī)構(gòu)組織建設(shè)。一是盡快健全縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)。明確縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)的職能定位、規(guī)格及職能范圍，科學(xué)設(shè)置其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。二是對(duì)從事政府法制工作的人員實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，可以借鑒我國(guó)司法考試的成功做法，明確規(guī)定對(duì)從事政府法制工作的人員必須取得《法律職業(yè)資格證書》及具有大學(xué)法律專業(yè)本科以上學(xué)歷和一定的行政管理能力等。

（四）加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度，推動(dòng)行政執(zhí)法規(guī)范化。一是是政府法制部門要更好發(fā)揮政府“參謀”、“助手”作用，展開經(jīng)常性行政執(zhí)法檢查，從縣（市）級(jí)政府實(shí)際出發(fā)，把行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制和行政給付等當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題作為執(zhí)法監(jiān)督重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度。二是在完善監(jiān)督方式。明查與暗訪相結(jié)合、定期檢查與不定期抽查相結(jié)合、自查與互查相結(jié)合、現(xiàn)場(chǎng)檢查與調(diào)閱案卷相結(jié)合、檢查執(zhí)法主體與走訪管理相對(duì)人相結(jié)合、法制部門開展執(zhí)法檢查與有關(guān)部門聯(lián)合檢查相結(jié)合。不僅要重視事后監(jiān)督，更要強(qiáng)化事前、事中監(jiān)督。

（五）加大過錯(cuò)責(zé)任追究力度，完善執(zhí)法責(zé)任制。河北省及石家莊市在全國(guó)較早制訂和實(shí)施了行政執(zhí)法責(zé)任制，但監(jiān)督手段還比較單一。一要把依法行政考核工作列入對(duì)各級(jí)政府及其部門責(zé)任目標(biāo)考核范圍。可把考核結(jié)果作為評(píng)定各級(jí)政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要依據(jù)，以提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法制工作的重視。二是對(duì)在違法行政中負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部要根據(jù)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》和《公務(wù)員法》給予問責(zé)和處分。三是對(duì)普通執(zhí)法人員的違法行政行為加大查處力度，堅(jiān)決做到那有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法需擔(dān)責(zé)、侵權(quán)要賠償。

（六）提高規(guī)范性文件質(zhì)量，推進(jìn)依法行政法制建設(shè)。一要對(duì)目前全市的一些文件及時(shí)進(jìn)行梳理，提高立法水平，及時(shí)淘汰不符合上位法要求的規(guī)范性文件。二是健全全市現(xiàn)有的各項(xiàng)行政法律制度，如，修改和完善行政執(zhí)法責(zé)任制、自由裁量權(quán)制度、責(zé)任追究制度、依法行政評(píng)議考核制度、重大處罰案件備案制度、案卷評(píng)查制度等，并使上述制度的貫徹和落實(shí)成為日常執(zhí)法行為中的常態(tài)機(jī)制。

（該文為2013年度石家莊市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題，立項(xiàng)編號(hào)為ZH1307。課題負(fù)責(zé)人：孫晉康；成員：申玉蘭、郝文忠、劉麗敏、鄭穎、張杰英。作者單位：中共石家莊市委黨校）■