事業單位與所辦企業關系的構成及管控

王君　張居帥

摘要：本文通過分析事業和企業的性質、事企之間可能產生的事項交集等，將事業單位與所辦企業的關系分解為業務、資產、人員、監管等“四類關系”，并對“四類關系”中存在的主要問題進行了剖析，找出形成相關問題的原因。最后，提出理順管理體制、明確企業定位、分類清理整頓等多項規范事企關系的管控措施和建議。

關鍵詞：事業單位 企業 事企分開 監管

業單位所辦企業，是指事業單位投資設立或依法取得、具有實際控制權的國有及國有控股企業。從中央部門現有的情況看，事業單位所辦企業的戶數較多且呈逐年增長趨勢，2007-2011年間，中央部門管理的企業戶數從6 167戶增長到11 737戶（摘自《2012中國財政年鑒》）。此類企業由國企脫鉤劃轉、事業單位改制、投資新設等渠道形成，多數具有小、散、差、弱的特點，事企不分的情況較為普遍。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“要加快事業單位分類改革”，而“事企分開”是事業單位分類改革的基本要求之一。研究事業單位與所辦企業關系（以下簡稱“事企關系”），提出解決事企關系問題的管控措施，是實現事企分開、穩妥推進事業單位分類改革的前提條件和基礎所在。

一、事企關系的構成及考量內容

事業單位的預算級次較多，最多高達5級。事企關系從廣義上講，應包括上級事業單位對下級事業單位所辦企業的監管關系、事業單位對所辦企業的管理關系兩部分。本文主要研究后者。從理論上講，在現代企業制度下，企業所有權與經營權分離，事企關系應為單純的投資與被投資的關系。而在實際工作中，事業單位難以將所辦企業的所有權與經營權分離，致使事企不分的問題較為突出、事企關系的構成較為復雜。

事業單位及所辦企業具有獨立的法人資格，均需依法登記設立。研究事企關系的構成，應從“事企不分”這一關鍵入手，對事業單位和企業的性質、事企之間可能產生的事項交集進行剖析。根據事業和企業法人的登記條件、登記內容、涉及的生產要素和生產經營流程等，參考相關研究成果，事企關系可分解為事企之間的業務關系、資產關系、人員關系、監管關系，即事企關系由“四大關系”構成。相關考量內容主要為：業務關系考量涉及業務事項的交集，包括業務及經營范圍、關聯交易、業務成本費用等。資產關系考量涉及資產事項的交集，包括經營場所、資產界定及管理、收益上繳等；人員關系考量涉及人事事項的交集，包括領導層的任免、人員兼職、工資薪酬等；監管關系考量涉及監管事項的交集，包括監管職責劃分、監管事項、監管決策程序等。

二、事企關系存在的問題及原因分析

多年來，所辦企業在彌補事業單位經費不足、改善職工福利和生活條件等方面起到了一定的作用，但與事業單位之間的關系還有待理順，事企關系中還存在諸多亟待解決的問題，有些問題已多次在歷年審計公告中披露。

（一）問題表現

1.業務關系方面。一是事業單位的業務范圍與所辦企業的經營范圍相近，彼此交叉重復。事業單位將應由自身實施的業務委托給所辦企業完成。二是事業單位委托給所辦企業的關聯交易缺少控制。簽訂合同時不履行招標和政府采購程序，委托內容和委托金額較為隨意。合同執行缺少監控，在合同履行期間，事業單位人員定期從企業領取工資或勞務等突出問題時有發生。合同完成后沒有成果或成果實由事業單位獨立完成，個別委托項目賬面反映的利潤率畸高（如達70%以上）等。三是事業單位與所辦企業收支混用，單位內部收支不配比。一方面事業單位將應收企業的收入（如房租等）不收，在企業列支事業單位難以處理的費用（如補貼補助、招待費等），使事業單位收支不實；另一方面企業收取應屬事業單位的收益，將應在企業開支的費用（如會議費、差旅費等）在事業單位列支，使企業虛增利潤。

2.資產關系方面。一是所辦企業多為無償占有事業單位的資產和場所，沒有與經營業務相適應的資產規模，個別企業固定資產極少，甚至為零。二是對所辦企業的投資管理不規范。事業單位的一項國有資產多次評估投資、出資不過戶、企業完成工商登記后轉回、互相拆借資金注冊公司的情況時有發生，對所辦企業出資不到位。對外投資核算不規范，事業單位對外投資賬面數與所辦企業的相關數據不能對應。三是資產相互占用，收益相互收取。企業無償占用事業單位資產（如房產），事業單位無償占用所辦企業的資產（如車輛），企業收取應屬事業單位的資產收益，彼此之間拆借資金隨意，資產及收益混用且已成習慣。四是投資收益渠道不暢。事業單位以行政命令方式要求企業以“管理費”等名義上繳款項，此類款項缺少合同協議、利潤分配等方面的依據支撐。有的企業多年不進行利潤分配。

3.人員關系方面。一是所辦企業的負責人多由事業單位的負責人兼任，彼此的職責和利益關系難以區分清楚。所辦企業的負責人由事業單位任命或提名，行政色彩濃厚。多數事業單位對所辦企業未進行考核和評價，對所辦企業負責人缺少約束。二是部分事業單位人員在所辦企業兼職甚至全職從事經營工作，但兼職人員與事業單位之間的權利義務邊界不清，彼此的勞務、經濟關系缺少規范，多數兼職人員沒有書面批準文件，工資仍在事業單位發放。三是所辦企業對兼職人員的薪酬發放五花八門，有的采取領取補助、加班或勞務補助、專家咨詢、分成等方式，多數企業發放薪酬缺少具體依據，標準和發放范圍隨意性較大。

4.監管關系方面。一是事業單位內部沒有統一的監管責任主體，資產、財務、人事等部門各管一塊、多頭監管，加之投入監管的精力不足，各部門表面承擔責任而實際均不承擔責任。同時，事業單位對所辦企業往往“一股獨大”，決策時缺少外部參與和制衡。二是事業單位對所辦企業的哪些事項進行監管、如何監管沒有規定，致使對企業的監管存在兩個極端：一方面無法或不能充分履行出資人職責，對所派董事、監事的管理流于形式，企業由內部人控制，董事、監事履行職責時不能體現出資人的意志。另一方面高度干涉企業自主權，把企業當作下設部門或單位進行管理，企業法人治理結構形同虛設，甚至多年不召開股東會、董事會、監事會。三是監管缺失或監管力度不夠。事業單位對企業內部決策、重大事項的報批程序缺少指導，多年不進行監督檢查，致使所辦企業的部分做法成為習慣和定式。一些企業負責人缺少風險意識和經營意識，仍用事業單位思維模式來經營管理企業，企業內部機制不活，依賴思想嚴重。endprint

（二）原因剖析

事企關系存在問題的原因是多方面的，主要原因為：

一是履行企業出資人職責的體制不順，對所辦企業監管政策滯后。目前，財政部門、主管部門、事業單位都有一定的管理所辦企業的職責，多頭管理且職責不清，有關部門和單位至今仍未出臺有效的監管政策。由于長期監管缺失或監管不足，致使事業單位與所辦企業一些認識誤區和習慣做法逐漸固化，大大增加了調整事企關系的工作難度。這是事企關系存在問題的外部環境原因。

二是事業單位對所辦企業的定位不清，存在認識誤區。多數事業單位對所辦企業的定位分歧較大，如有的單位認為：辦企業的目的就是為利用企業管理的靈活性，解決事業單位不好解決的問題和為職工和單位謀福利等。定位不清和諸多認識誤區，使所辦企業成立之初就先天不足，所有權和經營權交叉混同，致使各項改革措施推進困難，事企不分成為常態。這是事企關系存在問題的內部根本原因。

三是單位內部體制不順，風險意識不強。事業單位仍把企業作為一個所屬單位或部門進行管理，內部各部門對企業多頭管理，歷史形成、習慣做法和相互攀比等致使事業單位對企業的監管要么失控，要么全控。單位法制意識淡薄，有的事業單位負責人把企業視為規避監管的避風港，當作“小金庫”和“錢袋子”；有的企業負責人把企業視為獨立王國，認為沒有政策約束，費用支出不受限制，股東會、董事會、監事會形同虛設。這是事企關系存在問題的內部直接原因。

三、事企關系管控的措施及建議

根據事業單位分類改革的有關政策，即使事業單位分類改革完成，公益二類的事業單位仍有辦企業的空間。事企關系問題，不僅是當前事業單位分類改革中亟待解決的問題，而且是事業單位分類改革后仍需長期關注的現實問題，需采取有效的管控措施予以規范。

（一）進行頂層設計，理順管理體制

解決事企關系存在的問題須從治本入手，即針對形成問題的三大主要原因進行頂層設計，分項采取管控措施。建議在財政部《事業單位國有資產管理暫行辦法》規定的框架下，進一步理順管理體制，明晰財政部門、主管部門、事業單位對所辦企業監管的責權利關系。相關部門和單位要根據監管權限，分層次研究出臺一套可操作性的監管制度，對所辦企業的監管分工、監管重點、信息報送、監管程序和要求進行規范，對管不了的或不宜管的事項予以下放，對權責不明晰的事項予以明確，從根本上逐步解決影響事企關系的外部環境問題。

（二）明確企業定位，逐步引導規范

科學的企業定位是規范事企關系的前提和基礎，企業定位明確和認識統一了，才能在單位內部達成共識，致力解決影響事企關系的內部諸多問題。多年的實踐證明，事業單位舉辦企業不但可以彌補經費不足，在市場競爭中擴大影響，還能為事業單位提供經濟、技術和人才的儲備和支撐。為此，事業單位所辦企業應定位為事業單位開展公益服務活動的有益補充和事業發展的有機組成部分，而不是事業單位規避監管的“小金庫”和“錢袋子”。企業的發展定位問題，不僅是事業單位內部的事情，財政部門、主管部門和所辦企業也應發揮優勢，上下聯動，形成合力：財政部門應提出總體思路和方向原則，提出監管要求。主管部門應結合行業或產業發展規劃審查等進行業務指導和合理引導，加大監管力度。所辦企業應積極向事業單位提出措施建議，主動配合工作。

（三）進行摸底排查，分類清理整頓

建議在一定范圍或區域內開展事業單位與所辦企業關系的摸底排查，必要時可組織對所辦企業的清產核資工作，摸清所辦企業的家底。在摸清家底和對所辦企業科學定位的基礎上，對所辦企業進行清理整頓，推進事企分開，實施分類管理：對所在行業市場競爭充分的中小型企業，可采取脫鉤、劃轉或產權轉讓等方式，逐步將國有資本全部退出，使其完全進入市場，徹底實現事企脫鉤；對符合企業定位和主業經營方向，與事業單位開展公益性活動關系密切且可有效提供支撐的企業，要按照生產要素有償使用的原則，注重理清和規范事企關系，逐步實現事企分開，積極扶持走向市場；對于規模小、業務分散的企業，要及時進行整合重組；對于不適應市場、經營業績差、扭虧無望、管理混亂的企業，要建立淘汰機制，及時予以注銷、解散或破產。

（四）規范事企關系，分項做好管控

1.業務關系方面。建立健全所辦企業經營范圍審查制度，對新辦企業的經營范圍在審批事業單位對外投資時一并審查，對已有企業的經營范圍要進行定期檢查。建立健全關聯交易管理制度，事業單位委托所辦企業開展業務時，委托事項應在上級部門制定的政府購買服務目錄之內，并執行招投標和政府采購的有關規定，對委托合同實行簽訂、執行、變更和驗收的全過程管理，把關聯交易合同的利潤率、合同成果的完成情況作為重要考核指標予以跟蹤控制；建立健全所辦企業的收入和成本費用管控制度，對資產、費用、人員容易混用的業務和事項，應按照生產要素的有償使用和風險防控原則，制定科學的考核及執行細則，做到有章可循。同時加大監督檢查和跟蹤回訪力度，減少事企之間收支混用的問題發生，消除管理隱患。

2.資產關系方面。建立健全資產清點、資產登記等資產管理制度，使各項資產產權明晰，管理責任落實到人。對資產規模不足維持經營業務的企業，應限期進行整改，整改不到位的應予以取消；開展事業單位出資問題的專項檢查，對發現的事業單位出資不到位、虛假出資等問題，要責成有關單位補足出資，出資補足確有困難的，應及時變更減少注冊資本，對應過戶未過戶的資產，應抓緊辦理過戶并驗資入賬，使事業單位相關賬戶的賬面數與所辦企業對應的賬面數能相互對應；建立健全規范事企經濟輸送行為的制度，根據有償使用原則，對彼此占用資產、借用資金及聘用人員等事項，應參照市場價格與占用或借用單位簽訂合同（協議）。規范收益上繳的管理，企業利潤分配應按公司章程和有關法律規定進行，不得長期不分配利潤。事企之間要定期核對賬目，杜絕出現沒有合同（協議）、利潤分配等依據支撐，而是以行政命令方式下達的上繳事項。

3.人員關系方面。建立健全企業經營者的選聘制度。實行或推廣企業經營者的任期制度、公開選聘制度和輪崗制度，嚴格限制事業單位負責人兼任所辦企業負責人，同時加大對企業負責人的考核力度，使企業經營業績與其薪酬、晉升掛鉤；建立健全事業單位人員兼職管理制度，對事業單位兼職的條件、兼職人員的權利義務、審批程序等予以規定，規范兼職人員的考核和管理要求、明確事業單位和兼職人員之間的經濟分配關系；建立健全企業兼職人員薪酬制度，明確制定所辦企業對兼職人員薪酬標準、考核和計量要求，并與事業單位的考核和出勤情況定期通氣、定期對照，在工資薪酬上做到事企分開。

4.監管關系方面。建立健全事業單位內部的企業歸口管理機構和工作機制，明確各相關部門和單位的職責，實現管資產、管人和管事的統一，解決內部多頭管理問題。積極進行企業產權制度改革，通過公司制改建和引進外來股東等，逐步實現所辦企業投資主體多元化；建立健全選派（聘）董事、監事的管理制度，明確董事、監事的權利義務、定期報告要求、決策追究等規定，督促并保證董事、監事切實履行職責。通過控制企業內外部的董事、監事比例、聘任一定數量的外部董事等，逐步解決“內部人控制”問題，聘用獨立董事或增加監事中法律、財務、技術方面專家的比例，提高監事行使監督的能力，確保企業股東會、董事會、監事會正常發揮作用；建立健全企業重大事項的審批或備案制度，對重大事項的內容、管理權限、管理程序和要求進行明確，特別重大的事項，要報事業單位的主管部門或財政部門審批或備案；加強對所辦企業的監管檢查和財務監管力度，有條件的單位可建立財務總監委派制度，由事業單位對規模以上的企業派駐財務總監，對企業各項經濟活動實施監督控制等；開展有針對性的業務培訓，增強企業經營者風險意識和經營意識，指導企業完善內部管理制度，建立符合現代企業制度要求的經營機制，不斷提高企業經營水平和抗風險的能力。

參考文獻：

1.中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見（中發[2011]5號）.

2.劉淑榮.事業單位所辦企業存在問題及對策[J].財經界·學術版，2011，（6）.

3.聶常虹.事業單位所辦企業存在的問題及政策建議[J].國有資產管理，2012，（08）.endprint