營業稅改增值稅政府保障機制研究

摘要：“營改增”的擴圍改革正在進行，而營業稅是地方政府的主要稅種，增值稅與營業稅合并后，對于原本已經面臨困境的地方財政來說，無異于雪上加霜。為了確保“營改增”的順利推進，消除地方政府對改革的疑慮，本文從政府保障機制角度進行分析，尋找能使改革順利進行并起到預期效果的具體方法及路徑，提出調整中央與地方共享稅分成比例、深化結構性減稅、提高政府財政支出效率、完善轉移支付制度、保持地方經濟健康快速發展等措施。

關鍵詞：營改增 政府保障機制 結構性減稅 轉移支付

2009年我國從生產型增值稅轉型為消費型增值稅之后，增值稅的“擴圍”行動即進入公眾的視野。由于增值稅的“擴圍”縮小了營業稅的稅基，地方政府的公共服務能力和財政收入等諸多利益受到影響。在增值稅改革過程中，從理性經濟人角度分析，地方政府在綜合改革成本和收益后，對改革的順利推進會產生障礙。因此，要實現增值稅擴圍改革的順利推進，政府的保障機制必須切實到位，本文將從五個方面提出一些切實可行的意見。

一、調整中央與地方共享稅分成比例，完善分稅制財政管理體制

1994年，我國開始正式實施分稅制財政體制，此次分稅制主要采取的是堅持事權與財權平衡的基本原則，在劃分稅種的基礎上兼顧稅額分成，即我國的稅收立法權高度集中在中央政府，由中央分出一定的稅種由地方政府獨立征收作為地方政府的財政收入來源，同時，中央與地方政府對于部分稅種的稅收總額按照一定的比例分成。增值稅和營業稅在中央和地方間的分配是“分稅制”的主要內容之一， 營改增前，營業稅屬于地方稅，由地稅局進行征收，收入全部歸地方政府所有，其收入幾乎占到地方政府稅收收入的一半以上，是地方政府可以掌握的唯一的主體稅種。增值稅屬于共享稅，由國稅局進行征收，中央、地方按75%‥25%分成。營改增后，地方政府會損失原有營業稅收入的75%，如果繼續按照75%‥25%的比例分成，那么地方稅收收入就會大幅減少，雖然目前營改增收入“返還”給了地方政府，但在分稅制體制下，地方政府則是失掉了這一大塊財源，在沒有新稅種支撐的前提下，地方財政的收支平衡將會被打破，加劇財權、事權不對等的現象。

營改增的“擴圍”改革正在進行，而現行分稅制財政體制的弊病也顯而易見，即造成了中央與地方政府間事權與財權的嚴重失衡。為了消除增值稅“擴圍”改革過程中潛在的地方障礙，必須提高增值稅的地方分成收入，這樣才能彌補地方政府因改革而減少的財政收入。共享稅設置的主要目的在于對中央與地方稅收比例的調解，能否被接受則取決于在按照事權與財權原則劃分中央與地方稅種后，中央與地方稅收收入分成的比例是否合理。因此，只有提高增值稅的地方分成比例，才能糾正原有分稅制體制下地方政府事權大于財權的窘境。唯有如此，才能消除地方疑慮，確保增值稅“擴圍”改革向縱深方向發展。

二、深化結構性減稅，整體優化稅制結構

我國在2008年底的中央經濟工作會議首次提出將結構性減稅作為積極的財政政策的重要內容。結構性減稅，是指在總體稅負水平降低的前提條件下，各種稅負呈現“有增有減，以減為主”的結構性調整的稅收體制優化安排。2012年3月24日，前國家稅務總局局長許善達在中國金融50人論壇上談到：“營業稅改增值稅，其意義不亞于年產承包制”。在中國經濟結構調整下，服務業將成為下一輪經濟增長動力的源泉，什么樣的稅收體制才能支持現代服務業的崛起？無疑成為結構性減稅的焦點，而營業稅改征增值稅，是進一步優化稅制結構，深化結構性減稅的重頭大戲。

在一定程度上，結構性減稅優化了稅收體制。實施營業稅改征增值稅，機器設備購進當期的增值稅進項稅額可以抵扣，降低了固定資產的入賬成本，減少了固定資產的折舊金額，增加了企業利潤和居民資本性收益，相應增加了企業所得稅和個人所得稅稅收收入，從而降低了間接稅比重，提高了直接稅比重。營業稅改征增值稅可以進一步體現稅收中性原則，減少企業稅收負擔，促進產業結構優化升級，完善出口退稅制度，充分發揮增值稅保證財政收入和優化經濟發展結構的功能性作用。因此，從整個經濟體制優化和稅制結構優化的視角出發，完善我國的結構性減稅體系，推進增值稅“擴圍”改革，會為我國經濟社會的可持續健康發展夯實基礎。

三、提高政府財政支出效率，緩解民生支出壓力

規范的分稅制財政體制，為財政支出效率的提高奠定了體制基礎。要確保財政支出有效率，財政體制首先要保持相對穩定，然后在明確各級政府職能的基礎上，上級政府要為下級政府提供“公平競爭”的條件，最后財政體制必須兼顧效率、公平和穩定問題的解決。以賈康為代表的學者認為，我國應以“營改增”為契機，完善公共服務均等化原則下的分稅制體制。國外稅制改革的實踐表明，公平稅負是稅制改革能否獲得成效的前提與基礎。從公平屬性考察，地方政府如果因為“營改增”試點導致本應屬于自己的財政收入的減少，將誘發稅收制度的低效率運行。以河南省為例，營業稅是河南省地方財政收入第一大稅收來源，每年營業稅收入占地方財政一般預算收入的比重都在20%以上，近三年都維持在23%以上，已超過來自國內增值稅的分享收入。“營改增”之后減少的這部分地方財政收入，或將成為地方政府不得不面對的新挑戰，特別是對河南省這樣的農業大省而言，壓力會更大一些。

“營改增”之后，地方稅收收入減少，這注定會影響地方政府可供的公共產品和服務的質量和數量。既然已成事實，地方政府與其探討“營改增后地方稅收如何另辟蹊徑”，倒不如重點探究“營改增后地方政府日子怎么過”這一核心問題。因此，為了既能保證地方政府所提供的公共產品和服務的質量與數量穩定不變，又不至于使地方政府陷入竭澤而漁的尷尬境地，地方政府在強調政府投入的同時，必須關心政府財政支出的績效。

四、 完善轉移支付制度，加大對地方政府的轉移支付力度

轉移支付，實質是一種財政補助，目的是為了解決中央與地方以及各地區之間的財政失衡，而將部分預算資金及其使用權無償轉移給其他政府的制度。發展改革委在《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》中將完善財政轉移支付制度作為一項重要的財稅體制改革任務。與營業稅相比，增值稅的中性特征使得政府堅定不移地推行“營改增”改革。營業稅大多屬于地方收入，改為增值稅后，按照目前的分成比例，其中的大約75%將劃為中央收入。而采取轉移支付的方式是彌補地方財政和地方政府公共服務能力受損的有效途徑。為了確保“營改增”試點的穩步推進，上海、廣東省都先后頒布了《關于實施營業稅改征增值稅試點過渡性財政扶持政策的通知》，專項用于對營業稅改征增值稅試點企業的財政扶持。在增值稅的“擴圍”改革中，主要涉及中央對地方政府的轉移支付。endprint

中央對地方政府的轉移支付方法主要有：稅收返還與體制補助、財力性轉移支付、專項轉移支付。在《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發[1993]第85號）中誕生了“基數法”稅收返還制度。該制度是以保證地方既得利益為依據的，這不僅無法解決由于現實原因所造成的財力分配不公和地區間經濟差距大的問題，而且從制度上肯定了這一差距，從而使得不同地區之間的財力差距越拉越大，不利于公共服務均等化目標的實現。財力性轉移支付是以均等化地方政府公共服務能力為根本目標，主要取決于各地財政收支的差額以及可用于轉移支付的資金總量等因素，地方政府在使用該類資金上具有較大的靈活性。專項轉移支付實行專款專用，能夠解決財力性轉移支付所不能解決的問題，對促進財政均等化的作用最大。由于不同轉移支付方式的基本功能不同，所產生的政策效應也不盡相同，在增值稅的“擴圍”改革中，中央政府應逐步取消稅收返還，重構財力性轉移支付與專項補助制度，完善以財政均等化為目標的轉移支付制度。

五、以“營改增”和現代服務業稅負降低為契機，保持地方經濟健康快速發展

2013年第三次全國經濟普查數據顯示，河南全省服務業法人單位41.23萬家，服務業個體經營戶達到442萬戶。財政學研究表明，“營改增”有助于企業擴大投資，進行技術更新改造，促進經濟結構的調整以及服務業的長遠發展。“營改增”作為結構性減稅的一項重要措施，從長遠來看，將為服務業的發展帶來利好政策環境，讓企業釋放活力，充分體現了“放水養魚”涵養稅源的稅制改革理念，對地方經濟的發展以及促進企業競爭力和盈利能力的提升是大有裨益的。河南省應以“營改增”和現代服務業稅負降低為契機，推動現代服務業資源優化配置，實現跨越式發展。“營改增”的“擴圍”將在轉方式、調結構、促增長、惠民生四個方面顯示積極效應，河南省可以乘“營改增”之東風，利用中原經濟區、鄭州航空港經濟實驗區的有利發展契機，實現服務業地位的上升和經濟總量的擴大。J

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作者簡介：

梁繼先，女，濮陽職業技術學院工商管理系副主任，副教授，高級會計師，注冊會計師。endprint