法治是國家發(fā)展重要保障

陳冀平

陳冀平 中國法學會黨組書記、常務副會長，全國政協(xié)常委、全國政協(xié)社會和法制委員會副主任委員

即將于10月召開的黨的十八屆四中全會，將就全面推進依法治國重大問題進行專門研究和部署，這在黨的歷史上尚屬首次，凸顯了法治在全面深化改革、推進國家治理現(xiàn)代化中的關鍵作用，標志著我們黨和國家運用法治思維和法治方式治國理政的理論和經(jīng)驗不斷成熟，法治中國建設邁入新的歷史階段。

從黨的十一屆三中全會提出發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針，到十八屆三中全會《決定》對推進法治中國建設進行重點部署，回顧三十余年來我國法治發(fā)展歷程，推進依法治國，既是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是國家發(fā)展的重要保障。

全面推進依法治國意義重大

站在全面深化改革、全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的新的歷史起點上，中央選擇將全面推進依法治國作為十八屆四中全會的主題，意義值得深究。

全面推進依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。習近平總書記指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要使各方面制度更加科學、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。國家治理體系現(xiàn)代化的核心是堅持依法治國，形成完善的法律制度體系；國家治理能力現(xiàn)代化的核心是堅持依法辦事，實現(xiàn)國家和社會各項工作的法治化。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，內(nèi)在地對法治化提出了更高的要求。通過將各種國家治理制度上升為憲法和法律，使其定型化、精細化，以法律的普遍約束力和國家強制力保證其實施，提升國家治理體系的執(zhí)行力。

全面推進依法治國是全面深化改革的引領、推動、規(guī)范和保障。習近平總書記強調(diào)，在整個改革過程中都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用。只有以法治凝聚改革共識，將改革的目標和方案設置納入法治的軌道，經(jīng)過充分討論、溝通協(xié)商達成合意，改革才能獲得最廣大人民群眾的理解、支持和參與。只有以法治引領改革進程，通過立法先行的方式，及時轉(zhuǎn)化頂層設計，對改革進程進行主動謀劃和全面推進，才能把改革決策與立法決策更好結(jié)合起來，避免改革與法治長期處于緊張狀態(tài)，對法律的權威性造成損害。只有以法治規(guī)范改革行為，確保重大改革都要于法有據(jù)，才能保證改革不變道、不走樣，防止以犧牲法制的統(tǒng)一、尊嚴和權威為代價推進改革。只有以法治確認、鞏固和擴大改革成果，將改革成果及時通過憲法和法律予以固定，才能提高其執(zhí)行力，并以法律的穩(wěn)定性、規(guī)范性、權威性保證其實施。

全面推進依法治國是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到特定階段的必然要求。中國特色社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，與中國特色社會主義法治建設是同步的。離開法治，市場就會混亂，經(jīng)濟就不可能起飛，更不可能平穩(wěn)高速運行，這是我們改革開放30多年來一條最基本的經(jīng)驗。今天，我國正處于大有可為的重要戰(zhàn)略機遇期，但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，要實現(xiàn)有效益、有質(zhì)量、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展，就更加離不開法治的保障。只有用法律劃清政府與市場的關系，把促進公平正義作為政府的基本價值追求，才能從根本上解決地方保護主義、部門保護主義、行政壟斷、行業(yè)壟斷的問題，才能真正防止和消解各種市場無序現(xiàn)象，建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，發(fā)揮好政府和市場“兩只手”的作用。

全面推進依法治國是改革攻堅期平衡利益關系、化解社會矛盾、維護公平正義的治本之策。當前我國正處于全面建成小康社會的決定性階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)，要更好統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關系、規(guī)范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，必須全面推進依法治國。面對民生權益得不到有效保障、合法訴求得不到充分表達、兩極分化、貧富不均這些社會頑疾，只有用法治手段才能根治。解決困難群體的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等問題，必須從權利配置、權利實現(xiàn)、權利保障的制度源頭下功夫。實現(xiàn)權利公平、機會公平、規(guī)則公平，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利，最終都要通過相應的法律制度體系來實現(xiàn)。

三十余年來我國法治發(fā)展歷程

1978年

黨的十一屆三中全會提出發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針。

1986年7月

中共中央發(fā)出《關于全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》，提出社會主義法治的諸項原則。

1997年

黨的十五大將依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略，明確提出建設社會主義法治國家的目標，實現(xiàn)了從“法制”到“法治”的歷史性轉(zhuǎn)變。

2002年

黨的十六大提出堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，強調(diào)依法執(zhí)政。

2004年

黨的十六屆四中全會將依法執(zhí)政作為黨執(zhí)政的基本方式。

2007年

黨的十七大將“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”作為法治發(fā)展目標。

2012年

黨的十八大明確提出“法治是治國理政的基本方式”，全面推進依法治國必須堅持“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的基本方針，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。

2013年1月

習近平總書記代表中央提出“建設法治中國”的宏偉目標，強調(diào)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

2013年11月

黨的十八屆三中全會對“推進法治中國建設”作出重點部署。

全面推進依法治國是增強中國在全球治理中的法治話語權、實現(xiàn)大國崛起的根本保障。當今世界，法治已經(jīng)成為國家核心競爭力的重要組成部分。面對當前復雜多變的國際形勢，如何為我國改革發(fā)展穩(wěn)定爭取良好外部條件，維護國家主權、安全、發(fā)展利益，關鍵是要靠法治。一方面，遵守國際社會普遍認同的國際法治原則和標準，踐行國際法律義務；另一方面，立足國家核心利益，積極參與國際規(guī)則的制定，增強中國在全球治理中的法治話語權和影響力，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，創(chuàng)造良好的國際法治環(huán)境。

十八屆三中全會推進法治中國建設的重大部署

黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的總號角，作出了推進法治中國建設的重大部署，其中既涉及法制的配套改革，也包括法治的自身改革。

一方面，為了引領、推動和保障經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領域改革的順利進行，要求法制進行相應的配套改革。如何“突破利益固化的藩籬”，如何“使市場在資源配置中起決定性作用”，如何“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，如何“深化財稅體制改革”，所有這些改革事項都與法制改革息息相關，都涉及現(xiàn)行法律的修改，缺位法律的制定，陳舊過時的行政法規(guī)、地方性法規(guī)的清理廢止。

另一方面，十八屆三中全會還對法治的自身改革直接作出部署。立法體制機制改革方面，提出了“提高立法質(zhì)量，防止地方保護和部門利益法制化”、“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機制”等許多具體任務。深化行政執(zhí)法體制改革方面，從“建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制”和“完善行政執(zhí)法程序”兩個方面出發(fā)，通過多個節(jié)點設計，確保嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。深化司法體制改革方面，提出了“加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的改革目標，明確了司法去地方化、去行政化的改革方向，部署了深化司法管理體制改革、司法權力運行機制改革、完善人權司法保障制度等重點改革領域和事項。

十八屆三中全會召開十個多月來，踏著全面深化改革的時代步伐，法治中國建設的各項任務穩(wěn)步推進，改革成效逐漸顯現(xiàn)。

全面推進依法治國的重要歷史任務

堅持依法執(zhí)政，推進黨的領導方式和執(zhí)政方式的法治化。全面推進依法治國，建設法治中國，首先在于黨，在于黨科學有效地依法執(zhí)政。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，支持國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展工作。首要任務是完善黨依法執(zhí)政的體制機制和法律法規(guī)，確保黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，依照憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)行使其執(zhí)政權。要進一步加強和規(guī)范黨對立法工作的領導和參與，把黨的重大決策與國家立法緊密結(jié)合起來。黨要遵循程序?qū)覚C關進行領導和監(jiān)督，要完善并公開黨向立法機關提出憲法修改建議和其他立法建議的程序，黨委推薦、選派黨員干部擔任國家公職人員的程序，黨委領導和監(jiān)督政府和司法機關執(zhí)法司法的程序，實現(xiàn)黨對國家機關領導的程序化、法治化。黨要帶頭守法，自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，維護憲法法律權威。

堅持科學立法，完善和發(fā)展中國特色社會主義法律體系。要更新立法理念，中國特色社會主義法律體系形成后，立法工作的核心任務要由通過大量立法實現(xiàn)有法可依、“宜粗不宜細”，轉(zhuǎn)為提高立法質(zhì)量和實效，保證每一項立法都管用、都能解決實際問題。要加強重點領域立法，緊緊圍繞全面深化改革的重點任務加快法律的修改和制定，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)。要堅持問題導向，加強立法調(diào)研，科學確定立法項目，健全法律出臺前評估和立法后評估制度，切實增強法律的可執(zhí)行性和可操作性。要深入推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。要防止立法中的地方保護和部門利益法制化，面對轉(zhuǎn)型期社會結(jié)構(gòu)深刻變化、利益格局深刻調(diào)整，立法要敢于啃硬骨頭，迎難而上，在矛盾的焦點上“砍一刀”，使立法真正成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利益關系、化解社會矛盾的有效規(guī)范。

維護憲法法律權威，確保憲法法律統(tǒng)一有效實施。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。習近平總書記指出當前法治建設存在的問題，其中第一條就是保證憲法實施的監(jiān)督機制和具體制度還不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在。對此，要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，為全國人民代表大會及其常委會履行監(jiān)督憲法實施的重要職責建立起行之有效的制度。各級國家行政機關、審判機關、檢察機關是法律實施的重要主體，必須擔負法律實施的法定職責，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象，堅決整治以權謀私、以權壓法、徇私枉法問題。

推進依法行政和嚴格執(zhí)法，建設法治政府。要加快轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建職權法定、行為規(guī)范、程序正當、權責統(tǒng)一、公平公開、高效便民、誠實守信的行政權力運行體系，增強政府公信力和執(zhí)行力。要完善政府治理模式，健全行政決策程序，加強行政決策的科學化、民主化、法治化。要深化行政執(zhí)法體制改革，健全綜合執(zhí)法體系，規(guī)范執(zhí)法程序，形成權責統(tǒng)一、公正高效的行政綜合執(zhí)法體制。要嚴格規(guī)范行政執(zhí)法機關的自由裁量權，推廣裁量基準制度，明確執(zhí)法的具體標準、程序并對外公布。

深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度。正確處理堅持黨的領導與確保司法機關依法獨立公正行使職權的關系，各級黨組織和領導干部應當支持司法機關依據(jù)憲法和法律獨立負責地開展工作，善于運用法治思維和法治方式領導司法工作，維護司法權威。正確處理人大與司法的關系，進一步完善法院、檢察院由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督的制度和程序。規(guī)范和健全人民法院、人民檢察院、公安機關分工負責、相互配合、相互制約的程序和機制，破解司法職權配置職能交叉、制約監(jiān)督不力問題。

建設法治社會，實現(xiàn)依法治理與依法自治。既要強調(diào)公權力機關的理性歸位，更好地發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用，又要重視培育社會組織自我管理和參與社會治理的能力，提高社會組織提供公共服務的能力。既要正視公民權利意識的普遍覺醒，支持和鼓勵公民維護自己合法權益，又要引導人民群眾通過法律途徑表達權益訴求，絕不允許在法律之外非法地表達利益訴求，強化法律在化解矛盾中的權威地位。既要推進社會主體依法自治，引導公民及社會組織通過自我協(xié)商、平等對話、參與社會治理、依法解決社會問題，又要強調(diào)權利義務的統(tǒng)一性，強化規(guī)則意識、責任意識。

十八屆三中全會以來法治中國建設大事記

◆2013年11月9日，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，確定了建設法治中國的新目標，提出必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

◆2013年12月28日，全國人大常委會通過《關于廢止有關勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，標志著已經(jīng)實施50多年的勞教制度被依法廢止。

◆2014年1月7日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在中央政法工作會議上指出，把維護社會大局穩(wěn)定作為基本任務，把促進社會公平正義作為核心價值追求，把保障人民安居樂業(yè)作為根本目標。堅持嚴格執(zhí)法、公正司法，積極深化改革，加強和改進政法工作，維護人民群眾切身利益。

◆2014年1月21日，中央政法委發(fā)布《關于嚴格規(guī)范減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行，切實防止司法腐敗的意見》，對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件可能出現(xiàn)的司法腐敗問題進行制度上的約束，堅決杜絕社會反映強烈的“有權人”、“有錢人”被判刑后減刑快、假釋及暫予監(jiān)外執(zhí)行比例高、實際服刑時間偏短等現(xiàn)象。

◆2014年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，建立依法處理涉法涉訴信訪問題的新機制，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法機關依法按程序處理，依法糾正執(zhí)法差錯，依法保障合法權益，依法維護公正結(jié)論，保護合法信訪、制止違法鬧訪。

◆2014年6月6日，中共中央全面深化領導小組第三次會議審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》、《上海市司法改革試點工作方案》和《關于設立知識產(chǎn)權法院的方案》。完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理，四項基礎性、制度性改革舉措正在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點，為全面推進司法改革積累經(jīng)驗。

◆2014年6月27日，十二屆全國人大常委會第九次會議表決通過《關于授權在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》，授權最高人民法院、最高人民檢察院在北京、沈陽、廈門等18個地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作。

◆2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上發(fā)表重要講話，強調(diào)人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。新形勢下，我們要高舉人民民主的旗幟，毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進完善人民代表大會制度，堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，繼續(xù)推進社會主義民主政治建設、發(fā)展社會主義政治文明。

◆2014年9月21日，習近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上發(fā)表重要講話，強調(diào)人民政協(xié)是人民民主的重要形式。人民政協(xié)要適應推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，堅持改革創(chuàng)新精神，推進人民政協(xié)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、工作創(chuàng)新，豐富民主形式，暢通民主渠道，有效組織各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士共商國是，推動實現(xiàn)廣泛有效的人民民主。