非物質文化遺產保護中的政府職責研究

摘要：政府是非物質文化遺產保護中的主導者，應該承擔提供資金保障、制定政策法規、組織管理保護主體和傳承主體、建立良好的管理體制機制以及監管保護效果的職責。而在非物質文化遺產保護實踐中政府多存在管辦不分、管理的越位缺位等職責混亂現象，導致非物質文化遺產保護中出現建設性破壞、保護性破壞、保護主體缺失以及保護環境不利等問題。結合先進國家的經驗指出，樹立正確的非遺保護理念是政府正確履行職責的前提；明確職責定位是正確履行職責的保障；合理履行職責可以避免管辦不分、管理缺位越位的問題；加強監督考核機制，可以保障政府職責履行效能。

關鍵詞：非物質文化遺產保護；政府職責；楊柳青年畫

中圖分類號：G112

文獻標識碼：A

文章編號：1003—1502（2014）02—0111—07

非物質文化遺產（以下簡稱為“非遺”）對民族國家的文化發展和創新具有重要意義，保護非遺已經成為各國政府、民間組織、公民等社會群體義不容辭的責任。非遺保護自然形成兩個主體，一個是傳承主體，即非遺持有者；一個是保護主體，即政府、學界、媒體、民間組織等促進保護的外界力量。處理好兩個主體內部及兩個主體之間的關系是非遺保護必須面對的問題。目前，在我國的非遺保護工作中，政府一直扮演著主導者和主要執行者的角色，其他保護主體參與的能動性還沒有充分發揮出來。這種現狀導致了政府做了大量工作，但由于存在職責不清、管理缺位和越位等問題影響了非遺保護效果。那么，在非遺保護中，政府的職責履行現狀如何，政府應當承擔哪些職責，怎樣有效地履行職責，是非遺保護實踐給學界提出的現實問題。這一問題對構建非遺管理學理論也具有重要學術意義。

學界以往對非遺保護中政府職責的研究有以下觀點：以公共管理和提供公共服務為理論基礎，剖析政府在非遺保護中的主導作用；非遺保護中政府職責具有有限性和有效性；強化國家、社會的監督力度，可以提高非遺保護中政府職責的實施效度；建立合理的保障制度，創造良好的法律環境，是政府保證非遺保護工作順利進行的必要手段等。以往研究多關注宏觀的管理理論問題，基于非遺保護實踐的調查研究較為薄弱。本文立足楊柳青年畫的保護實踐，以政府職責為切人點，通過訪談的方法，分析年畫保護單位X區政府的職責履行現狀及存在的問題，借鑒先進國家的經驗對非遺保護中政府如何有效履行職責提出建議。

政府職責是指國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時承擔的責任。非遺保護是公共文化事業的組成部分，屬于政府承擔的文化管理范疇。聯合國《保護非物質文化遺產公約》明確提出促進各國政府采取行政、技術、財政、法律等措施，有效保護非物質文化遺產。同《中華人民共和國非物質文化遺產法》也對中央與地方政府在非遺保護方面的權利和義務作出規定。依據公共管理學和非遺保護法規，筆者認為，非遺保護中，政府應該承擔提供資金保障、制定政策法規、組織管理、建立體制機制及效果監督的職責。分析非遺保護的實踐過程，可以透視目前地方政府職責的履行狀況。

一、X區政府在楊柳青年畫保護中的職責履行現狀

楊柳青年畫產地楊柳青鎮歸屬天津市x區管轄，2006年楊柳青年畫被批準為國家級非遺項目后，x區政府就承擔起年畫保護的職責。目前，楊柳青年畫已經基本完成現代轉型，適應了現代市場的需求，成為中國木版年畫保護的一面旗幟。楊柳青年畫保護中x區政府有很大貢獻。

（一）承擔具體的保護工作

1 開展普查 開展普查工作、摸清項目的基本情況，是做好非遺保護工作的前提和基礎。

2003年，x區文化局成立了29人組成的年畫普查編輯委員會，由文化局內設的社文科、文保所、文化館和楊柳青博物館工作人員組成，也包括檔案局工作人員和兩位年畫藝人，開展歷時3年的年畫普查工作。這次普查對木版年畫制作的工序及年畫行業中的習俗、口訣、店鋪、作坊、藝人名稱、銷售市場等做了全面調查，共搜集古舊畫版300多塊，搶救挖掘整理楊柳青木版年畫畫樣1500多種，搜集整理文字12萬字，最終將普查資料集結成冊，出版了《中國木版年畫集成·楊柳青卷》。這次大規模普查的專業水準較高，為摸清楊柳青年畫的傳承現狀提供了一手資料，完成了非遺保護的第一步。

2.宣傳推介

政府主導的宣傳推介擴大了年畫的影響。一是借助非遺宣傳日、中國楊柳青木版年畫節等節慶活動，宣傳普及年畫保護知識，增進群眾對年畫的遺產價值和存續狀態的了解，客觀上也帶動了年畫市場的繁榮。

每年，文廣局在法定的“非遺宣傳日”前后都組織系列宣傳活動，比如，年畫、剪紙精品展示，民間花會展演，文化遺產知識講座等。2011年初，區政府與市旅游局、文廣局聯合主辦了首屆中國楊柳青木版年畫節，邀請了國內20多個年畫產地的藝人參加盛會，舉行了中國木版年畫展示展賣開市儀式、王樹村年畫藝術收藏館開館儀式、中國木版年畫傳承與發展論壇等一系列活動，為中國木版年畫傳承發展和藝術交流搭建了重要平臺。被訪談人年畫店店主李某告訴我們，政府舉辦首屆中國楊柳青木版年畫節后，他的店鋪年畫銷售量比往年增長了20%～30%，很多顧客是年畫節吸引來的。

二是舉辦對外交流活動，為年畫走向外地、走向世界搭建了展示和推介平臺。自2004年以來，x區政府組織了國內外各類年畫交流展示10余次，在海內外聲名遠揚，目前，楊柳青年畫的經典圖案“連年有余”不僅是天津的文化名片，也堪稱中國的文化名片。 3.創新人才培養方式 x區政府在年畫人才培養方面形成了傳統的“師徒傳承模式”和現代的“教育機構定向培養模式”相結合的發展道路。2000年開始實驗現代傳承模式，將楊柳青年畫納入九年義務教育的美術教材；2004年，與大學合作舉辦了年畫大專培訓班；2009年，與電視大學分校合作，成立了年畫藝術專業班。新型教育機構培養出的學員，有一半以上繼續從事年畫的制作和銷售，個別學員還成為骨干力量，為年畫的保護和產業化發展注入了新的思想和理念。 4.營造年畫生存的文化生態環境 x區政府還為年畫的生存發展營造了適合的軟硬件環境。首先，以當地的清代名人故居為依托，創建了民居大院保護區，為年畫提供了適合生存的硬環境。其次，楊柳青年畫是年俗文化的產物，其發展和保護離不開年俗文化，為此，x區政府連續多年舉辦年俗文化活動，如迎新春民間雜耍表演、民俗堂會演出、元宵節秧歌花會展演及大型燈展，彩燈和秧歌花會中有大量的楊柳青年畫的經典造型，這些活動烘托出濃濃的年味兒，為楊柳青年畫的生存發展營造了良好的軟環境。

（二）構建年畫保護機構體系

x區政府根據年畫保護的特點和不同發展階段的需要成立了系列保護機構。一是為普查成立的臨時組織機構—楊柳青年畫復興工程領導小組；二是建立了年畫展示機構——楊柳青年畫博物館，是宣傳年畫藝術、普及年畫知識、促進年畫技藝傳承的基地；三是成立了行業組織——楊柳青年畫業協會，組織和承辦年畫保護的多項活動。

二、X區政府在楊柳青年畫保護中職責履行存在的問題

x區政府的職責主要體現在操辦具體事務的“辦文化”上，而這些事務完全可以由傳承主體和研究機構、企事業單位等其他保護主體來完成。作為公共文化事務的管理者，政府的主要職責是“管文化”，在非遺保護中應該扮演主導者的角色?！肮苻k不分”的誤區帶來管理上的越位、缺位和混亂的現象，導致年畫保護中出現建設性破壞和保護性破壞、保護機構不健全、法律政策不完善、扶持資金不足等問題。

（一）越位決策導致建設性破壞

建設性破壞是指由于建設不當，破壞了非遺的生存環境，損害了非遺的歷史文化記憶的載體。罔在當前快速城市化的情況下，地方政府在非遺專業知識方面的缺失和越位決策，容易導致建設}生破壞。

2000年起，x區政府進入快速城鎮化建設階段，與之相應的是大規模的拆遷改造，平房改樓房、舊村建社區，期間，一大批有悠久歷史的老字號作坊被拆除，承載著年畫歷史記憶的舊巷老街、村落社區被破壞。與此同時，居住環境的改變也影響了年畫的創作環境，一批搬進新居的老藝人由于沒有空間擺放畫板，不得不中斷了年畫制作。

我家原來住在運河邊.一溜兩進四合院.一大家子在院子里制作年畫。每年中央電視臺春節特別節目都來我們家錄制。先后接待了數不清的中外友人。2000年，區里小城鎮建設，要拆遷，沒辦法，只能服從政府，（四合院）都給拆了?，F在在樓上畫畫，沒年畫的感覺了。

我畫的是過去用的水缸上貼的缸魚畫.是楊柳青年畫的一種，離不開農村這塊地，后來，鎮里撤村并居，蓋樓房，現在都沒地方畫了。

原來，我們村畫畫的不少，家家都會畫，在院子里畫床一排排地擺著，現在都住進樓房了。沒地放（畫床）了，就都撂下了，不畫了。

導致這個結果的原因是，政府對古老的年畫街道和村落的歷史文化價值缺乏正確判斷，在沒有咨詢專業人士的情況下，越位做了專業知識要求較高的判斷和決策。從管理角度看，公眾和政府形成委托代理關系，非遺雖然是屬于公眾的公共資源，但在保護實踐中公眾卻無法約束代理人的行為，作為代理人的政府也無須向其委托人做出任何承諾，委托代理關系的脫節促使非遺保護出現越位判斷和決策行為。 （二）監管缺位造成保護性破壞 保護性破壞是指打著保護的旗號片面或過度開發非遺項目的經濟價值，而破壞了它的文化價值。這些開發表面上看促進了非遺項目的繁榮，實際上卻損害了非遺項目的本真性和完整性。保護性破壞多數出現在非遺項目的市場化和產業化開發過程中。政府對市場化和產業化環節的監管缺失容易造成保護性破壞。

政府對行業準入的監管缺失導致了年畫保護環境的混亂。2003年，為了推進年畫的產業化發展，x區政府開發了占地4萬平米的仿古建筑風格的民俗文化用品商業街，給年畫、風箏、剪紙等當地的非遺項目提供了集中制作、展示、銷售的場所。但是，目前這條街與一般的商業街已經沒有多大區別，除了39家年畫店外，還有3家旅店、5家餐飲業、2家營養品店、2家按摩店、5家煙酒店、3家洗浴店、2家漁具店，業態分布混亂，一定程度上破壞了非遺產品展示營銷的文化氛圍。顯然，由于沒有考慮到非遺項目的特殊性和專業性，缺少行業準入限制等相關規定，導致保護結果已經背離了初衷。 政府對市場監管的缺失導致年畫市場的混亂，影響了年畫技藝的傳承，甚至損害了年畫技藝的本真性。在產業化過程中，為謀求利益，個別年畫作坊篡改制作工藝，用現代印刷技術冒充木版雕刻印刷技術，擾亂了年畫市場。

現在街上賣的年畫價格差距太大。同樣一副 “連年有余”，有真正木版的，有膠印的，有“絲漏”印刷的，價格最低的80（元），最高的2000多（元）。我從事年畫制作多年能辨認出來，一般顧客辨認能力差，質量差的很容易排擠質量好的。這樣下去。假木版年畫會砸了真木版年畫的牌子啊！

用現代技術取代傳統技術制作年畫的表面效果是年畫市場的繁榮，其背后卻隱藏著年畫核心技術遺失的隱患。楊柳青年畫的制作有勾、刻、印、繪、裱五道工序，任何一道工序的缺失或改變，都是對年畫技藝本真性和完整性的損害。目前，34位區級年畫傳承人中，30人擅長彩繪，2人擅長印刷套色，1人擅長裝裱，1人擅長勾描畫稿，⑧工藝中最難的勾、刻技術已經很少有人傳承了。年畫市場的繁榮是遺產保護性生產的業績，但由于政府在市場監管方面的缺失，導致了繁榮的保護表象背后隱藏著技藝失傳的危機。

（三）組織管理的缺失造成保護機構不健全和保護資金欠缺

政府是非遺保護主體之一，而不是唯一。動員和組織多元社會力量參與非遺保護，構建非遺保護機構體系，共同完成非遺保護工作，是政府的職責之一。組織管理職責的缺失導致x區政府在非遺保護的實際工作中存在保護機構不健全、保護資金不到位的現象。

1.保護人員配備不足，保護機構體系不健全

目前.負責楊柳青年畫保護的是我局的社會文化科，這個科室有3個人，2人是中文專業，1人是英語專業。這個科室負責全年的群眾文化活動、基層文化隊伍培訓、農家書屋的管理，其中，工作重點是舉辦群眾文化活動。這個科室人員的工作任務繁重.非遺保護只是他們工作的一部分。由于缺乏專業訓練，他們都是邊學邊干。⑨雖然x區政府成立過專業性年畫保護組織，并試圖構建保護機構體系，但某些組織是臨時的，某些組織還沒有成長為獨立的組織，如，楊柳青年畫協會，該組織專業性強，但由于缺乏自主性和能動性，很難獨立履行職責，與政府形成單向的服從命令關系，沒有發揮建言獻策的作用。因此，x區真正承擔非遺保護的主體還是政府，單一的保護主體很難滿足該區29項非遺項目保護對專業人員的需求，保護效果可想而知。 2.保護資金不到位 組織管理的缺失還體現在社會資金吸納不足。x區的非遺保護資金主要靠中央財政的專項撥款和區政府財政預算，基本沒有社會資金的參與。其中，中央財政撥款是對國家級非遺項目傳承人的專項補助，對區內整體的非遺保護起不到財政支持作用。區政府從2007年起就將非遺保護資金納入區級財政預算，每年安排專項經費7萬元左右，用于非遺傳承人、傳承基地的扶持引導資金則相對匱乏。目前，區級以上非遺項目已經由2007年的9項增加到2011年的35項，而保護資金數額始終未有增加，給非遺保護帶來資金困難。從先進國家的經驗看，來自基金會、研究機構和企業等非政府組織和社會的資助占很大比重，我國政府在組織社會資金參與非遺保護方面還有很大發展空間。

（四）法律政策體系不完善

非遺保護需要持續的法律規范和政策保障，與日本、韓國等先進國家的非遺保護相比，我國的非遺保護法律條例和政策的制定還處于初級階段。截至目前，我國政府就非遺保護出臺的法規條例很少，其中，《中華人民共和國非物質文化遺產法》是最完善的專項法律，但這部法律在地方上的實施還需要結合地方和非遺項目的實際情況作出細化規定。目前，天津市還沒有出臺適合本地的非遺保護條例，x區也沒有制定相關的政策法規，難免出現管理上無法可依的混亂景象。

這兩年。區委、區政府相繼出臺了都市型農業、現代服務業、街鎮工業園區建設、文化旅游業、科技創新、工業企業技改等方面的扶持政策，都集中在經濟領域，而對于文化產業和文化事業方面的扶持力度相對較小.對楊柳青年畫的保護規劃、產業化、傳承人等方面的政策，除了國家規定實施的，地方一點政策也沒有。我們文化部門曾在2009年草擬過《關于扶持引導楊柳青年畫產業化發展的實施意見》，對年畫店鋪和年畫傳承人進行評選扶持和獎勵.但沒有得到上級政府的重視，最終沒有正式出臺。

我們希望政府在年畫作坊的用地、傳承人生活補貼以及減少使用傳統技術的畫作的稅收方面給一些政策，激勵年畫藝人的創作熱情，也有利于傳承傳統技藝。

此外，楊柳青年畫被評為國家級非遺項目后，上級政府部門并沒有對保護效果給予審查評定，使非遺保護效果大打折扣?！爸厣陥?，輕保護”的現象也與法規政策不完善有關聯。

三、非遺保護中政府職責完善的建議

從x區政府在年畫保護職責履行中存在的問題出發，筆者認為，樹立正確的保護理念，明確政府在非遺保護中的職責定位，合理有效地履行職責，加強監督考核機制，可以提高政府在非遺保護中的職責履行效能。

（一）樹立正確的非遺保護理念

樹立正確的非遺保護理念是政府正確履行非遺保護職責的前提。只有樹立正確的保護理念，政府才能做出正確的保護行為并引領其他社會群體開展非遺保護。x區政府非遺保護中出現的建設性破壞體現出地方政府在非遺保護理念上的失誤和落伍。

意大利的“反發展”整體保護模式是政府在正確的保護理念下形成決策的成功案例。20世紀60年代，意大利的房地產開發商為建商品房和商業建筑而提議拆除歷史文化建筑，部分民眾認為大規模經濟建設和商業開發會破壞城市的歷史文化。60年代末，政府提出了“反發展”整體保護模式，在舊城改造中既不大規模拆遷破壞老城，也不讓居民遷出老城。這一舉措既保證了歷史文化遺址的留存，也使保護區內的生活文化得到活態傳承。意大利政府在遺產保護方面的英明決策與其前瞻性保護理念不無關系。

樹立正確的保護理念，需要對非遺的歷史文化價值有正確的認識。加強對主管非遺的政府人員的專業訓練，提高他們的專業素質，有利于對非遺的價值和非遺保護的意義形成正確認識，促進樹立正確的非遺保護理念。

（二）明確政府的職責定位

明確職責定位，理順政府與傳承主體以及其他保護主體之間的關系，是做好非遺保護工作的保障。根據現代政府理論，政府是公共文化事務的管理者，也是提供公共文化的服務者。在非遺保護中，作為管理者，政府扮演著主導者的角色，發揮指引方向、組織管理其他保護主體的作用；作為服務者，政府要為非遺保護提供充足的資金、政策法律和良好的保護環境。

具體而言，確立政府管理、行業自律、社會參與的管理體制，把辦文化的職責真正交給行業群體和企事業單位，政府從辦文化的具體事務中解脫出來，而轉移到文化管理和公共服務上，徹底解決“管辦不分”的問題。同時，政府在非遺保護管理中實現從微觀管理向宏觀管理的轉變，換言之，政府不是管理具體事務，而是管理非遺保護的宏觀規劃和保護環境。

（三）合理履行政府職責

1.履行組織管理職責，發動社會力量參與非遺保護

政府在非遺保護中出現“管辦不分”的一個重要原因是，缺乏相應的組織機構和多元保護主體承擔具體職責，這些具體職責政府不得不全部承擔。目前，相關的社會組織發展還不成熟，不能獨立承擔非遺保護職責；其他社會力量參與非遺保護的積極性也沒有調動起來，非遺保護機構體系不完善。政府有責任引導社會組織的發展，建立完善的保護機構體系，壯大保護主體的力量，實現政府與公眾共同參與非遺保護的管理格局，合理分工，解決管辦不分、決策越位等問題。

從先進國家的經驗看，完善的機構設置和合理的人員配備，可以提高遺產保護的專業化水平，提升遺產保護效果。如，日本政府通過建立系統的保護組織機構，帶動多種社會力量參與政府主導下的遺產保護。從縱向機構設置看，在中央、道府縣和市町村三個層級政府中都設有非遺保護的專門機構——“教育委員會”、政策咨詢機構——“文化財產保護審議會”以及民間團體三種不同性質的遺產保護機構。從橫向機構設置看，政府部門、專家咨詢機構和社會團體形成共同管理的保護格局，特別突出專家、學者、民間組織的參與性。

日本政府機構的設置模式對我國政府有借鑒意義。首先，可以通過新建或重組保護組織，完善縱向的政府非遺保護機構體系，合理分工，履行非遺保護職責。其次，將多元社會力量組織到非遺保護中，形成多元化的保護主體格局。從非遺的專業知識看，傳承主體、行業組織、研究機構等群體的專業水平高，政府要鼓勵他們參與專業知識要求高的非遺項目的開發利用，在專業人士的建議下制定相關的政策法規，避免越俎代庖而產生決策失誤。從資金來源看，鼓勵企業、民間組織、個人資金參與非遺保護，建立完善的資金供給體系，形成多元共建的資金保障模式。

2.完善政策法規，強化監管，營造良好的非遺保護環境

立法保護是所有先進國家保護文化遺產的首要的成功經驗。半個世紀前，日本就率先出臺了文化保護法案，隨后韓國以及歐洲各國先后頒布了文化保護法案，建立了嚴密的保護機制，形成文化遺產保護的法制秩序和良好的人文環境。相比先進國家，我國在非遺保護方面的政策法規建設還遠遠落后。2005年，國務院下發了《關于加強我國非物質文化遺產保護工作的意見》；2011年，國家正式頒布實施了《中華人民共和國非物質文化遺產法》。從宏觀的文化政策看，我國近幾年出臺的文化政策缺乏規范政府職責的法規，缺乏鼓勵社會各界和個人參與公共文化事業的法律體系和政策體系，缺乏規范公共文化服務運行的法規?！傮w而言，相關的政策法規亟需完善。

政府還擔負著監督政策法規實施效果的職責。如，通過簽訂責任狀、不定期督促檢查、行政獎勵、行政制裁等手段，對非遺傳承主體和保護主體的職責行為進行監督管理；通過建立有效的市場監管制度，保證非遺項目產業化市場的有序競爭；建立非遺產品的技術評估和質量評估體系，確保非遺的本真性和完整性；健全問責機制，明確責任追究制度，確保政策法規的落實。

（四）建立績效考核與監督機制，提高政府職責履行效能

績效評估是對政府部門的工作效率、能力、服務質量、公共責任和公眾滿意度的分析和評議，對其管理過程中的投入產出反映出的績效進行評定和劃分等級。合理的考核評估可以形成激勵機制、維護基本秩序、提高服務質量，評估結果還可以作為獎懲和制定相關政策的重要依據。發達國家的經驗表明，績效評估有助于提高政府的服務水平和社會滿意度。舊

目前我國政府部門的績效考核突出對經濟指標如GDP、固定資產投入、招商引資額度、財政收入等顯性政績的考核，忽視對文化保護這一長效的隱性政績的考核。非遺保護是公益性文化事業，需要政府長期提供人力、物力、財力的支持，而其經濟效益卻不是立竿見影實現的。片面的績效考核觀導致地方政府重視經濟發展而輕視文化保護。因此，糾正片面的政績觀，制定與文化保護相適應的績效考核標準，科學考評財政投入和使用情況、機構設置、人員配備、制度執行、目標實現程度等內容，并通過行政、經濟、法律等手段進行調控，促進政府部門積極履行保護職責。

建立地方政府職責履行的監督機制，也可以提高政府職責履行效能。首先是立法監督，依據《中華人民共和國非物質文化遺產法》，對政府職責履行情況進行法制監督。其次是行政監督，通過行政制裁的方式監督政府在非遺保護中的“不作為”、權力尋租等失職行為。再次是社會監督，通過召開聽證會、意見征集會等形式，暢通公民意見表達渠道，接受公眾和新聞媒體的監督。

注釋：

①被訪談人：文廣局張某，訪談時間：2011年11月25日。訪談地點：X區文廣局602室。

②被訪談人：文廣局劉某。訪談時間：2011年11月25-.日。訪談地點：X區，+--；-6 602室。

③被訪談人：年畫店主李某。訪談時間：2011年11月-26日。訪談地點：#gt'祥畫店內。

④被訪談人：年畫傳承人霍某。訪談時間：2011年11月26日。訪談地點：霍家。

⑤被訪談人：年畫傳承人王某。訪談時間：2011年11月27日。訪談地點：王家。

⑥被訪談人：年畫藝人彭某。訪談時間：2011年11月26日。訪談地點：霍家。

⑦被訪談人：年畫傳承人霍某。訪談時間：2011年11月26日。訪談地點：霍家。

⑧數據來源：x區文化局的統計資料。

⑨被訪談人：文廣局劉某。訪談時間：2011年11月25日。訪談地點：X區文廣局602室。

⑩被訪談人：文廣局劉某。訪談時間：2011年11月25日。訪談地點：X區文廣局602室。

⑩被訪談人：年畫傳承人霍某。訪談時間：2011年11月26日。訪談地點：霍家。

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責任編輯：宋奇